从我国历史上地方行政区划制度的演变看中央和地方权力的转化

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        行政区划是国家对所辖领土进行分级管理的区域结构，是中央集权出现后的产物。我国在商周时代实行封建制，即采取“封邦建国”办法进行统治，商王和周天子除了王畿周围的土地由其直接统治外，其他土地和人民分给诸侯、卿大夫等各级领主，作为他们的采邑。各级领主除了对天子有少量象征性的贡纳和服役外，在自己的封地内有绝对的主权。天子、诸侯和卿大夫在自己的辖区内各自为政，即所谓“分土而治”。因此，商、周的疆域内无所谓政区。春秋中期以后，兼并战争不断发生，有些诸侯国君逐渐强大，开始发展中央集权，对新开拓的疆土和从私家剥夺来的领土，不再进行分封，而由国君直接进行统治，采取分层划区进行管理，行政区划制度由此产生。
　　
我国历史上行政区划从萌芽、出现到完全确立和全面推行，即从春秋初期至秦始皇统一全面实行郡县制，大约经过五个世纪的漫长历程。其过程与中央集权制度的萌芽、出现和完全确立几乎是同步的。分级行政区划确立后，中央将部分权力下放给地方政府，就必然出现中央和地方在集权和分权上的矛盾，当矛盾尖锐到爆发时，就会出现中央和地方在权力上的调整。一部中国行政区划变迁史，也就是中央和地方权力调整史。 　　
从政治地理角度考察，行政区划基本有四个要素：一是层次。就是从中央到地方分几个层次进行管理，是行政区划的最基本要素。一般而言，层次少便于中央管理，上情容易下达；层次多，上下阻隔，政令不易通达。中国幅员大，地形复杂，层次不能任意减少，但也不能过多，否则会使地方权力过大，削弱中央权力。因此，中国政区演变的核心，就是层次的调整和变化，集中体现了中央和地方权力消长的演变过程。二是幅员，即政区的面积范围。《礼记·王制》：“凡居民，量地以制邑，度地以居民。”中国历史上有所谓“百里之县”、“千里之郡”、“万里之州”的说法，即指不同层次有不同的管理幅员，以便有效地进行统治。三是边界，即国家内部政区之间的界线。政区既然是中央集权国家为管理地方而设置的一种区划，其边界的划分当然应以有利于中央集权统治为原则，同时为考虑经济的发展，尽可能与地理环境相一致，这也是巩固中央集权的基础。因此历史上出现过“山川形便”和“犬牙交错”两条相矛盾的原则。中国历史上行政区划边界的变化，很大程度上是这两个原则的并存和交替的过程。四是行政中心。一个政区必定要有一个（有时有两个）行政管理中心。这个中心位置的确定，主要是由地理环境所决定的。但当政治形势、幅员大小或自然环境发生变化时，行政中心也会发生变化。二三千年来，随着国家疆域的变迁，中央权力的兴衰，自然和经济、人口情况的变化，行政区划的层次、幅员、边界和行政中心都有过十分杂复的变化。这种变化十分形象地反映了中央和地方权力的变化。本文因限于篇幅，不能全面论述，仅就政区层次变化来考察中央与地方在权力方面的矛盾和解决。我国行政区划制度的变化，大致上可分为几个阶段：

