天则报告 | 渐进的落实违宪审查制度

云思编前语：宪法监督制度的渐进发展是一种广泛存在的历史现象。许多国家和地区的宪法监督制度创立之初，常常无所作为，与其日后成熟时的权威性与影响力不可相提并论。本文节选自天则经济研究所课题报告《探寻中国违宪审查的突破口》。

从许多国家和地区宪法监督制度的演进历史可以看出，宪法监督制度创立之初，常常陷入“沉睡”，无所作为，与其日后成熟之时的权威性与影响力不可相提并论。一个高效可行的违宪审查制度往往需要在较长历史时段中渐进的形成。

美国

开创美国司法审查制度的1803年马伯里诉麦迪逊案，到司法审查第二案1857年斯科特案之间，相隔整整54年。这54年就是美国司法审查制度的沉睡期。虽然这54年间有30多年，联邦最高法院仍在马歇尔大法官执掌之下，但马歇尔大法官见好就收，再也没有动用过司法审查权来挑战行政分支和国会。而在这54年间，作为美国司法审查制度基础的整个宪法理论得到了极为充分的发展，关于个人自由的法律保障方面产生了一大批思想深邃的作品。它们为司法审查制度提供了充分的正当性论证。当1857年坦尼大法官再次使用司法审查权之时，虽然斯科特案判决引起北部各州如潮的恶评，但联邦最高法院行使司法审查权这一制度已经很难被质疑了。此时美国的司法审查制度终于牢牢的奠定了它的宪政地位。

美国司法审查制度的开创者马歇尔大法官

图片来源网络

法国

从1958年法国宪法委员会设立到整个20世纪60年代，宪法委员会可以说都处在沉睡之中。这一时期它的主要任务只是作为行政机关的同盟，限制议会越权。这个形象一定程度上损害了它的公信力和权威。例如在在1962年的全民公决案中，宪法委员会作出了尴尬的“自杀性”判决，主动放弃了对全民公决修宪的审查管辖权，引起舆论强烈抨击。但这一时期，宪法委员会也在部分判决中渐渐拓宽了议会的权力，在议会和行政部门之间微妙的保持平衡，缓慢积累起自己的政治威望。1970年，政治强人戴高乐逝世。法国政坛的力量对比开始发生根本性变化。1971年，宪法委员会在“结社自由案”中，顺应社会呼声，宣布限制公民结社自由的《结社契约法》部分条款无效。这是一个里程碑式的判决，标志着宪法委员会的权限从只审查法律的立法程序是否形式违宪，拓展到审查法律的内容是否实质违宪，从而奠定了宪法委员会作为公民基本权利的捍卫者的地位。这一判决也被称为宪法委员会的“第二次诞生”。1974年，法国修改宪法，扩宽了可以提起审查的申请人范围，宪法委员会因此获得了更加广泛的活动空间，成为法国宪政制度中一支举足轻重的力量 。

法国宪法委员会大会议室

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中国台湾地区

1947年《中华民国宪法》即设立司法院大法官会议作为释宪机关。但直至上世纪80年代，台湾长期处于两蒋的威权统治之下，大法官会议几乎从未行使过违宪审查权（唯一例外是1960年的释字第86号解释，但当局对这一解释置之不理）。两蒋治下，台湾人民的言论、新闻、出版、结社、游行示威等自由均受到严厉限制；国民党政权多次修宪延长总统、国民大会代表、立法院委员、监察院委员等的任期，大法官会议一概确认其合宪。对于批评者来说，大法官会议只是国民党政权增添自身合宪性的工具，而非宪法的监护者。但在这段时期，大法官会议仍然作出了一些宪法解释，逐渐树立起一定的宪法权威。上世纪80年代末，随着蒋经国去世，台湾政治解冻，全社会的宪政呼声不断高涨，大法官会议终于在1990年释字第261号解释中作出了它有史以来最重要的决定：国大代表、立法委员等无限期连任的民选议员必须在1991年底卸职，全部议席重新改选。这一判决终结了台湾恶名昭著的“万年国会”，标志着大法官会议迎来了它的黄金时代。在上世纪90年代的一系列判决中，大法官会议致力推动法律改革，促进人权保障，逐步废除威权统治时期的恶法，在台湾宪政转型中发挥了非常重要的作用。

我国也需要建立“沉睡的制度”

诚然，宪法监督制度也有一经确立便运作得十分出色的范例。如二战后联邦德国的宪法法院制度，但这有赖特定的政治环境和社会文化。在宪政基础薄弱的国家，人们往往出于对宪政的美好期待，期望一步到位的建立起成熟有效的宪法审查制度；然而这样的社会往往还不具备供宪法审查制度施展拳脚的充分空间。一种务实的考虑是先建立起相对完善的“沉睡的制度”，作为一种为日后储备的制度资源。如同在土壤中播下一粒种子，等待其在气候适宜时生根发芽。

我国现行的全国人大常委会法规备案审查制度能否被视为一种沉睡的宪法监督制度？在一定程度上它确实具有这类特征。但必须看到，现行制度有大量先天不足之处，例如它的审查机构同时也是最高立法机关，不可避免的要自己担任自己的法官；它的审查程序非常简陋，缺乏公正性和透明度保障。这决定了即便外部条件成熟之后，这个制度还需要对自身进行大量修补，才能真正运作起来。对比前述国家和地区，它们的宪法审查制度在沉睡期内已经完成了自身的制度建设，有了初步的运作经验，一俟风云际会，就可以大放异彩。因此，即便是以建设沉睡的制度为初步目标，我国仍然需要构造一个更加完善可行的宪法监督制度，作为渐进推行宪法监督制度的第一步。

[ 本文节选自天则经济研究所课题报告《探寻中国违宪审查的突破口》，省略了原文的注释，图片、文内标题为云思编辑所加。]

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