期刊精粹 | 适应时代发展需求的规划——《为增长而规划：中国城市与区域规划》书评
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陈小卉，江苏省城镇化和城乡规划研究中心副主任
当前我国正处于城镇化快速发展的阶段，城镇化率已由1978年的17.9%升至2015年的56.1%，每年大约提高1个百分点，每年约1000万人迁移到城市，城市建成区从1981年的0.7万k㎡增长到2014年的4.9万k㎡，在这一期间，城市规划成为了引领城市增长的政策工具。2013年底中央城镇化工作会议全面提出以人为核心的城镇化，2015年底城市工作会议提出转变城市发展方式，提高城市治理能力。在这一时间节点，吴缚龙教授的书——《为增长而规划：中国城市与区域规划》（Planning for Growth: Urban andRegional Planning in China）正式出版，该书成了中国城市增长时代的转折点标志。之后，我国城市规划将逐步由关注“生产型城市”转向建设“宜居型城市”，从关注经济空间转向更多地关注社会空间。
《为增长而规划》一书是吴缚龙教授从一个西方学者的视角，系统解读了中国城市规划的缘起和进程，分析了过程中受政治经济影响下的规划，洞察了当下我国城市规划服务于城市增长的本质，该书是中国城市空间扩张时代的总结。书一共分为七个部分：（1）中国城市规划的缘起和传统；（2）社会主义时期规划和遗存；（3）中国规划体系；（4）城市企业政府下的规划；（5）国家和区域规划；（6）新实践：新镇和生态城市规划；（7）市场转型期的规划。
《为增长而规划》的书名直截了当地指出了中国城市规划引导城市空间增长的现象，但笔者更愿意从适应中国发展阶段，促进发展的角度去理解这个题目。作为身处我国快速城镇化进程中的规划师，笔者更多能够看到的是，规划引领了我国城市日新月异的建设，是拉动经济发展的政策工具。过去30多年中国经济取得了举世瞩目的成绩，1978—2014年间GDP从3650亿元增长到636138亿元，从投资、消费、出口拉动经济发展来看，投资占比从38.2%上升到45.9%，投资一直在挤占消费、出口，规划从空间资源合理配置的角度，引导了投资，成为政府科学决策的依据；从土地、劳动力、技术等生产要素来看，城市规划从城市规模、空间布局等方面引导了生产要素流动，支持了城市发展。如果将城市规划放在社会主义市场经济体制背景下解读，我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变过程中，最根本的转变就是资源配置方式的转变，也就是由过去的以行政手段配置资源为主，向以市场配置资源为主转变，城市规划成为政府进行调控的重要手段。尤其是 20世纪末，随着中国土地有偿使用制度全面建立，分税制背景下土地财政也逐步形成，空间资源成为政府重要的财政源泉，城市规划成为决策者配置空间资源的公共政策，由此，中国城市规划从萧条走向鼎盛的时期，从“纸上画画，墙上挂挂”到市长市委书记“一张蓝图干到底”，规划师开始和市长、市委书记等决策者对话，中国城市规划某种意义上适应了这一阶段我国社会主义市场经济发展需求，推动了中国经济的发展。
1978-2013年人均GDP
书中指出中国规划体系本质上是“增长型规划”，而不是一种控制型规划，它实际上继承了计划体制下“资源配置”的功能，缺少“利益协调”的功能。从我国的《城乡规划法》来看，规划体系分为总体规划和详细规划两个层面，不同阶段分别发挥了计划性和控制性的不同效用，是同一过程的有机整体，促进了城市的有序发展。总体规划更多地发挥了城市策划和空间资源配置的作用，往往会成为一届政府的施政纲领，强调目标性以及实现目标的时序性；详细规划尤其是控制性详细规划则是总规后续实施的手段，强调了控制性，保障目标的实现。我国通过“一书三证”管理体制，建立了发展控制机制；此外，上级部门审批规划，本质上是起到了一定控制的作用，上级政府承担着对城市规模核查、基本农田和风景区等资源保护、重大公共设施和基础设施布局等强制性内容审查的职责，但正如作者所说，在地方发展诉求强烈的背景下，规划控制没有那么容易，随着规划实施监督的进一步推进，城市规划未来将会更加强调约束性、严肃性。我国城市规划编制也是一个过程规划，过程中发挥了利益协调平台的作用，《城乡规划法》明确城市总体规划等要经过人大常委会审议再报上级政府审批，上报前要经过论证会、听证会等形式听取专家和公众意见。这一系列的规划编制和审批流程过程中，规划正是发挥了利益协调平台的作用，在空间上协调了各个部门利益以及公众利益。随着市民文明素质的提高，企业和市民将进一步通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。
