从哥本哈根到巴黎: 国际气候谈判的成与败
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2015年12月12日，巴黎气候变化大会圆满结束，196个缔约方达成历史性协定，世界各国纷纷作出减排承诺。与哥本哈根气候大会的遗憾相隔不过几年，为何结果如此迥然不同，请听王溥博士为您梳理来龙去脉。
随着法国外交部长法比尤斯手中小锤的敲下，举世瞩目的巴黎气候协定在2015年12月12日这天最终达成。巴黎气候协定是继1997年京都议定书之后第二个国际气候协议。不同的是，京都议定书只对部分发达国家具有约束力，巴黎气候协定则涵盖了全球196个国家，标志着应对气候变化的努力首次形成了全球政治共识，具有重要的历史意义。然而这份协定的产生却历尽波折。早在六年前，各国领导人便相聚哥本哈根气候大会，希望达成一份全球性的气候协定。然而哥本哈根会议最终却变成了发达国家与发展中国家间的相互指责，最终不欢而散，被很多媒体形容为“一场灾难”。抚今忆昔，人们难免要问，哥本哈根会议何以会失败，而巴黎会议又何以会成功？
诚然，两次会议的成败受到了很多外部因素的影响。在过去六年中，很多社会经济因素的转变朝着有利于达成气候协议的方向发展。页岩气革命使得美国在发电与供暖中大幅度使用天然气替代煤和石油，从而大幅消减了二氧化碳排放。中国的经济增速放缓以及严重的雾霾也使决策者转变思考方式，希望通过气候政策来促进经济转型。而在科研与公众认识方面，气候变化也由一个遥远的未来威胁变成了当下切实的危机。越来越多的科研结果表明，近年频发的干旱、洪涝、飓风等自然灾害和气候变化具有直接联系。对比气候会议的主办方，法国也比丹麦表现出更加灵活务实的外交手段。这些因素都在巴黎气候会议的成功中发挥重要作用。但除此之外，巴黎与哥本哈根会议的另外一个重要差异，就是两次会议的协议达成机制的不同。可以说，这种不同的谈判机制，在巴黎会议的成功中起到了至为关键的作用。
要解释两次气候会议的谈判机制，需要从一个小故事说起。有一群牧人共用同一块草场，但每个牧人的羊群是属于自己私有的。对每个牧人来说，他多养一些羊，自己的收入会增加，也会给草场增加一些负担。但是这份收入完全属于自己，而对草场的破坏后果则由整个群体承担。算这笔账的结果就是，所有的牧人都会尽可能地增加自己羊群的数量，而草场上羊群的总数会超过草场的承载能力，最终导致草场的破坏。这就是美国经济学家哈丁在1960年提出的著名的“公地悲剧”。当个人的行为对整个群体产生了负面影响，而个人并没有将这种负面影响计入自己的成本中时，他的行为就产生了“外部性”。最终，每个人都追求自己利益的最大化，结果却是群体中所有人都遭受损失。
全球气候变化可以看做是对“公地悲剧”的一个完美诠释。每个国家都希望自己能够多排放一些二氧化碳，因为二氧化碳排放量间接体现了一个国家的经济产出。但是从全球来看，过多二氧化碳导致的温室效应可能造成巨大的气候灾难，包括各种极端天气以及海平面上升导致海岛与沿海地区的淹没。这就要求各国寻求克服外部性的方法。哈丁本人提出了解决公地悲剧的两种思路，即私有化和政府管制。私有化的逻辑是，如果把草地划分给个人，每个人就会理性利用自己的草地，而不会无度地增加羊群数量，因为这时候增加养羊数量的负面成本都要由自己承担。对于气候变化，私有化的解决方法却很难实现，因为大气是流动的，无法把大气层分配给每个国家，气候变化的影响也不局限在国家界限之内。第二种思路，即政府管制，则更加直接。政府从全社会福利的角度考虑，规定整个草地上的羊群数量，进而规定每个牧民最多可以保有的羊群数量，用行政力量约束个人的不合理行为。
哥本哈根大会以及之前十几年的国际气候谈判，基本上就是根据哈丁的第二种思路进行的，即形成一种自上而下的机制，约束各国的碳排放。联合国于1992年成立了联合国气候变化框架公约（UNFCCC），试图在该框架下形成一个限制各国碳排放的协议。在1997年，该公约的缔约方通过了第一份国际气候协议，即《京都议定书》。在当时，全球的碳排放主要来源于发达国家，因此京都议定书只对少数发达国家有强制减少碳排放的要求。然而，当时全球最大的碳排放国美国出于自身经济利益考虑拒绝签署该协议。进入新世纪以来，中国和印度迅速发展为全球第一和第三大碳排放国，但京都议定书对两个国家并没有约束力。如今的京都议定书仅能涵盖全球大约14%的碳排放，而且不涵盖任何碳排放量处于上升期的国家。因此国际社会意识到，必须达成一个新的气候协议，可以涵盖包括大的发展中国家在内的所有主要排放国。这一重大的使命被赋予了哥本哈根大会。
哥本哈根会议中，欧盟和美国的思路是，为了全人类的利益，所有国家必须牺牲一部分自己的利益。丹麦的气候与能源部长在会前曾直言不讳地指出，决不允许哥本哈根会议失败，“中国和其他发展中国家必须接受协议，哪怕是一份不公平的协议”。但中印等国对这种强加于人的姿态进行了激烈地反对，指责发达国家在历史上排放了绝大多数二氧化碳，现在却想把责任转嫁给发展中国家，限制他们的发展空间。哥本哈根会议就在这种相互指责中惨淡收场，虽然取得了一些成果，但并没有形成一个全球协议，与人们最初的预期相比，落差实在太大了。人们开始怀疑这种自上而下式的协议达成的可能性微乎其微。毕竟联合国不是一个凌驾于各国之上的超级政府，没法强迫任何一个主权国家签署一份协议。哈丁的政府管制模式，也许能解决一国之内的“公地悲剧”问题，却对全球气候变化无能为力。
