塑料税、EPR、产品设计，哪种机制才是提升塑料包装回收率的利器？
最近几年的实践表明，在提高塑料包装的可回收性上我们取得的进展依然很有限。根据达沃斯世界经济论坛与艾伦·麦克阿瑟基金会（EMF）的报告，目前全球的塑料包装回收率为14%，每年有价值近800-1200亿美元塑料包装材料流失。
提高塑料包装的可回收性需要整个产业链相关方的投入参与。在这一过程中，政策和法律机制对企业和消费者行为转变能够起到重要的激励作用。联合国环境规划署和世界资源研究所在2020年推出了一份《应对塑料污染：一次性塑料制品监管措施指南》，其中提到四种政策和机制，其中，除了已被许多国家地区广泛使用的“一次性塑料包装禁令”之外，还包括：征收“塑料税”、生产者责任延伸制度（EPR）以及确定新的产品设计标准与规范。本文将着重就后三种进行介绍与分析。
▲ EMF 在《全球承诺2020年进展报告》中介绍了签署方在近两年所取得的进展，其中提到在提高塑料包装的可回收性和减少一次性包装的需求方面进展有限。
图源：EMF
01
向原生塑料征税
“原生塑料税”起到的主要作用是缩小原生塑料和再生塑料之间的价格差。从理论上来说，这样的税收可以增加再生塑料的竞争力，因为原生塑料的低成本一直是行业中转向使用再生塑料的一大阻力，而针对原生塑料的税收则意味着增加原生塑料的成本，或者说是对再生塑料的补贴。这一思路与碳税类似，通过激励污染者转向替代能源来减少碳排放，其次还可以利用收入为绿色能源项目提供资金。
同理,“塑料税”也可以将获得的收入用于补贴于回收，比如回收和堆肥基础设施的建设，以及对参与回收流程的劳动力的补贴。
目前已经确认要征收“原生塑料税”的国家包括意大利、英国和西班牙等。意大利计划对所有一次性不可回收的塑料包装征收450欧元/吨的税，但不包括可堆肥的生物塑料和回收材料。该税本应在2020年7月生效，但由于健康和经济危机而被推迟了几次，目前计划推迟到2022年1月。英国则将于2022年4月开始对所有再生塑料含量低于30%的塑料包装征收200英镑/吨的税。西班牙本来拟于2021年7月开征类似的税收，现在可能将推迟到下半年或明年初。
此外，为了促使欧盟成员国投资塑料回收的基础设施，欧盟决定自2021年1月1日起收取针对不能被回收的塑料包装废弃物的费用，费用标准为800欧元/吨。虽然常常被媒体称为“塑料税”，但这并不是税，而是成员国为未能回收的塑料包装垃圾所支付的一笔费用，可以确定的是，各成员国将根据当地情况出台相应政策，利用这个机会在国家市场上建立相应的塑料税和其它经济机制。
▲ 根据欧盟新标准，每个成员国预计要支付的费用
图源：《石化行业走出去联盟》
02
生产者责任延伸制（EPR）
EPR 从生产商的方面着手，它代表的是一种模式的转变——从原先“先污染后治理”的末端处理方式，转换为“源头预防”。要求生产者承担更多的社会、环境保护责任，并且通过政策或市场的相关调节手段来推进实施。因此，EPR 常被定义为一类环境政策，通过将责任转移到上游生产者，并提供激励措施，来让生产者在设计产品时更多地考虑到环境因素。
EPR 的作用在于激励、驱动和提供资金，让行业中的生产者承担一部分的回收成本，付出一定的份额来帮助回收企业，并为废物回收提供专项资金，另一方面也补贴回收企业在处理低附加值的废弃物时增加的回收成本。
EPR 有很多种实践形式，一些公司会选择与第三方的生产者责任组织（Producer Responsibility Organization，PRO）合作，支付费用让这些组织来完成 EPR 的相关运作，具体的情况因产品品类而定，在不同国家地区各不相同。
以欧盟在产品包装方面的 EPR 制度为例，PRO 在德国是营利性组织，各个 PRO 之间存在竞争，还间接促进了德国在循环回收相关技术上的发展创新。而在法国、比利时、荷兰等地的 PRO 则是非营利组织。比如在比利时的 Fost Plus 有5000多个成员，这些公司会根据他们的产品包装数量、包装可回收性向 Fost Plus 支付费用，再由 Fost Plus 把钱用来补贴废物的回收、分拣活动，还会拿出一部分预算用于利益相关者在垃圾处理和回收方面的教育和意识培养。
德国领先的包装 EPR 专业咨询公司 cyclos 在一份名为《生产者延伸责任的法律框架研究》的报告中指出，在对许多国家的 EPR 系统作出调研后发现，EPR 系统的表现并不取决于 PRO 是非营利性还是营利性组织，也不取决于是否存在竞争。关键的因素是，所有参与的行为者都充分履行其职责，并且系统内的整体合作运作良好。
▲ 基本 ERP 框架流程
图源：cyclos
中国目前在塑料方面还未有相关 EPR 政策。2016年推出的《国务院办公厅关于印发生产者责任延伸制度推行方案的通知》主要涵盖纸基复合包装、汽车铅酸电池、汽车拆解、家电拆解四个品类推行 EPR 方案。2020年12月又印发了与 EPR 相关的《饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度实施方案》，饮料纸基复合包装残值很低，处理环节比较复杂，回收率比较低，所以需要通过政策手段影响其回收，让生产商承担更多社会责任。
03
产品设计标准和规范
对于解决塑料包装挑战而言，新的设计原则尤为重要。根据 EMF 的“新塑料经济”研究，约有30%的塑料包装需要进行根本性的再设计和创新。
图源：EMF
从政策推动层面来看，生态设计（eco-design）和对再生塑料含量百分比提出要求都非常重要。