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 一、中央集权的

确立和完成时期——秦汉时期

   秦始皇统一六国，全国实行郡县制。当时秦朝的疆域北至阴山、长城，东至海，西至甘肃东部，南至岭南、交趾。初分天下为三十六郡，末年增至四十余、近五十郡。秦时约有1000个县，每郡辖县20左右。秦岭、淮河以北的北方诸郡幅员较小，约二三、三四、四五个郡当今一省，这是因为黄河流域开发较早，人口较多，管理所需。秦岭、淮河以南的郡幅员较大，一郡相当今一省或数省。如长沙郡相当今大半个湖南省。闽中郡包括了今福建全省和半个浙江省。这是因为南方统治不久，开发较晚，人口稀少之故。郡的边界幅员基本上符合自然条件。如秦岭、淮河、黄河、长江都是郡的天然分界线。秦朝以首都咸阳为中心畿辅之地的内史，就是今天的关中平原，南阳都就是南阳盆地，三川郡就是洛阳盆地，今山西境内的太原等五郡，也完全适合山西省的自然分区。唯长沙郡南端越过五岭而有今广东连县地，这显然是初平南越时，为了控制南越地方而设。秦郡的统治中心大多都是战国以来旧国国都和商业贸易中心。前者如临淄郡治的临淄，邯郸郡治的邯郸，广阳郡治的蓟，三川郡治的洛阳，陈郡治的陈，颍川郡治的阳翟，薛郡治的鲁，南郡治的江陵，会稽郡治的吴，东郡的濮阳，砀郡的睢阳，蜀郡的成都等；后者如九江郡的寿春，南海郡的番禹，南阳郡治的宛等。总之，秦代的政区的层次，郡的幅员、边界、治所与地理环境比较一致，这是郡县制初定时期，尚未受到其他因素的干扰。

       西汉初年在行政区划制度上有两次大的变动。一次是汉高祖刘邦建立政权不久，开始分封在楚汉之争中有功的异姓诸侯，即将东部疆土22郡分封给七个异姓诸侯王国，燕、韩、赵、楚、淮南、梁、长沙。刘邦自领西部24郡，形成中央控制的土地小于诸侯王国的局面，这是与中央集权相矛盾的，于是从高帝六年开始又逐个翦除异姓诸王国，与此同时又大建同姓诸侯王以为中央政府的屏藩。至前195年（高帝二十年）完成，共建同姓诸侯王九：楚、吴、齐、赵、代、梁、淮阳、淮南、燕，另外还留一个异姓诸侯长沙王吴芮。这十个诸侯王共据有40郡，包括了原秦王朝东部大部分土地。这些诸侯王国“大者或五六郡，连城数十，置百官宫观，僭於天子。”如楚王刘交有3郡36县，吴王刘濞有3郡53县，齐王肥有6郡73县。以上同姓和异姓诸侯王又称内诸侯，仍属汉中央政府节制，其封域仍算汉朝版图。同时刘邦还封故越王亡诸为闽越王，王闽中地，封秦南海尉赵佗为南越王，王南海、桂林、象三郡，他们只对汉朝称臣纳贡，不受汉王朝节制，其领土在汉王朝外，故称外诸侯。而刘邦直辖地仅西部15郡。这时汉朝实行双重地方行政制度，东部是王国、郡、县三级制，西部是郡县两级制。刘邦死后，吕氏当政，打击刘氏诸王，又封外戚诸侯王增至14个。吕后一死，文帝即位，铲除诸吕，恢复同姓诸侯王国。但同姓诸侯王地域大，人口众，实力强，对中央政权是莫大威胁。因此从文帝开始接受贾谊以亲制疏、众建诸侯以少其力的建议，分齐为七，分淮南为三，其时诸侯王国增至十七个，而中央政府控制24郡。景帝时采纳晁错消藩的建议，借名义将诸侯王国的四边的支郡消除，缩小王国的版图，最后引起吴楚七国之乱。景帝平定吴楚七国后，尽收王国支郡，同时又以部分汉郡和所削支郡置国，王国多达25个，为汉一代最高数。这时王国的势力空前削弱，一是版图大为缩小，除江都国外，一国仅领一郡之地；二是政治上、经济上特权被剥夺，诸侯仅食租税而已。这时中央控制的郡达43个。武帝时又采用主父偃推恩令的建议，即诸侯王位由谪子继承，余子皆须列士分一县或一乡之地封侯，侯国须属旁郡。这样王国的辖区不断缩小，汉郡扩大。再加上武帝时开疆拓士，郡数有所增加。至汉末为103郡国，其中20王国，全国有县1587。大郡领县30-50，诸侯王大国领县不过十数，小的只有3-4县地。至此郡国并无二致，同属一级政区，往往郡国并称，实际上郡大于国。从汉高祖封诸侯王，到武帝施推恩令，王国与郡同一，前后约经历了100年的时间，恢复到秦始皇时代中央集权的郡县二级制。这是中国传统分封制退出历史舞台后，一次复古尝试的失败。东汉疆域小于西汉，初年因黄河流域久经战乱，人口减少，曾省并400余县，但南方开发郡县有所增加，至永和五年（140年）为105郡国，1180县。中央集权空前确立。 