除了私有化与政府管制，是否有第三种解决公地悲剧的方法？美国的政治经济学家奥斯特罗姆（E.Ostrom）在用博弈论中的“囚徒困境”模型研究公地悲剧问题时，发现在某些特定情况下，即使没有私有化和政府约束，个体也会克制自己自私自利的行为，而做出更符合群体利益的行为。通过大量的行为学实验以及现实案例的验证后，她于1990年前后提出了公共池资源管理模式。在这种模式中，个体的行为受到各种不成文的、非正式的规则的约束，例如一个群体中的传统、习俗、道德规范等。如果个体的行为违背了这些规则，他会受到相应的惩罚，例如道德谴责，人际关系的疏远，或经济制裁。在这些非正式的规则的帮助下，整个群体建立起相互间的信任，大家不会再拼命为自己抢占公共资源，而是根据默认规则取用自己应得的部分。奥斯特罗姆因为发现除政府与市场外解决公地悲剧的第三条道路，而获得了2009年的诺贝尔经济学奖。
奥斯特罗姆的公共资源管理模式要想有效运行，需要满足诸多条件。首先，这个群体不宜太大，以几十个到上百个个体为宜，且相对稳定，保证大家相互熟识，知根知底，才能建立起互信。其次，这个群体所面临的“公地悲剧”问题需要是一个长期的、对每个个体都会产生重大影响的问题，而不是一个短期的一锤子买卖。再次，这个群体需要通过尽可能多的成员参与，建立大家都能接受的行为规则，而且如果有人违背规则，需要有相应的惩罚机制。最后，信息需要足够透明，成员之间可以相互监督，违规行为可以及时发现。除此之外，还有一系列的其他条件。由于限制条件多，奥斯特罗姆的模式在现实中的成功案例并不普遍。然而，当人们审视国际气候谈判问题时，却发现它可以满足其中很多条件。全球就一百多个国家，很少变动，大家都知根知底。气候变化是对所有国家的共同威胁，需要长期协作来应对。国际关系中有各种国际法、协定和惯例，虽然不如国内法律约束力强，但也可以用来评判一个国家的行为是否合理。对于行为不符合规则的国家，可以通过贸易制裁、道德谴责进行一定惩罚。联合国等各种国际平台与组织，可以让各国相互评估与监督。2009年哥本哈根会议失败后，奥斯特罗姆的公共资源管理模式为国际气候谈判提供了一个新的思路。
2011年的德班气候会议是国际气候谈判的一个转折点。此次会议中成立的德班加强行动平台，在未来几年的气候谈判中为巴黎气候会议铺平了道路。该平台淡化了京都议定书中对于发达国家与发展中国家的二分法。每个国家都需要贡献一份力量，但这个贡献并不是由一个自上而下的协议强加给某个国家，而是各个国家根据自己本国的社会经济状况，自己决定本国的贡献大小与方式。其他国家并不能强迫该国修改自主贡献，但可以通过正式或非正式的方式评估该国提出的自主贡献是否合理。这种“自定目标，国际评估”（pledge-and-review）的自下而上的方式，取代了之前通过谈判为各国分配目标的自上而下的方式，成为巴黎协定达成的基础。巴黎会议召开之前，绝大多数国家都提交了自己的国家自主贡献目标（INDC）。令人略感惊讶的是，很多国家提出的自主目标超过了人们的预期。在这个公开的国际平台上，人们会对比不同国家的目标，因此大多数国家都不愿落后于人而使自己难堪。自愿提出目标比强制分配目标取得了更好的效果。巴黎会议的谈判，并没有涉及各国减排责任的分配这个哥本哈根会议中分歧最大的硬骨头，而是聚集在减排的核算、审查的透明度、以及发达国家对发展中国家的财政支持等议题上。谈判模式的转变，终于促成了这份历史性的协议。
截至12月7日，各国提交的自主贡献承诺数据
很多人会认为，国家自主贡献目标缺乏法律约束力，有可能变成一个个空头支票。但需要认识到的是，在国际法中，很少有真正意义上的法律约束力。京都议定书曾被认为具有法律约束力，但是加拿大虽然签署了协议，后来又发现自己无法履约后，便宣布退出京都议定书，而其他国家也拿它无可奈何。因此在现有环境下，国家自主贡献目标恐怕已经是气候变化问题上国际合作的最现实的方式。要想增强这种模式的效果，就需要尽可能满足奥斯特罗姆理论中提出的各种条件。让民众充分了解气候变化的原理和影响，让低碳发展成为深入人心的社会理念与评判政府行为的准则，对各国的碳排放有准确透明的核算等，都有助于让这种基于互信的模式更好地运行。因此，巴黎气候协定只是国际应对气候变化的一个起点，以后的道路依然很长。
作者王溥是康奈尔大学博士，现在是哈佛大学肯尼迪学院博士后，从事能源与气候变化领域的研究。
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本文经作者王溥授权转载， 特别致谢
原文刊于能源与环境论坛，图片源于网络
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