期刊精粹 |【抢先版】新型城镇化的“和平道路”：基于田园城市理论原型的解读与猜想

【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者。作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。

1  中国的城镇化路径：断裂与重建

1.1  选择与交换作为线索

城镇化为何发生？《田园城市》作者埃比尼泽•霍华德的答案是，与农村相比，城市集聚和多样性能够在有限资源条件下提供更好的生活质量和环境，提供“最大限度发挥人类素质”的进步机会。以当前新型城镇化所关注的“个体视角”来看，宏观的城镇化可以理解为微观城镇化——个体为了追寻更好的生活而选择迁移——形成的集体结果。

这一过程中包含了一个重要的隐藏判断：选择。

城镇化这一“个体选择”的发生与否取决于两个条件，一是个体对于选择本身的判断，二是选择本身是否是“可负担”的。现阶段，城乡发展落差使得城市毋庸置疑地具有优越的吸引力，因而是否可负担便成了中国城镇化得以发生的核心。中国城镇化过程中，一个“交换”的过程逐渐形成并不断稳固：农民以原有“资本”（农业土地及生产资料）结合自己的付出作为个人的“原始积累”，交换未来在城市生活、享有更好生活和福利的机会；而作为交换另一方的城市政府，则获得了相应的土地和劳动力。这一微观“交换”过程的累积，便形成了城镇化的总体路径。合理、可持续的城镇化路径是城镇化良性发生的前提，而中国城镇化过去的种种问题，本质上都可以归结为这条路径“断裂”的结果。

1.2  断裂的路径

一般认为，中国前30年的高速城镇化得益于“土地红利”和“人口红利”。由于城市可以按照自己的意志以远低于“城市地租”的“农业地租”获取农业土地并用于“非农”用途，通过垄断土地获取超额利润，同时又将超额利润的一部分用于基础设施建设，进一步提升超额利润并将更多农地转化为用于发展的城市土地，从而大大降低了经济增长的成本，“土地红利”即是这种“低成本”与“高回报”的不等价交换的结果。

当前，城镇化成为新的“红利”。有经济学家测算未来10年新增的城镇人口将为城市带来人均10万元、总量40万亿元的固定资产投资收益。这一结果值得质疑：城镇化“红利”的实现依赖于个体支付跨越城镇化“门槛”的成本？现有研究表明，按照公共服务价值测算的“城镇化门槛（成本）”约为10万元，加之中国以家庭为单位的城镇化迁移传统和当前政府对于城镇化质量的高要求（对棚户区和城中村等相对廉价、较低品质城镇化形式的负面态度），城镇化门槛被进一步推高。考虑到大部分城镇化个体未能在前述“不等价”的交换中获得合理的收益，因而城镇化的门槛难以跨越，更无从谈起为城市创造城镇化“红利”。因此，以城镇化的低成本（对个体而言是低收益）实现高收益（对个体而言是高门槛），是当前城镇化路径的悖论。

一定时期内“红利”的存在，早期城镇化相对较低的门槛和城镇化个体较强的能力，使得这条城镇化路径得以维持。但目前城镇化已快速进行了近30年，红利逐步消失、城镇化门槛显著提升和当前城镇化主体的能力相对较弱时，路径的断裂就会凸显。

然而，“城镇化红利”与土地、人口红利存在显著区别，即城镇化过程不是一个“零和”的交换，而是存在彼此增益、互利的可能。统计数据显示GDP增长与城镇化水平提升具有同步性（图1），但同步性不代表因果关系。根据亚洲银行的研究，城镇化率与人均GDP的增长之间存在相关性。但调节教育等其他因素，相关性随即消失，反之，GDP增幅每提高1个百分点，就会把城镇化率推高0.9个百分点。换言之，推动经济增长的并非城镇化本身，而是教育进步和技术日益成熟等其他要素。城镇化并不像土地那样本身就是红利，真正的红利在于个体通过潜藏在城镇化这一现象下的机制和过程实现个体进步后所创造的更多价值，以及由此形成的社会全方位的进步。这对个体和城市是双赢的结果。因此，通过更合理的空间与制度设计，积极促进城镇化内在机制、过程的发生，不仅具有社会意义的正当性，也具备经济上的合理性。