       秦汉时期是我国地方行政区划郡县制的确立和完成时期，由于西汉初年分封诸侯王国和削藩的斗争，郡级政区经过一曲折道路。县级政权主要是劝课农桑，征收赋税，对象是人民，故要求稳定,无需经常变动，以免造成对统治不利。统县政区则是中央权力的分散，中央集权和地方势力加强的矛盾，往往造成统县郡级政区的多变。县级政区的稳定性和统县政区的多变性，是整个封建社会政区变化的基本特征。 

二、州郡县三级制的

建立和解体——魏晋南北朝时期

       西汉初年中央政府直辖15郡，取消秦制郡监，吏治由丞相派员视察，无常设官员。到汉武时增至109郡，丞相无法兼管，于是在元封五年（前106年）将京畿附近七郡以外的全国郡国分为十三个监察区，这区域称部，每部派一刺史（刺即监察之意），巡视吏治和豪右强宗，称为行部。刺史所监察的区域称刺史部。为了给每部取一名称，就借用了《禹贡》九州的名称（改雍为凉，改梁为益），加上《周礼·职方》中两个州名（幽、并），共为冀、兖、豫、青、徐、幽、并、凉、荆、扬、益十一州，外加不在《禹贡》范围内开拓的朔方（河套）和最南的交趾（岭南），共十三刺史部。征和四年（前89年）又将京畿七郡置司隶校尉，察举京师百官和近畿七郡吏治和豪右强宗，称司隶校尉部。于是在汉武帝时出现了14个监察区。两汉刺史“位卑权重”，秩六百石，与县令相同。但可省察二千石的郡太守、都尉。每年8月巡行所部，岁终到京师向丞相奏事，由丞相处置，故无固定驻地。东汉初年，匈奴南侵，省朔方入并州，改交趾为交州，洛阳附近为司隶校尉部，东汉为13刺史部。这时因地方多事，加重了刺史的职权。如岁终刺史本人不必诣京师奏事，而由属下替代，于是有了固定驻地；职权不限于监察，还有黜陟之权，成为郡国守相的上司。但毕竟治官不治民，仍算不得地方一级行政机构。东汉灵帝中平元年（184年）黄巾起义，五年，朝廷派重臣出任刺史称州牧，掌一州军民，余称刺史，职权相同，“州任之重，自此而始。”从此由监察区演变为行政区，地方行政制度由秦汉四百年郡县二级制开始进入此后四百年经魏晋南北朝至隋初的州郡县的三级制。东汉末年州刺史权力甚大，曹操、刘璋、刘备、袁绍、袁术、董卓、吕布都是州牧、刺史起家的。三国西晋时州郡数增加，魏12州，吴3州，蜀1州，三国共16州，到了西晋末年增至21州。魏郡国90，吴郡43，蜀郡22，共155郡国。县共1200左右。北方减省，南方增多。此与地区开发有关。

