期刊精粹 | 来自另外一面的审视——《为增长而规划：中国城市与区域规划》读后
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马向明，广东省城乡规划设计研究院总规划师
记得2013年秋在青岛城市规划年会上见到吴缚龙教授的时候，他说正在写一本有关中国城市规划的书，当时笔者听后感到好奇的是：一个对中国十分了解却在英国成就事业的人，对中国规划的当下是怎么看的？没想到两年多后，吴教授的这本由劳特里奇出版社（Routledge）出版，题为《为增长而规划：中国城市与区域规划》（Planning for Growth: Urban and Regional Planning in China）的大作拿在了手上。展开阅读后，英伦歌手阿黛尔（Adele）的一句歌词“hello from the other side”竟自然而然地浮现于脑中。没错，这是一本从“另外的一面”来审视中国城市规划的书。
这些年，中国规划界谈论城市转型已久，“新型城镇化”已写入国家政策；相应地，“城市规划的转型与变革”也成为多届规划年会的主题。然而，改革开放后中国城市规划的“型”究竟是什么？这是一个值得深究的问题。
吴缚龙教授的回答简明、清晰却又高度概括：“为增长而规划！”阅读《为增长而规划》，第一个感受是它给我带来的穿越感。
从小到大，我们的所闻、所见，在意识中形成了中国这一特定的时空概念，这个概念的特征是在时间轴上只有“解放前”和“解放后”两个时间段，两者之间是一堵墙分开，墙前是“旧”，墙后是“新”；在空间上则只有“国内”和“国外”两个空间范围，两者之间是另外一堵墙分隔，墙内是“我”，墙外是“他”。解放后出生的我们，便是生活在、思想在这两堵墙所围成的“解放后+国内”的“中国时空”里。时至改革开放已30多年的今日，我们已走过看过许许多多的外面世界。但是，我们在这样一个时空中熏陶得如此之久，以至于这两堵墙已深植于我们的意识中，无意识地形成了把中国这个“现在”与“墙前”和“墙外”断裂开来的思维方式。然而，事物却是相互关联的，这种存在于我们思维深处的“无意识断裂”，对于我们要认清中国这个“现在”，显然会出现思维盲点。
得益于生长在国内，却在国外完成专业教育和深耕的独特经历，显然“两堵墙”在作者身上不存在。因此，在辨析中国城市规划的起源时，作者自由地穿梭于“墙前”和“墙后”的时间轴，从人物、内容的关联性去发掘事物在“49年后”与“49年前”的关联性；而在审视改革开放前30年的中国城市规划时，则又穿越空间的限制，从东欧的“社会主义规划”特征来透视五六十年代在中国的“苏联式规划”；对于改革开放后的中国城市规划，作者则通过与全球化之下英国城市规划的变迁对比，在分析中甄别出当下中国城市规划的特征。作者这种在时空中穿梭的思辨，让人读起来思绪飞翔，淋漓痛快。特别是对于我们这些身在其境的中国规划师来说，这种来自另外一面的视角，让我们对许多“熟视无睹”的景象有了新的发现。
在前言里，作者指出写这本书的目的是想回答这样一个问题：“为什么在英国，主流论调是要精简规划以推动经济的增长；而在中国，市长们的做法却恰恰相反。”这确实是个十分有趣而深刻的问题。在西方，“去管制化”下的市场化见证了城市规划管制的退缩；但在中国，改革推动下的市场经济发展，却伴随着城市规划从恢复到高度繁荣的复兴过程。是什么原因使得中国的情况如此特殊？我们身在中国的规划师会脱口而出：“因为领导重视！”那为什么领导会重视规划呢？因为增长是政府的第一要务!而中国政府之所以如此重视增长，是因为执政党需要通过增长来获得合法性——这是你在西方读物上常可看到的逻辑。然而，作者却看到更多，他写道：
“当前，规划作为增长机器中的关键角色的状况，是与它长久以来的持续性特性相关的，（在中国）增长是作为国家走向现代化和富强的关键之路。”
这种透过历史看问题的观点令人印象深刻，确实，“发展”并不是改革开放后才发明的词，在我们还是孩童时，“大干快上”等词就已耳熟能详。在一个落后的国家，“增长”这个词，已写入民族的血液里。
既然中国的城市规划有其持续性的特性，那它是什么呢？
书的开始从中国城市规划的起源入手。中国的城市规划有自身的传统，也受到西方的影响，这两者对现代中国城市规划的形成各自起到什么作用呢？吴缚龙教授展开了精彩的论述：
“在传统的中国城市，营城法则只为城市的建造提供一个框架，实际的建设，除了宫殿和重要的纪念性建筑外，市民有相当大的自由裁量权。城市中并没有专门的部门来供给基础设施。”