图1 GDP增长与城镇化进程的同步性分析

1.3  重建新型城镇化的和平路径

作为对“更好的城镇化”的追求，“新型城镇化”的核心目标是以一种最恰当的模式实现社会的进步，一条面向所有人的可负担、可持续的城镇化路径。霍华德给我们的启示是：纵然城镇化系统极其复杂，但可以构筑一个以空间为核心的理想的城镇化路径，空间一方面作为容纳城镇化的各类要素的载体、容器和结果，同时也作为主体参与塑造整个城镇化历程。其他城镇化要素包括社会、经济、环境以及文化、产业、交通等，都可以通过空间来建立关联。这一路径又包含两个要点：空间形态和空间形态的关键支撑，即城镇化的空间格局和土地制度。田园城市理论也较多地论述了这两方面，并形成了“社会城市”和“消失的地主地租”两个理论原型。

图2 城镇化复杂系统

图3 重建城市化路径的要点与线索

2  霍华德的两个理论原型

2.1  社会城市

霍华德的“社会城市”模型由一个面积12000英亩（约48.6k㎡）的中心城市和周围环绕的多个面积9000英亩（约36.4k㎡）的田园城市组成，通过放射道路、环形市级铁路和基础设施相连。城镇之间以农业用地隔离，并布局整个社会城市共同享有的新森林、大农场、疗养院、农学院、墓地、采石场、砖场等设施。霍华德同时提出社会城市有机的“增长原则”：城市一旦达到它的最佳规模后，“不再是扩大它自己的面积或者人口，而是安于成为一个更大的体系中的一部分”。通过合理的资源整合，借助当时的交通和通信技术的发展，建立起一些大城市才能提供的设施，如大学、工学院、专业医院和交响乐团。通过“组织密集”取代“建筑密集”，霍华德将城市和乡村视作仅存在功能差异的单元，两者的要素统一为一个多孔的可渗透的区域综合体，形式上是多中心的，却按照整体逻辑运行。

图4 社会城市

图5 城市增长的正确原则

2.2  消失的地主地租：土地制度设计

霍华德对田园城市土地制度的设计，可以概括为“增值归公”和“以税代租”。城乡地租的种差别来自于城市人口的增加，霍华德将这种因为人口集聚而增加的地租称为“自然增值”，并认为其应当归于集体所得，用于免除土地税，使全体居民（包括外来的新移民）受益。土地的使用者（居民）缴纳的费用统称为“租税”。“租税”包括三部分：偿还购地费用的偿债基金，偿还债务利息的地主地租和缴纳给公共事务的“地方税”。其中，地方税占据重要比重，用于维持公共设施建设与议会运作。随着土地债务逐渐偿清，地主地租也随即消失，整个城市依靠地方税运作。此后，由于购置土地的费用已经由地租支付完毕，因此公共建筑的用地不需要纳税人额外支付费用，这样田园城市可以更低的成本来建设更好的设施，霍华德详细论证了这种模式可以以更低的投入建成与伦敦同等质量的学校、剧院、铁路。

3  理论原型在当前中国条件下的改造落实：建构新型城镇化路径的尝试

在上述理论原型中，霍华德试图引介一种更加“低成本”的城镇化方式，由于其“低成本”并不来源于降低品质，而是通过城乡结合的方式降低内部损耗并实现整体效益的最大，因此也可以实现较高的城镇化品质、效率和可持续性。前述城镇化路径的“断裂”，可能的解决方法就是通过类似霍华德田园城市这样的模型，整合城市与乡村的空间设计来降低城镇化门槛，提供除传统城镇化路径之外的低成本、可持续的替代模式。结合当前我国城镇化的条件，霍华德的上述两个理论原型可以改造为如下两点。

3.1 城乡一体的都市区：社会城市的中国版本

霍华德的“社会城市”规模和尺度较小，不能直接套用于规划实践，但相对的尺度及系统内部的关系，依然是新型城镇化可以借鉴的理想模式。笔者认为，对中国而言，现实的“社会城市”应该是一个城乡一体的都市格网，即合适的尺度下，以城市为中心、其他小城镇、乡村有机融合的城—乡系统性结构。这种“城乡一体”的都市区化可以超越究竟以“大城市”还是“小城镇”作为城镇化载体的纠结，成为未来城镇化的新空间形态。

