期刊精粹 | 一个关于中国规划的故事——评《为增长而规划：中国城市与区域规划》
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陈宏胜，东南大学博士研究生；李志刚，武汉大学城市设计学院院长
1 背景
吴缚龙教授是蜚声海内外的中国城市研究专家，现为伦敦大学学院巴特雷特规划学院巴特雷特规划教授。近年来，吴教授出版了《中国城市贫困》（China’s Urban Poverty, 2010）、《改革后中国的城市发展：国家、市场及空间》（Urban Development in Post-reformChina: State, Market, and Space, 2007）等数十部专著，发表了百余篇具有国际影响力的高水平学术论文。翻开任何一篇有关中国城市发展或规划的SSCI论文，很少看到没有引用他的著作或文章的，其影响力可见一斑。吴教授对于中国城市尤其是城市规划的观点，直接影响着国际学界的主流基调。
吴缚龙教授2015年出版的这部新著《为增长而规划：中国城市与区域规划》（Planning for Growth: Urban andRegional Planning in China）是英国皇家城镇规划学会系列丛书（The RTPI Library Series）之一。自其出版以来，便受到广泛关注。美国城市社会学家约翰·洛根（John R. Logan）认为，这本专著精准解释了中国城市规划从计划经济时期的边缘地位向市场化改革时期的核心地位的转变过程。英国曼切斯特大学规划教授、英国社会科学院院士黄燕玲（Cecilia Wong）认为，此书是理解中国城市规划体系、政策与实践的重要著作。在中国乃至全球城市发展由增长主导的高速发展期逐步过渡到平稳发展、部分地区甚至出现“城市收缩”的背景之下，出版这一围绕“为增长而规划”主题的专著，无疑具有明显的时代意义。值此中国“大国复兴”之际，对其城市与区域规划的深描，尤其是对中国规划颇具深度与广度的系统研究，亦是近年来国际规划学界所期待和需要的。本书的出版可谓正当其时。
吴教授在前言中写到：“在本书写作过程中我试图回答为何西方采取了简化规划以促进经济增长，而中国却采用了相反的策略……本书尝试在‘新自由主义’（Neoliberalism）与‘去管制’（deregulation）之外，提供第三种解释”——中国城市规划体系的形成建立在其自身历史延续性之上，特别是建立在以城市 “增长机器”（growth machine）为载体的特殊政治和制度基础之上。由此可见，本书的语境与当下城市研究所盛行的“后殖民主义”有所契合，也与经济学界的“中国模式”讨论不谋而合：中国规划的独特性（及其成功）恰恰折射了西方现代主义规划的“地方性”（provincialization）；讲好中国规划“故事”是对西方理论宰制的抵抗与回应。可见，本书是吴缚龙教授对中国城市建设与规划经验的“世界化”（worlding）所做出的实质性贡献。
具体而言，本书一共包括七个章节，按照时间线索进行组织，大致划分为三大部分：第一部分为第一章（中国的规划起源与传统）和第二章（计划经济时期的规划及其遗产），系统介绍了中国城市规划的历史文化基础和计划经济时期现代规划体系的建立；第二部分为第三章（中国规划系统）、第四章（城市企业主义下的规划）、第五章（国家与区域规划）和第六章（新实践：新城镇与生态城市规划），详细介绍了中国特色的城市规划体系与规划实践，并分别进行了解析和探讨；第七章（市场转型期的规划）为全书的总结部分，对全书核心观点：“服务于增长的规划”作了进一步阐述和总结。
2 主要内容
2.1 近代以来中国城市规划的演变
《为增长而规划：中国城市与区域规划》一书从中国本土城市规划起笔，呈现了清朝末年至今不同时期的城市规划特征与演变历程。中国具有悠久的城市发展史，并形成了基于本土文化与实践的传统城市规划思想。至清末，中国城市规划模式受西方的影响不断加深，并在部分通商口岸（或“租界”）开展了现代城市规划的编制。然而，在当时国家羸弱、经济落后的大背景下，多数规划愿景无法获得实施。