这样的城市其公共设施和公共服务的水平可以想象，当然也不会有专门的规划设计职业的需求。然而，清末欧洲殖民者在中国建立的租界，却不但提供“铺设好的街道，供水、供电和警察服务”，还对“土地用途和建设标准进行控制”。于是，对规划专业服务产生了需求。现代城市规划就是这样进入了中国。“在那个时期，”作者写道，“作为现代意义的城市规划在中国出现了，它不仅为基础设施的建设提供工程设计，还通过土地区划、建筑准则来控制土地的使用方式和建设形式。”
作者的阐述在笔者脑中勾画出了这样一个场景：一座城市分两片区，一片是在大框架下的“自我建设、自我管理”片区；而另一片是提供城市基础设施和警察等公共服务的片区，哪一个片区会是更有质量更有发展能力的城区呢？无疑，后者是更符合生产力发展规律的。可以想象，100多年前的中国，现代城市规划正是依托西方租界的“建设质量”所呈现的科学性而在中国扩散的。
然而，租界与传统城区在建设质量上的差距，更深层的是两者在城市制度上的差异。传统的中国城市以地方行政管理为主要功能，并没有专门的机制和机构应对城市发展建设问题；而西方的“市”是以专门的市政建设和服务管理制度——以市政厅和市议会为代表的“市政制度”的设立为标志。中国城市的市政制度直到民国时期才开始建立，如广州“市政府”成立于1921年，在之前是不存在所谓的“广州市”的。如果说西方的现代城市规划是西方城市市政制度的关联产物，那么，在晚清时期，现代城市规划在缺乏城市市政制度的中国的传播，其功能就发生了变异。作者写道：
“引自于西方的城市规划（在中国的）实践形成了以侧重于空间结构和形态的工程设计和建筑设计为主的传统，因为空间形态的引进比政治和机构设置、规划管治的引进更易。”
也就是说，中国现代城市规划在初始阶段就有“强形态弱管制”的特点，它与真正意义的西方现代城市规划，如英国的规划是以土地开发权的国有化为主要特征，是有极大区别的。在100多年前“洋为中用”的语境下，侧重点在于学习西方城市规划技术上的科学性。这种侧重于物质形态的倾向，在解放后受苏联规划的影响彻底地走向制度化，因为苏联模式下，或者说是计划经济下的城市规划是国民经济计划的继续和具体化，也就是计划的物质化。苏联模式下的“社会主义宏大规划”由于脱离中国的实际而致使城市规划在中国一度被否决取消，然而，颇具讽刺性的是，这段历史却给后来的中国城市规划留下了特定的遗产，作者认为这些遗产包括城市规划不具有资源分配的功能，它仅是国民经济计划的物质化；其次是城市规划管理的范围不是涵盖整个境域，而是仅限于城区。
作者对建国前和改革开放前两段城市规划的历史回顾分析，为改革开放后中国城市规划的转变做了充分的铺垫。在书本的主要部分，作者阐述了改革开放后，在土地制度改革、分税制和地方GDP考核三方面的推动下，中国城市如何从计划经济时期的“难以为继”转变成为了“增长机器”。而在这个过程中，城市规划通过将自身转化为“地方营销的工具”，成功地在风起云涌的城市竞争中从“灰烬”中重生为“凤凰”。概念规划、规划的市场化和土地财政等热点现象，成为了作者评析的“靶的”。作者对改革开放后中国城市规划的分析中，最令笔者印象深刻的有以下两点。
第一是作者对规划“三权分立”的分析。作者认为，改革开放后城市规划的重生，既把中国规划师拥为了市长的座上宾，为城市规划带来了空前的繁荣，同时，却由于其重发展轻管控的特点而成为事实上的功能残缺，在日益尖锐的发展与环境的矛盾下和日益紧绷的中央与地方的关系张力中，终于衍生出了相互制衡的部门间“规划三权分立”这一中国之独有怪相：城市规划彰显地方发展的欲望，而发改和土地的规划则是展现中央通过对地方的控制而重建空间秩序的构想。于是，城市规划师在享受座上宾荣耀的同时，又不得不为规划事权四分五裂的现实深感沮丧。然而，这种特有的规划事权三分而立的相互制衡机制，却又为这个市场化了的规划市场创造出了新的需求，于是，各种新区规划、生态城规划、区域规划层出不穷。这一图景充分体现了目前城市规划的两面性：面向市场的地方营销和面对上级管控的地方诉求。因为本质上这些新城、新区、生态城是城市开发的巨型工程，其规划既是地方用于吸引新兴中产阶级消费的手段，更是把中央政府的政策要求转化为地方发展的正当性工具。
这是一幅怎样的令人唏嘘汗颜的图景！是扭曲？是泡沫？
