全球汇 | 【独家】日本城市史漫谈（五）

第五篇 东京市区改造计划及其实施

自从明治维新以来，日本政府逐步进行着城市改造的工作。在东京，除了前文所说的银座炼瓦街改造、东京防火改造之外，也参照西方近代城市的布局以及日本近代化各项工作的需要，对东京进行了其他方面的改造，诸如将东京重新分区，将旧时代留下的街道木门、城门陆续拆除，又将木拱桥改为相对平坦的石桥，并新修了大量的桥梁，以利于车马的通行，同时也使东京市区成为能够昼夜通行的地方。这些措施虽然促进了东京城市建设的近代化，但是还不能算是根本性的变革。随着近代化，尤其是1880年代以后工业革命的展开以及1872年日本迁都东京，东京的人口急剧飙升。1872年东京15区人口为52万人，到1880年就增加到85万多人，1885年为99万多，1890年为120万多，1897年为140万多，到1907年则猛增到200多万人，1920年达到370多万。如此迅猛增加的人口给旧城市造成的压力可想而知，新旧矛盾更加激化。最让日本政府头疼的就是传染病的大规模流行和交通的拥挤不堪。

由于防火计划的成功实施，火灾的肆虐逐渐远去，但是另外一个问题日益凸显，那就是传染病问题。东京一直使用幕府时期的上下水设施，由于上下水道本身的不完善以及年久失修，上水道污染严重。很多地方，粪便、污水都流进了上水道，甚至能看到死猫死狗乃至人的尸体。东京人说上水道已经变成了下水道。明治维新后，随着对外开放，从国外传入的水系传染病——霍乱，在东京开始大规模地频繁爆发，再加上原有的天花、伤寒等，导致每年有大量的东京民众死于传染病。1886年以霍乱为主的传染病大爆发时，仅东京一地就死亡了一万多人，以至于东京各传染病院与隔离病院人满为患，运送患者与尸体的车辆多得堵塞了交通。东京周边各火葬场尽管昼夜开工，仍然不堪重负，来不及处理的尸棺堆积如山，其状惨不忍睹。严重的传染病使得整个日本一片恐慌，霍乱成了“亡国病”，将病菌输往千家万户的上水道与肮脏的水井变成了恐怖的焦点。当时，连军国主义头子山县有朋也主张改良上、下水道是一切急务中的急务。

此外，交通问题也变得越来越让人难以忍受。尽管明治政府也做了一些工作，但是随着人口的增加和马车、马车铁路的出现，交通拥堵与交通事故频发。1882年东京府知事芳川显正说，在幕府时代，虽然道路狭窄，但是车马稀少，尽管不太方便，还尚能维持。但是现在，由于马车、人力车、电信车、马车铁路【1853年纽约博览会期间开始使用，1887年输入东京。——编者注】（图1）的发展，道路的狭窄已经到了让人不堪忍受的地步。

图1 东京的马车铁路

所以，早在东京防火改造工程进行期间，芳川显正就向明治政府提交了东京《市区改造建议书》，主张以东京未来发展到150人口为计划对象，投入3500多万日元，从区域划分、道路、铁路、桥梁、运河、港口等方面，对东京市区进行全面改造。随后，明治政府针对该建议书，成立了东京市区改造审查会，集合各方面的专家，用了近一年的时间，以法国拿破仑三世的巴黎城市改造计划为蓝本，从更广的角度对建议书进行了全面认真的审议，补充了大量内容。

第一，将东京分为四个功能区进行规划——官省地、商用地、工业地、邸宅地。

第二，参考欧洲各国的情况，计划修建10座大公园和43座小公园（公园总数在不久后的修订版中压缩为49座），人均公园面积达到1.3坪（约4.3㎡，一坪约3.3㎡）。

第三，修建1个大型中央市场、2个蔬菜市场，1个鱼鸟兽肉市场和1个屠宰场，以替换原有的市场。

第四，修建2座大型歌剧院和2座普通剧场。此外还要修建1个商法会议所、1个股票与米谷交易所、5个火葬场和6片公墓。

第五，将东京的道路分为六个级别，一等一类道路宽15间（每间1.8m），一等二类道路宽为12间，以后为二等、三等、四等、五等，每等级依次递减2间。计划兴修一等道路10条、二等道路22条、三等道路10条，加上4、5等道路，总共300余条。一、二、三等道路上一律架设铁桥，四等以下的架设木桥。三等道路以上容许铺设马车铁路的路轨，但是只有一等道路才容许铺设轨道复线。