新中国建立后，城市社会经济发展秩序逐步恢复。1950年代中期，中国建立起计划经济体制，在仿照苏联经济发展模式的同时，引入苏联城市规划经验，并形成了以工程技术为主的城市规划体系。在计划经济时期，受国家主导的工业化进程和“强制性积累”体制（enforced accumulation）的影响，中国的城市建设可认为是“无城镇化的工业化”，因而规划在空间安排、发展路径设计上的功能受到弱化。受经济规划、国家工业项目和政治氛围的影响，城市规划的地位并不稳固，作为经济决策的空间实现处于相对次要的地位。在城市层面，“单位”是国家落实工业项目的重要载体，单位的“集成功能”使城市政府在公共服务供给、城市空间组织上的作用减弱，导致城市尺度规划的重要性降低。改革开放后，政府对城市的管控不断减弱、市场机制逐步建立，城市发展活力不断增强，沿海省份率先进入快速工业化与城镇化发展期，并形成了珠三角、苏南等多种自下而上的城镇化模式，中国进入城市大发展的繁荣期。1990年《城市规划法》正式出台，中国城市规划迎来大发展。特别是经过了中央—地方财税体制改革和住房市场化改革后，地方政府出现 “企业化”转向，经营城市的理念不断加强，并对各类城市发展规划产生巨大需求。在此背景下，中国城市规划市场快速建立并迅速进入繁荣期。
2.2 经济增长与规划增益（Planning Gain）
“为增长而规划”（planning for growth）是本书对中国城市规划所提出的鲜明观点，也是作者多年城市研究的重要总结。基于政府对社会经济发展的巨大影响（特别是地方政府还是规划市场的“最大甲方”）和城市增长模式的形成（“增长机器”），书中指出，“服务于增长的规划”不同于“服务于市场的规划”。同时，“服务于增长”也是城市规划行业在国家由计划经济向市场经济转型过程中得以繁荣的重要原因。
在计划经济时期，城市规划是经济规划的空间工具，大体处于次要地位，形成城市规划与经济规划（经济发展）相分离的局面。计划经济时期的城市不是“增长机器”，缺乏从基础设施投资中获得增长的机制，基础设施投资缓慢，且城市经济发展多通过工业项目推动，城市规划的经济推动作用并不明显，长期处于边缘地位。改革开放后，城市率先进入快速工业化进程，对经济发展要素的集聚能力极大增强，城市经济实现了高速增长。在市场经济体制下，城市土地价值得以释放和体现，城市扩张不断加剧，政府对土地用途的管控加强。在此背景下，城市规划“适应”了地方政府对空间（土地）管控的需求，逐步成为服务城市扩张的重要工具。而规划增益（planning gain）则是建立在土地用途转换后的土地溢价之上（土地财政的形成在一定程度上助推了城市规划的繁荣，同时城市规划也成为城市土地经济的重要实现基础）。
重要的是，不同于西方注重空间管制与开发限制，中国的城市规划面向建设和发展，既是提升城市竞争力的重要手段，也是不同层级政府间进行利益博弈的重要工具，如城市战略规划。这里我们可以看到“中国模式”的鲜明痕迹：激励和竞争机制有效地激发了地方发展活力，“锦标赛”体制从无到有地建立起来，而规划则是展现地方政绩的绝佳平台。这不禁使笔者想起曾打过交道的很多非洲学者，他们普遍认为，中国与非洲最为明显的区别，就是中国政府为推动公共服务和基础设施做出了巨大努力、实实在在地提升了人民生活水平、实现经济发展，这在非洲是很少见的。
此外，书中有针对性地指出，中国城市规划尚缺乏应对“非正规经济”（informality）及其空间的经验，而“非正规空间”却是南半球城市化的重要特点。当前的城市规划多采用正规的形式（formal form）完成规划编制和实施，如大规模的“拆旧建新”与开发区建设，缺乏对于非正规空间价值的重视与发掘。
2.3 城市规划与全球化进程
吴教授指出，全球化对于中国城市规划的影响深远。清末民初以来，中国城市规划在不同时期均受到其他国家（区域）城市规划理念的影响。如民国时期的大上海规划、南京首都规划等，均为西方影响下的中国城市规划实践。虽因特殊的历史背景，此类规划未能真正付诸实施，却也印证了中国城市规划兼容并蓄的演变过程。又如计划经济时期以工业为核心的苏联规划模式、近年来出现的低碳生态城等等，均是如此。