魏晋南北朝
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州县变化图示

         西晋篡魏，怕压不住政局，在建立之初，大封宗室，由诸王出镇都督诸军事，综览民事，以拱卫中央。这是分封制的又一次尝试。结果事与愿违，最后酿成“八王之乱”。从此无人再提封建问题。西晋政权由此大伤元气。晋末永嘉之乱，北中国先后由少数民族建立十六国，各国“务广虚名”，往往在各自很小的区域内随意分置许多州，州制开始混乱。“如石氏建扬州之号，仅得一城；前燕标荆土之名，惟余数县。”（洪亮吉《十六国疆域志序》）又如刘渊在平阳（今山西临汾县西南）置雍州，又在离石（今县）又置幽州。前赵以洛阳为荆州，在隔河对岸的怀县（今武陟县西南）又置殷州。北凉仅今甘肃张掖、民乐、山丹数县地，置了沙、秦、凉三州。南燕疆土稍大，也不过山东半岛地，却置了青、并、幽、徐、兖五州。郡的数目更多，不胜枚举。南方的东晋有10余州，南朝宋、齐各20余州。梁天监十年（511年）有州23，以后开疆拓土，析置新州，至大同中（535-545年）仅隔20-30年，竟增至107州。陈朝疆土狭小，仅有今长江中下游南岸和珠江流域，却有42州。五世纪中北魏统一北方后，经过一番省并，初年有10余州。至孝文帝太和年间（477-499年）有38州。末年增至80余州。实际当时北中国处于一片混乱，人口大量死亡，所谓“孝昌之际，乱离尤甚。恒代以北，尽力丘墟。崤潼以西，烟火断绝。齐方全赵，死如乱麻。于是生民耗减，且将大半。”在这样的背景下，东西魏分裂时相合还有110余州。以后北齐据有北中国东部地，经省并至末年竟有97州。正如《北齐书·文宣帝纪》所言：“百室之邑，便立州名；三户之民，空张郡目。”北周大象二年（580年）有州211。南北朝前期共有州5O-60，末年达300余州。州制之滥，至此已极。州既如此，郡亦相同。南朝宋有郡270余，南齐郡370余，北齐郡160，北周有500余郡，而县不过1124个。州郡之滥之原因，是因为战争繁多，有功之臣别无可赏，唯以刺史、郡太守为赏。同时因疆域伸缩不常，人口流动靡定，州郡废置处于混乱之中。 

        州郡县三级制出现原是为了加强地方权力，以维护地方治安。孰料由此引起军阀混战、地方割据，最终出现三国鼎立的局面。其时制度运行尚属正常。司马晋代魏，为巩固司马集团的统治，大封宗室为王，并令诸王出镇，都督诸州军事，复综民事。不料事与愿违，最终酿成诸王争权的“八王之乱”，同时引起民族矛盾，诱发了规模更大的永嘉之乱，西晋政权在战争烽火中覆灭。东晋十六国南北朝时期，北南中国长期处于一片混乱之下，州郡制度的置、废、改、并，已非出于地方管理的需要，而完全依战争局面变化和人民迁徙所决定。至南北朝末年州郡之滥，无以复加，已到非改不可的地步了。

 三、二级制的恢复和三级制

的再度出现——隋唐五代两宋时期

 上文已述，州郡县三级至南北朝后期已经混乱到了极点，郡一级形同虚设，地方行政制度已经到了非改不可的地步了。隋朝建立后，于583年（开皇三年）罢天下郡，以州领县。589年平陈，统一南北，将州县二级制推行到全境。607年（大业三年）又改州为郡，变成郡县二级制。从此，州即是郡，郡即是州。《隋书·地理志》是大业五年的制度，故以郡领县。当时有郡190，县1255，与南北朝后期相比，县的数量基本未变，而县以上政区则大精简了。隋朝实行州县制共24年（583～606年），而实行郡县制仅11年（607～618年）。然而大家都以为隋朝实行郡县制，这是受了《隋书·地理志》的影响。

唐朝

州县

        唐武德元年（618年）又改郡为州，又恢复了州县二级制。然唐武德年间，天下初定，中原尚有群雄竞逐，李氏政权为了扩展自己势力，对归附者和有军功者，均赐予刺史名号，一时间“权置州郡”大量出现，州竟膨胀至达五、六百之数，“倍于开皇、大业之间”。然这是一种权宜之计，当天下大定后，于贞观元年（627年），悉令省并（《旧唐书·地理志》）。以后在天宝元年至乾元元年（742-758年）间又曾一度改州为郡，实行郡县二级制。但唐一代近300年，实行郡县制仅16年，所以基本上是州县制。
　　
唐代州一级行政区划中还有府的建制，这是唐代的创制。先是开元元年（713年）升首都雍州为京兆府，升陪都洛州为河南府。以后陆续升新建的陪都和皇帝驻跸过的州为府，有太原府、凤翔府、成都府、河中府、江陵府、兴元府、兴德府、兴唐府等。五代十国时期各国的首都、陪都都升为府，在黄河流域的有开封府、大名府、太原府、河南府、京兆府、凤翔府等，在长江流域及其以南地区的有江都府、江宁府、长沙府、成都府、兴元府、兴王府（今广州）等。宋代升州为府的情况更多了，除了首都、陪都建府以外，凡皇帝诞生、居住、巡游过的地方，以及其他地位重要的州均建为府。北宋宣和末全境有府37，南宋时全境有府 34（《宋史·地理志》）。当时黄河、长江流域一些重要城市所在地几乎都建置了府。府虽与州同级然其地位略高于州，以后到了明清时代大部分领县政区都建为府了。