第六，要修建一条纵贯东京中心区的铁路，将东北部的上野火车站与南部的新桥火车站连接起来。此外，还要开挖、疏浚多条运河，并在东京实施筑港计划。

上水道计划作为单列计划，以示重视。

按计划，要修建2条环城道路、2条纵贯道路、4条起自市中心皇居前广场的放射状道路，再加上其他道路、铁路、运河，使东京变成一个完全近代的城市。

1888年8月16日，经过政府内部反复讨论之后，《东京市区改造条令》以天皇敕令的形式正式向社会公布。这是日本近代第一部城市规划。

为了保证方案的顺利实施，特设东京市区改革委员会，由政府内务大臣亲自统率监督。

改造经费主要有三个来源：一是特别税，诸如地租税、营业税、杂税、房屋税、清酒税等；二是出卖官有河岸地的收入；三是发行临时公债。

作为配套法令，明治政府又颁布了《东京市区改造土地建筑物处理规则》，该法案以法国1852年的巴黎改造敕令为蓝本，结合日本国情制定，共5条，主要内容如下：（1）改造涉及的私人土地建筑物，由官民协商处理，协商不通则委托第三方评估仲裁；（2）市区改造所需要的民有土地，如果出现与建筑物连带的剩余土地，由官方一并购买；（3）市区改造中闲置不用的土地应该优先卖返原所有者，若原所有者不愿购买，则公开拍卖；（4）自公告之日起，市区改造范围内的一切房屋的兴建、扩大、改建等一律予以限制，若确有必要时，需要东京府知事的许可；（5）土地拍卖所得资金一律充作市区改造的费用等。

1889年，东京市区改造设计方面正式向社会公示并走向实施。

最后公示的改造计划同原计划相比有一定的改动，比如公园和运河的计划缩小，取消了工业区规划、东京筑港计划、商法会所、公共交易所和歌剧院计划。也有扩大的地方，比如总体改造规模以及屠宰场、火葬场等。其他基本维持原案。预算总资金为2308万日元。由于没有列入上下水道的改造费用，因而后来实际费用远远超出了这一数字，达到了5000多万日元。预计施工时间段为46~70年。

1903年后，由于日本忙于对外侵略扩张，资金紧张，市区改造费用一再压缩，改造委员会只好大幅度压缩原计划中的很多项目。道路由318条压缩为88条，尤其是5等道路严重缩水，另外很多道路的等级降低。运河由30条压缩至4条，公园由49座压缩到15座。市场、火葬场、墓地不变。铁路则有所增加，在郊外又新修了7条联络线（图2）。

图2  1903年经过压缩后的东京市区改造道路规划图

东京市区改造计划的实施时间是1889—1918年，持续了30年。

施工分为三个阶段。第一阶段为上水道事业期（1889—1899年）。开始时的重点是道路修建，但是在社会的压力下，上水道改造费用急剧增加。1895年后，上水道的费用占到整个改造费用的7成以上。上水道计划是以东京未来发展到150万人的规模为基础，按每人每天111余升的用水需要量进行设计的，在郊外的淀桥建设净水工厂与供水工厂，使用加压水泵，通过钢筋混凝土管道和铁管向城市供水。施工期间，在供货方面发生了一些腐败事件，导致工程费用增加，同时也拖延了工期。受此影响，道路、河川、桥梁方面的修建改造费用不得不压缩规模。第二阶段是市街道路事业期（1900—1910年），这一阶段的重点是道路改造。1902年后，东京市政当局决定将道路的建设重点转移到路面电车的发展上，增加道路建设资金，敷设29条有轨电车线路。为了解决资金缺乏的问题，市区改造委员会决定向私人电车公司征收道路使用费，以抵偿修建费用。每修通一条，便向使用该线路的电车公司征收道路使用费，此举大大缓和了资金紧张的问题。1903—1910年，征收的道路使用费达到了393.6万日元，年平均为49.2万日元。这期间特别税与出售河岸地的年收入也不过88万日元。1907年，又在英国发行公债，使该年度的道路建设费用达到了764万日元。由于资金充足，这一期的道路建设任务得以顺利完成。