中国加入WTO以来，全球化对中国城市的影响愈发深入。中国已经成为世界经济体系中的重要一环，并被纳入全球城市体系之中；本土城市空间的全球化特征越发明显，北上广深等大城市局部区域的人口结构、景观、产业等出现明显的异域特征；所谓“封闭社区”（gated community）模式的引入加剧了中国城市空间的破碎化，等等。在此背景下，规划界不断引入欧美城市规划新技术、新方法，城市规划实践受外来思想的影响不断增强。书中指出，低碳生态城等新城规划的兴起主要与国家政策、地方政策有关，同时受到“全球政策流动”（global policy mobility）的影响。中国规划是典型的学习型规划，对世界经验的学习和吸纳是当代中国规划的明显特征。书中进一步指出，中国的城市化进程是所谓“全域城市化”（planetary urbanization）的重要组成部分，因此中国的城市发展也是当今世界城市发展经验最为重要的累积之地。在规划界积极向西方借鉴先进理念的同时，中外规划合作的项目不断增加，书中对中新生态城等案例进行了研究，并对其政治经济机制进行了深入解析。此外，书中还对国外规划咨询公司参与中国城市规划实践的状况进行了精彩点评。
3 评价与启示
中国本土城市规划体系兼容并蓄，既受自身历史文化因素的影响，也不断吸纳外来规划理念和经验，进而成为助推中国经济繁荣的重要工具。从书中所述的改革开放、经济发展与城市规划模式变迁的历程来看，中国经济发展的重要条件是市场资源对行政调配的“适应”与“融合”。在国家或政府主导的发展路径下，中国城市规划体系长期由行政思维所主导，利弊并存。另一方面，伴随中国市场经济的推进，“企业化政府”强化了城市规划的效率追求，公众参与式、社会政策式的规划思维的引入则逐步重塑着规划的实际运作体系。除“政府主控、市场运作”外，规划专业队伍和“（半）公众参与”也是中国城市规划体系的重要特点。在市场、政府和社会三元互动的大格局下，中国城市规划历久弥新，充当着理想与现实的桥梁。
不过，对经济社会发展数字的盲目推崇也为城乡可持续发展留下了隐患，功利化的目标追求掩盖了规划的公共政策属性。随着中国经济从高速增长期转入“新常态”，既有规划模式的局限愈发明显，中国城市规划及其角色均亟待创新。进入“十三五”时期，“新常态”下的区域差异化愈加明显，前增长期、增长期与后增长期三类发展区域并存，势必开启规划目标的多元化道路。特别是对于后增长期区域，已有“增长主义”规划范式的适用性已经大为降低，规划市场本身将出现明显转向：规划话语权将在不同主体之间游离，规划的博弈属性将进一步显现；同时，部分建设性的规划模式将为修正性（或修复性）的规划模式所取代，如对经济高速增长和高效产出的追求造成地方人居环境的长久伤害、不断开挖的山体与自然景观中的“山河破碎”观感，规划势必要从“创造新天地”回归“建设旧家园”。相比于发展速度，社会效益的重要性将进一步提升，对规划的社会效益的评估意义重大。如吴教授的此书所呈现的，中国规划任重而道远，从“学院派”到“实践派”（学科设置、人才培养、规划院转型、市场需求等）均要谋求创新发展之路，通过“实践—创造—实践—创造”的循环来不断丰富现有规划内容。借用经济学家科斯的名言：中国规划的奋斗，就是世界规划的奋斗。
值得商榷之处在于，在本书所描绘的中国城市规划的“大历史”之上，如能以完整的规划项目为案例进行更为深入的剖析，例如详述规划项目的立项、编制、公示、实施等全过程及规划编制过程中不同利益或群体的博弈，会更好地支撑其论证。此外“服务于增长的规划”这一论题贯穿全书，如能进一步构建以此为基础的理论范式，或能更好地帮助读者理解中国城市与区域规划，为国内外规划研究者提供新的分析工具与理论武器。此外，“实际存在”的中国城市与区域规划多姿多彩，承载经济、政治、文化、社会等多维角色，“正规”功能与“非正规”功能并存，因而“服务于增长”的论断还可进一步发展。总体而言，《为增长而规划：中国城市与区域规划》一书是近年少见的系统介绍及解读中国城市规划的高水平专著，为拓展以规划为对象的中国研究和城市研究提供了重要启示。
作者：陈宏胜，东南大学建筑学院博士研究生；李志刚（通信作者），武汉大学城市设计学院院长，教授，博士生导师
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