通常对于城乡一体的认识是从政策、福利层面的“一致性”和“公平性”出发，但霍华德启示我们，更恰当的理解应该是“空间上的一致性”，这种空间形式统一了城市、城镇与乡村，并在合理尺度重建了城市与乡村之间的联系，以此降低城乡之间的分工和交易成本，实现了城乡互利。城乡一体的都市区即是基于这一认知的猜想。

表1 城市—辖区vs.城乡一体的都市区

图6 传统“城市—辖区”空间（左）与城乡一体的都市区（右）的空间模式比较

从建立新型城镇化路径的角度，“城乡一体”的都市区可以有效降低城镇化“门槛”，主要体现在以下四方面。

（1）一步到位指向终极的状态。不必重复类似国外从集中城镇化到郊区化，再从郊区化到都市区化的过程，减少了重复建设的各项成本。

（2）较低的“跨越门槛”和较宽的“选择谱系”。都市区包含一个多元的从城市到乡村的空间序列，其中镇、新城等中间层级的城镇化成本相对较低，城镇化个体根据自身能力选择“可负担”的路径，“城镇化”平均成本会随之降低。

（3）最“和平”的道路。当前彻底打破城市规模门槛和城乡壁垒的全面开放的户籍制度与人口落户改革显然存在隐患和障碍，但都市区内部（对应于城市辖区）的真正城乡一体是相对容易实施的。从都市区内部的福利均等化开始，优先对辖区内的农民及在本地工作满一定年限的外来人口开放户籍，再寻求更大范围的开放。霍华德的思路是，如果能够建立一个成功的“样板”，就能使其他地区进行模仿，这也是和平改革的要点。

（4）为落后地区带来都市化的发展机会。通过支持落后地区的都市区化发展，逐步引导长距离、大规模的“候鸟式”人口流动向都市区内部的小范围流动转变，使得“回流”农民能够在不放弃土地的情况下，兼顾农业和在就近的工业岗位就业，为落后地区的城镇化和农业发展创造条件。

3.2  基于使用权的税制改革：“土地财政”转型

田园城市的土地制度建立在“土地全民所有”基础之上，这与我国当前的土地所有制情形极为类似。笔者认为，这套思想对我国当前土地改革的借鉴，主要体现在两个方面。

（1）“税制改革”作为土地改革的基础。通过整体性税制的系统性改革作为“土地财政”的退出机制，在不增加个体支出的情况下，重新梳理和安排“地租”和“税赋”、各级政府、公司与个人的分配模式，完成城市发展的信用从土地到税收的平稳切换。

（2）使用权税制改革与溢价回收。政府可以将一部分按照现有制度完全属于某一个体的“自然增值”以税收方式回收，用于补贴公共服务和社会福利（如医疗、教育、养老、城镇化技能培训、保障性住房等），并且为本地居民和新市民所共同享有。对新城镇化人口，这部分税收能为其提供更好的城镇化福利、适度降低城镇化门槛；而对现有的城镇人口，虽然在某一次土地使用权流转中的收益有可能减少，但在更大的时空范围内，可以享有从其他土地流转过程中回收的“自然增值”所带来的福利的增加。

4  结语：更进一步的挑战

对于个体而言，新型城镇化（更好的城镇化）代表着自由与选择，代表着人类的进步，脱离了这一本源，城市本身和城镇化都会失去意义。上述探讨的过程本质目的都是在解决一个最基本的“可行性”的问题——通过消除城镇化路径中的“断裂”以使城镇化过程成立。但是，理解了断裂在哪里、目标在哪里并建构起初步的路径还仅仅是第一步。探索中国新型城镇化的“和平道路”，需要更多围绕这条路径的更为细致的关系建构与探索。

作者：陈昭，南京大学建筑与城市规划学院硕士研究生

本文为本订阅号原创

欢迎在朋友圈转发，，转载将自动受到“原创”保护