这一阶段总共投入了1962万日元的资金，其中道路建设资金占79.9%。

第三阶段是下水道事业期（1911—1918年）。其实这一阶段仍然以道路改造为重心（道路建设费用占总预算的57.7%），只不过呼吁很久的下水道建设终于开始了而已。1908年下水道建设方案向社会公布。针对1900年后东京人口暴涨的情况，计划人口为300万，对雨水、污水，用简易沉淀的方式排出。预算资金为3366万日元。资金一半靠国库补助，另一半靠官有河岸地的出卖、下水税、自来水涨价费、市营粪尿处理收益费等来解决。1911年7月，下水道改造工程在浅草区以及神田、下谷的部分地区正式启动。但是工程的资金一直非常缺乏，举步维艰。之所以如此，主要是因为当时防治传染病的方法有了革命性的突破，疫苗接种法开始普及，再加上上水道的完成使居民使用上了洁净的自来水，因而传染病的发病率大大降低，这样，政府与社会逐渐丧失了改造下水道的紧迫感，改造委员会就将不多的资金转移到了道路的建设之上。1918年，在大部分下水道工程尚未结束的情况下，日本政府便宣布结束市区改造工程。以后的市区建设工作就在新制定的《城市规划法》的框架下进行。

延续了30年的东京市区改造计划，作为日本近代第一个城市规划，取得了很大的成绩。在道路方面，新修的环状道路、纵贯道路、放射状道路以及其他各等级的公路、有轨电车、铁路、运河等，形成了一个四通八达的交通网络，为东京的发展提供了良好的交通基础（图3）。道路建设总共花费了2812万日元。交通建设中最引人瞩目的是有轨电车的大量兴建，轨道交通逐渐成为日本城市交通的主力，对日本的城市发展与城市环境的改善意义重大。

图3  1916年东京市内电车路线图

该计划彻底解决了上水道以及上水道的卫生问题，有效地遏制了霍乱等水系传染病的发生。公园、市场等生活设施的建设，极大方便了市民的日常生活。东京开始展现其辐射作用，带动了周边地区的发展（图4）。而且，这次改造中出台的法律，吸收了国外的先进经验，维护了民众的利益，反映日本在市政管理方面开始逐步走向民主化。另外，该计划的实施，对于日本各地的城市建设也起到了示范作用，为《城市规划法》的制定奠定了基础。它标志着日本形成了一条自主的近代城市化道路。

图4  1910年前后的东京和川崎

当然，这一庞大的改造活动也不是没有缺点。最大的问题就是计划目标与实施结果之间存在很大差距。由于日本政府连续发动多场侵略战争，占用了大量的经费与资源，导致市区改造的费用捉襟见肘，除了下水道、道路、市场、墓地、火葬场变化较小之外，其他都大打折扣。比如公园原计划修建40多座，最后只完成了2座；下水道改造连方案的十分之一都没有完成。所以，改造后的东京仍然存在脏乱差的现象。另外，改造方案不够完善，对土地区划问题没有予以应有的重视，也没有制定建筑条例，导致其后一段时间东京出现无序发展的现象。

不过，看问题不能脱离历史背景，作为日本近代第一个城市规划，存在不足也是正常现象，它反映了日本人在近代城市化道路上的探索历程，其积极意义是主要的。

日本市区改造计划在制定之际，能够广泛吸收各方面专家学者的意见，同时在结合日本实际的基础上，充分吸收了国外城市建设的先进经验，是难能可贵的。另外，该计划的实施并不急于求成，而是延续了30年，这种讲求质量的精神与长远目光也值得现今的中国学习借鉴。

（敬请期待下一篇：日本近代城市轨道交通架构的形成）

作者：姚传德，博士，苏州大学教授，研究领域为亚洲史，主要研究方向为日本城市化、东亚现代化比较、中国近代化思潮。在国内外各种刊物上发表学术论文六十余篇，出版学术专著四部：《日本近代城市发展研究（1868—1930）》《东亚现代化之路（中国台湾版）》《中国近代化思潮（1840—1900）——以东亚现代化为视角》《苏省辛亥年——国运十字路口的知识分子们》。

公众号编辑：张祎娴

公众号排版：赵大伟

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