        五代两宋时期地方行政区中还出现军和监的建制。军在唐时是军镇，“唐初，兵之戍边者，大曰军，小曰守捉，曰城，曰镇，而总之者曰道。”（《新唐书·兵志》）道就是军区。所以军属军事系统，只管军队，将领称使，多设在边区。五代时军事行动频繁，军不仅管兵马，也辖当地民政。宋代沿袭五代制度，演变成地方行政单位，多设在今山西、河北、陕西沿边地区，统领县、镇、堡、寨；在内地也有因交通要冲或其他重要地点，以及还够不上置州条件的地方置军，如为保护漕运和输纳赋税在定陶县置广济军，在夔州云安县置云安军，为户繁地要在福建建州邵武县置邵武军等，均领县兼民政。与府州同级的军，其地位与下州相等，属府州的军，地位与县等。监是由国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业管理机构，对国家财政关系甚大，地方官无法兼营，故划出一定地域由监官管辖，如属于荆湖南路的桂阳监（银冶，今湖南桂阳）和属于成都府路的仙井监（制盐，今四川仁寿）各领二县，成为地方行政机构。军、监有领县与不领县两种，领县的军、监与府州同级，其地位同下州，不领县的军、监属府州，与县同级。总之，宋代领县政区有府、州、军、监四种。县级政区除县外，还有城、镇、堡、砦（寨）等军事建置，大多设在西北边防地区。宋代为加强中央集权，刺史等地方长官直属中央，长官由京官出守列郡，是为差遣，故其长官名称都是京官带原衔知某府、州、军、监事，如“权知某府事”、“知某州军事”、“知某军事”、“知某县事”，简称“知府”、“知州”、“知县”。重臣出任一府之事，称“判某府”。明清时知府、知州、知县才成为正式官名。

        唐一代约有350余州，1500余县，州县制趋于正常。宋代疆域远较唐代为小，但府州军监也有300余，辖1200多县级政区。唐代疆土与汉代大体相近，但唐代州的幅员仅汉郡的1/3，宋代疆域小于唐代，却仍有300余州，可见州的幅员更小了。据《宋史·地理志》记载，有将近1/10的领县政区只领一县。同时唐前期和宋代，按制府州直属中央管辖，刺史无兵权，州县属吏均由中央吏部铨选。这是唐人洞察了魏晋以来地方分裂的弊端，宋人接受了唐代藩镇割据的教训，有意强化中央集权，削弱地方势力，使其无法割据一方，然而面对这样庞大的府州，中央实际上是无法直接统治的，但又不愿意在府州上再加一级行政机构，怕地方扩大权限与中央抗衡。于是就设计了一种监司机构，每一机构专司一样事务，直属中央，各司其职，互相牵制，于是就产生了道路制度。

        唐贞观元年（627年）根据自然山川形势分全国为10个自然区域：关内（潼关以西、秦岭以北，包括河套地区）、河南（当时黄河以南、淮河以北）、河北（当时黄河以北、太行山以东）、河东（黄河以东、太行山以西）、陇右（陇山以西，远及新疆地区）、山南（秦岭以南、长江以北）、淮南（江淮之间）、江南（长江以南）、剑南（剑阁以南）、岭南（五岭以南），称为十道。神龙二年（706年）开始曾设过“十道巡察使”、“十道存抚使”、“十道按察使”，负有监察任务，皆由中央临时派遣，不常置。开元二十一年（733年）分为15道，即将关内道分出首都长安附近地区为京畿道，河南道分出陪都洛阳附近地区为都畿道，又分山南为东西两道，江南为东西两道，另分设黔中道（今贵州大部、川、湘、鄂、桂各一小部）。每道置采访处置使，有固定治所，专检察非法，如汉刺史，正式成为15个监察区。