第二是作者对现时的中国“城市是什么？”的拷问。作者认为，卡斯特已指出在资本主义福利社会，城市的主要功能不是生产和交换，而是消费。城市是组织集体消费的基本单元。因此，城市空间资源的分配属于政治议题——也就是“规划收益”（planning gain）的分配是个政治决策的过程。英国的规划制度以土地开发权的国有化为基础，通过程序设置，在讨价还价的过程中使得开发行为的“规划收益”分配到不同层面，也包括社区。在中国，社会主义时期的城市服务于国家工业化的目的，“先生产后生活”。“单位”是生产组织和福利供给的基本单元，城市是“单位”的承载体。城市空间资源由计划部门向“单位”“划拨”，基础设施由“国家”供给却缺乏投入机制，城市陷入不可为继之中。改革开放后，在土地有偿使用、分税制和GDP考核等机制的作用下，城市成为了“增长机器”。但城市作为“增长机器”是土地驱动型的，开发行为的“规划收益”集中表现为土地出让的收益。但土地收益是由市政府集中使用的，这使得开发的“规划收益”出现集中化，与社区利益相脱离，也与其他不在政府优先序列上者的利益相脱离。在这种逻辑下，城市成为了政治家和地产商增值的工具。如果说中国的规划是为增长而规划，那么，它是“为谁而规划？”作者认为这是一个十分值得一问的问题。
确实，当前全国轰轰烈烈的“三规合一”规划，分明是“管”出来的规划；在城市存量更新中，更新项目只对“市”负责，与社区的脱节影响更新项目对发生地的带动作用。这些现象令笔者不禁在想，当“地方”与“全球”、“经济”与“环境”、“场所”与“消费”等等因素越来越“一体化”作用时，在“现代城市规划”在中国的事权分裂和空间开发利益分配决策机制的缺陷等因素的影响下，城市规划能够把“场所营造”这个基本的功能完成好吗？未来变革之路在何方？
书的结尾，吴缚龙教授抛出的问题比答案要多。
正如前面提到，这本书就像是来自“世界另外一面的问候”，书中对案例的分析、事件的评述，无不显露出作者“另外”的特别视野。但是，这种“外”的独特之处，却在于它曾经“内”过才能有。书中大量的公开和非公开的信息来源，只有像作者这样与国内规划圈有着密切来往的人才可获得。从这点来说，这样一本有关中国规划的英文书，也只有吴缚龙教授这样的背景才能完成。《为增长而规划》自身的逻辑十分强，观点鲜明，读来令人颇受启发，读完更是沉思不已。
然而，作为经历了改革开放后这段历史的从业者，阅后笔者觉得该书也存在着遗憾。
首先，作为探讨当代中国城市规划“演绎”的理论书，缺少了对深圳、浦东等对中国城市的规划建设进程有显著影响的典型案例的讨论不能不说是个遗憾。如果说中国的改革开放是“摸着石头过河”，那在这个过程中典型的示范作用是十分巨大的。笔者的感觉是，改革开放后有三个地方：深圳特区、浦东新区和苏州新加坡工业园，对中国城市的发展进程和城市规划演变有着深远的影响。城市规划能够从过去的被取消反转为座上宾，以及近年来各种以争取政策为目的的规划之“繁荣”景象，都是与深圳特区和浦东新区两者的成功密切相关。这似乎有点像百年前口岸城市的“租界区”引发了现代城市规划在中国的被发现一样，深圳这座“规划建设”出来的现代化“特区城市”的闪亮出现，直接引发了“规划传奇”和“政策传奇”于1990 年代末期在中国的广泛传颂。而其后浦东新区的开发成功，更是展现了在规划和政策两个“传奇”的作用下，不但可以无中生有造新城，还可使“老朽再逢春”。没有这两个成功案例在先，我想广州的概念规划也许不会诞生。同样，若没有苏州新加坡工业园的成功示范，也不会有后来与国外合作开发的各种“新城”的出现。
其次是，书本没有对中国“外向带动”发展模式对城市规划的影响展开充分的分析。作者在书中提出了同是在全球化的背景下，为什么在英国见到的是城市规划的精简消退而在中国则是相反的状况这样一个问题。笔者认为英国是产业和资本输出地而中国是产业和资本输入地这两者根本性的区别起了很大的作用。在过去的30年里，中国一直都是世界产业和资本转移的重要目的地。产业和资本的输入是需要空间来承载的，“空间的生产”自然会引发对城市规划的大量需求。记得笔者毕业后接触的第一个非政府指令的规划就是来自东莞。在1980年代珠三角有“外向带动”的东岸模式和“乡镇企业”的西岸模式之分，从城市规划的编制来说，那时明显是东岸比西岸更活跃。流入的资本和产业不仅通过空间的需求拉动对规划的需求，还通过其流动性进一步放大了这种需求。这种源自外部的空间需求，不仅对城市规划的“量”产生影响，对城市规划的“特性”也会产生影响。比如对于中国城市规划缺乏公众参与这一问题，书本认为受了计划经济时期“单位”代办一切的影响，笔者认为受这种“外向带动”的空间需求的影响也十分大，在过去“凤”都未曾见过几只的背景下要高效地“筑巢”以“引凤”，各种公众参与从何谈起？作者在书中充分地讨论了改革后“土地财政”和世界金融危机后“四万亿”对中国城市规划的影响，要是能够加上开放后“外向带动”发展模式对城市规划的影响分析，那得出的图像将会更加完整透彻；也有助于我们思考当前中国逐步地从资本输入地向资本输出地转变这个历史性变局对中国城市规划的影响。
作者：马向明，广东省城乡规划设计研究院总规划师，教授级高级工程师
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