吴缚龙教授认为，中国规划的收益沉淀在土地出让金中，成为政府财政收入，并未成为一种福利供给，往往作为土地增值性投资，成为“增长机器”。事实上，中国规划的收益更多地体现在公共设施供给和人居环境整体改善上。从我国土地出让金支出来看，主要包括了征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出等，是在分税制下地方发展的动力依托。中国城市建设模式是规划引领，基础设施先行，土地成片开发的城市运营模式，正是这些地方财政的投入，带来了中国城市面貌的日新月异。近30年我国城镇住房水平和公共设施水平全面改善，从江苏数据看，2000—2014年城镇居民人均居住面积由12.2㎡增加到城镇居民人均居住房屋面积 44.2㎡、城市绿地由10248h㎡增加到42901h㎡、城市道路由11011km增加到39070km，规划改善了人们生活水平，促进了人居环境的提升。
书中第五部分——国家和区域规划章节提出，区域规划与政策的联系还未真正建立，缺乏资源分配统筹配置能力，面临着难以实施的困局。这指出了该类规划的症结。从现有国家和区域层面发改、住建的两个系统规划来看，国家层面规划编制和资源配置并没有匹配，但城镇体系规划作为法定规划，填补了一度以来城市以外区域规划缺失的空白，已经成为地方规划编制的依据，发挥了区域规划的一定效用。区域性城镇体系规划一方面协调了各行政主体发展的利益冲突，维护了整体利益，另一方面引导了地区发展与国家和区域政策的符合，在自上而下与自下而上的力量之间进行了磨合，一定程度上弥补了市场调节的不足，缓解了地方政府恶性竞争，此外，注重平衡发展与保护的关系，强化了对区域发展的理性和宏观调控。其缺陷在于以“空间准入”规则来主动对社会经济发展进行调控的手段不足，尚处于战略性调控阶段，随着城镇体系规划空间管制精准化，以及不同空间类型与考核、投资分配、财政等政策的挂钩，实施性将会进一步强化。该章节指出的中国跨区域发展仍然缺乏协调机制，真正以市场为基础的区域机制并未建立，认为区域治理机制是行政淡化的结果，是市场加利益相关者共同协商的结果。事实上中国近年城市群发展正是城市间由经济联系走向空间联系的结果，以利益为目标的市场跨界协同已经在进行，而中国“行政区经济”下跨地区设施协同、环境共同保护等协调难度更大，近年来跨苏皖两省的南京都市圈成立了城市发展联盟，召开了党政联席会议，编制了南京都市圈规划；跨苏鲁豫皖四省的徐州都市圈成立了市长联席会议，目前也在编规划，区域规划正扮演着利益相关行政主体战略协商平台的作用，是推动区域整体利益最大化的手段，当前阶段中国的区域治理仍然需要地方政府的参与，建立同级政府间的对话协商机制。
书中第六部分把新城和生态城规划定位为真正体现中国特色的新实践，认为新城的开发模式是城市政府企业化发展下的产物，新城的规划更是体现了规划和市场的完美结合。客观上，在中国新城和生态城更加是政策区，具有独立发展机制和政策，多以带动城市发展为目标，规划在中间扮演了城市策划和城市营销的作用。书中引用了作者熟悉的河西新城、花桥新城、东滩生态城、中新天津生态城等案例，但作为发展中国家的成功范式，苏州工业园区规划没有纳入应该是个遗憾，苏州工业园区从1994年中新合作园区到现在，经过21年的发展，截至2015年上半年，实现了地区生产总值1001亿元，公共财政预算收入136.1亿元，由初期的工业园区到现在的新城，带动了苏州城市经济从“制造业”向“高新科技产业”，再向“创新产业”转型的经济发展过程，以新城发展促进了古城保护。起步期即按照规划建设，2014年《人民日报》就此撰写了《一张蓝图规划到底》的报道。苏州工业园区模式已经到了模式输出阶段，是中国新区建设带动城市转型提升的模式，也是我国按照规划进行建设的代表性范例。
吴缚龙教授在最后部分提出市场转型期的规划是为增长而规划，是创造增长的话语，从而增加国家的控制能力。长远来看，中国规划一定要解决在快速城市化、现代化增长中的深层问题。当前从我国城市发展阶段来看，部分地区城镇化率已经接近70%，城市走向了有限增长期和存量发展时期，城市环境污染、交通拥堵等“城市病”凸显眼前，如何系统地解决快速城市化中产生的这些城市问题，让城市更加宜居，让已经进城的外来人口融入城市，将成为我国城市规划界面临的新一轮问题。适应中国新城市发展阶段的规划将会更多关注社会问题、环境问题、公众利益问题，也许不是为了增长，但肯定是为了促进可持续发展。
作者：陈小卉，江苏省城镇化和城乡规划研究中心副主任，研究员级高级规划师
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