北

西

东

南

         中唐以后又出现节度使制度。唐初沿袭北朝以来制度，在军事重地置总管，后改为都督，管辖几个州的军事。永徽（650～655年）以后为加强防务，给边境诸州都督带使持节（节是权力的恁证），以增其权力，称节度使。景云二年（711年）正式命凉州刺都督贺拔延嗣为河西节度使，遂成定制。开元时有沿边八节度，天宝时有沿边九节度使（范阳、平卢、朔方、河东、河西、陇右、剑南、安西、北庭）和一经略使（岭南）。开元末节度使权渐重，除军事外，兼支度使、营田使、采访处置使，已兼及民政、财政和监察。至天宝年间，节度使几乎囊括了边州所有军、政、财、监大权，最终造成尾大不掉之势，爆发了安史之乱。至德以后，内地也遍设节度使，大者领州十余，小者也有三四，节度使权也愈来愈大，位尊权重，俨然一方大员。节度使兼辖区内所驻地的本州刺史，该州称都府，他州称支郡。其辖区称镇、方镇、藩镇或道，比较不重要的地方则置观察使或防御使、经略使统辖一道，与节度使名异实同，唯地位略低。从而形成了道（方镇）、州（府）、县三级地方行政区划。唐朝后期全国有四五十个镇，除首都京兆府和附近几个州、陪都河南府外，其余府州均属方镇。五代十国就是唐末藩镇割据的延续。

        唐一代前后期地方行政区划变化，与西汉武帝至东汉末年行政区划的变化十分相象，反映了中国封建社会前期中央和地方权力分配上矛盾的循环。唐初实行州县两级制，削弱刺史权力，原想保持内重外轻、中央权力集中的局面。但州数太多，中央无法控制，早在贞观年间就分天下为十道即十个监察区，推行不定期的监察吏治制度。以后到开元年间设置了15个作为固定监察区的采访使道，主观上就是不愿意推行三级制，希望保持州县两级制，以维护中央的绝对权威，不致引起地方割据。但是象中国这样一个地域广大、人口众多，而又要实行专制主义中央集权体制的国家，地方官权力太小，容易削弱了地方上靖绥御侮和发展经济的能力。例如刺史无兵权，而边防地区又不能军事防御，所以在武德初就在缘边及襟要地区的一些州治置总管府，以本州刺史兼总管，总揽附近数州军事，不久改称都督府；后因四边多事，对边区的都督加使持节，增其权力，称节度使，为一方军事大员。以后为了让节度使有更大靖绥地方权力，政府被迫将军、政、财、监大权全集中在节度使一人身上，又因边区联防需要，常使一人兼摄数镇。于是边区因军事上需要实行三级制，而内地还是二级制，保持内重外轻的局面笈笈可危，最终于天宝末年爆发了安史之乱，安禄山即以身兼范阳、平卢、河东三镇节度使起兵反唐的。安史乱后，为了镇抚叛乱，内地也遍设方镇，至德以后，安史之乱虽然平定，但藩镇割据形势已定，俨然一独立王国，地方行政区划形成了实际上的三级制，中央权力大为削弱，唐王朝在藩镇纷争中覆灭，接着就是半个多世纪的五代十国分裂局面。

       宋初汲取了唐代藩镇割据的教训，革除了藩镇的实权，尽罢节度使所辖支郡，节度使只是空衔，不理州事，诸州直属中央。并将全国府州军监划分为若干区域，每一区域设转运使负责征收和转输各地的财赋，既要转输，其必与交通路线有关，故称此区域为路。以后转运使职权逐渐扩大，兼及“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任”，控制了地方一切行政事务，形成分路而治的局面。真宗时（998～1022年）考虑到转运使权太重，于是增设了提点刑狱使，总揽一路司法和监察，安抚使主持一路军事，提举常平使主管一路储备粮食平仰物价，而转运使专理一路财赋和民政。所以宋代一路有四个长官：转运使（简称漕司）、提点刑狱使（简称宪司）、安抚使（简称帅司）、提举常平使（仓司），总称监司。 