生态设计主要是指通过政策手段规定塑料包装的材料，改善废弃物中的塑料质量，减少对原生塑料的依赖，增加回收率，最小化整体环境影响等。这一设计标准适用于产品设计的很多方面，比如大小、形状、材料组成、功能等等。
在实行这一措施时也存在各种挑战，例如，从经济角度来说，现有的小体量的包装很难有足够的劳动力或技术去收集分拣；产品包装的设计（颜色、用料等）又和品牌形象相关，在改变包装时会有诸多顾虑，例如对销售的影响，但另一方面一些使用了不可回收材料的复杂包装又不方便回收分拣。除此之外，也有一些包装使用的材料通常在技术上可回收，但体积小，利润低，因此在进行收集、分类和回收时的阻力主要在于经济效益。
在设计方面另一潜在举措是强制规定再生材料在塑料产品或包装中的含量，加上奖惩措施，使产品中的再生成分达到一定标准。制定再生材料含量标准不仅可以平衡原生塑料和再生塑料之间的市场价格差异，长远来看也更有利于使品牌所有者和包装制造商对再生材料产生稳定的下游需求，建立一个系统，使塑料保持更长的生产周期，提高回收率。
实行这一措施的挑战在于塑料回收的安全性。比如食品包装（PET 包装除外）和医疗级包装这类对质量比较敏感的产品，可能不适合严格遵循再生成分标准。不过在其它不太敏感的塑料应用（例如刚性非食品容器、纤维和汽车）中，这些标准可能为重新集成再生塑料提供机遇。
国内在塑料制品设计规范方面也进行了一些尝试，比如中国石油化学工业联合会和中国物资再生协会推出了《塑料制品易回收易再生设计评价通则》，于2021年2月1日正式开始实施，通过对塑料制品源头设计规范最大限度提高废塑料的回收率和高值化利用。中国合成树脂协会塑料循环利用分会也完成了《塑料及制品可回收性设计规范》，对“可回收性”的定义、分类、评估方法做了阐述。未来，协会将就标准本地化、产品认证和宣传教育作出更为深入的实践。
04
结语
税收、EPR 制度和设计标准等政策措施彼此之间也会互相影响。例如 EPR 和对原生塑料的税收都给生产商施加了压力，让他们在塑料包装的回收和设计上更注意其社会及环境影响。EPR 制度的思路是让生产商承担回收成本，但另一方面也会成为企业改进产品设计的一大动力，让他们更愿意遵循对环境友好的设计标准。税收政策对产品设计的影响也是类似的逻辑，如果根据产品中可再生塑料的含量收税，生产商也会在设计时更多地考虑到产品中可再生可回收材料的选择和成分。公众对塑料问题的意识逐渐提高，也促使政府、企业更积极回应地这一问题，在相关措施方面产生更多动力。
正如世界资源研究所（WRI）的环境项目总监 Carole Excell 在近期发表文章指出，为了推进行动，我们需要深思熟虑地采取多管齐下的解决方案。这意味着，“立法者必须考虑并采取不同的、互补的方法，以达到最有效的效果，其中包括禁止和限制、经济手段、标准和标签，扩大 EPR 范围……支持这些方法的补充努力也是必不可少的，如消费者教育计划、公共采购要求、对废物管理基础设施的投资和公私合作等。”
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参考文献
《新塑料经济全球承诺2020进展报告》艾伦·麦克阿瑟基金会https://www.ellenmacarthurfoundation.org
《EPR：国际废弃物回收体系的“硬核”手段》中国环境报www.chinacace.org/news
Consumers support EPR, finds Viridor poll www.letsrecycle.com 中文版
The drive toward sustainability in packaging - beyond the quick wins. https://www.mckinsey.com
https://www.wired.com/story/should-governments-slap-a-tax-on-plastic/
https://www.plasticstoday.com/medical/integrated-polymer-solutions-acquires-irp
https://www.icis.com/explore/resources/news/2020/05/15/10508256/italy-s-postponed-virgin-plastic-tax-to-be-implemented-in-january-2021
《塑料制品易回收易再生设计评价通则》 https://kknews.cc/zh-hk/news/r6kzelv.html
https://ihsmarkit.com/research-analysis/plastic-tax-in-europe.html
https://d2ouvy59p0dg6k.cloudfront.net/downloads/2019___wwf___epr_legal_framework_analysis_vf.pdf
https://oceanconservancy.org/wp-content/uploads/2019/10/Plastics-Policy-Playbook-10.17.19.pdf
《塑料及制品可回收性设计规范》「废塑料新观察」
https://plasticsmartcities.org/products/producer-responsibility-initiative
https://www.wri.org/insights/4-ways-reduce-plastic-pollution
撰文：陈芊伊
头图来源：Unsplash