     北宋路以转运使为主，初分时极不稳定，省并频繁。有至道三年（977年）15路；咸平四年（1001年）17路；天禧四年（1020年）18路；以后屡有省并增改，元丰八年（1085年）定为23路。这是宋代具有代表性的路制。崇宁四年(1105)将首都一府置为京畿路。宣和四年（1122年）宋金盟约，约定联合灭辽后，金归还燕云十六州之地，于是北宋预置了燕山府路和云中府路。不料金灭辽后未能践约，仅还六州，未几金人又南侵。所以北宋末年号称26路，实际上只24路。以北宋一代而言，18路、23路的时间最长，为分路的代表。北宋所谓18路、23路，均指转运使分路而言，宪司、帅司分路则不同。如河北地区转运使分为东西二路，帅司因防御契丹需要分为大名府、高阳关、真定府、定州四路，宪司则合为河北一路。陕西地区转运司分为永兴、秦凤军二路，但为对付西夏，安抚司分为永兴军、鄜延、环庆、秦凤、泾原、熙河六路。全国各路普设漕、宪二司，帅司则不一定每路均设。
　　
南宋建炎元年（1127年）诸路遍设安抚司，自后南宋一代因长期处于战争状态，分路均指安抚使为主，虽有分合，然长期稳定为16路。漕司、宪司则不同，如两浙路安抚司分为东西二路，漕司则合为一路。

       故宋代地方行政制度的特点：一是不在府州以上设立一级行政机构和单一的长官，而是将各路不同事务，分为四种监司，各司其职，不集权于一司一人；二是诸司分路不同，治所不一，有时诸司分路相同，但治所也不在一地。互相牵制，形成复式路制；三是府州可不通过监司，直接向中央奏事。由此可见，宋代路制完全是为了不使地方形成割据局面，达到中央高度集权、内重外轻的目的。这种强干弱枝的结果，大大削弱了地方对外防务对内镇抚的能力，故宋一代内忧外患不止。 

四、三级制定型

的行省时代与中央集权的加强

         自元代开始，我国实行省（行省）、路（府、州）县三级地方行政制度，最高一级为行省（省），故称行省时代。
　　
行省制度实起源于魏晋以来的行台制度，原为中央（台、省）的派出机构。凡地方有事，临时代中央执行任务，事毕即罢。东魏、北齐时曾分道设置过行台省。以后金代初年曾置行尚书省于汴京，以治刘豫伪齐旧地，即陕西、河南地，后罢。1194年（金明昌五年）为治理黄河也曾置行尚书省，河工毕即罢。至金朝末年外遭蒙古、西夏、南宋三方面的进攻，境内到处发生农民起义，所设行省渐多，如在北部邻近蒙古边境地区连接设置了临潢、抚州、北京三行省，南面为了备宋，在黄河南北也开始设置行省，如南京行省。末年国势日蹙，置行省更多，稍大的有大名、陕西、河北、河东、辽东、益都等行省；稍小的有关中、徐州、邓州、息州、陈州、陕州等行省，为时都很短。这些行省虽然都是中央临时派出的机构，前期只理民政，不理军事，后期因内忧外患不断，行省兼理民、军政，实际成了地方一级政区，前期行省职官仿中央尚书省而置，官品比中央低一品，出任者由左右丞相、平章政事、左右丞领行省事，以后行省较多，则以参知政事领行省事，不过因时代动乱，建置没有固定，事毕即还朝。 　　
蒙古占有金地后，也仿金朝实行行省制度，如燕京行省、山东西路行省等。金代称行尚书省，元世祖时将尚书省并入中书省，故称行中书省。起初也是中央临时派出机构，“有征伐之役，分任军民之事，皆称行省，未有定制”。后因军事征伐时间很长（从伐金到灭宋共70年），逐渐形成定制，其职能也由只管军事变为兼及民政，后因中央宰执行某处省事系衔嫌于外重，其长官由中书省宰执官系衔出领某行省事演变为某处行省某官，不再有中书省宰相职衔，并罢各行省所设丞相，只置平章事为最高长官，以别于都省。行省从都省派出机构逐渐演变为地方最高行政机构，“掌国庶务，统郡县、镇边鄙，与都省为表里”，“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之。”这种演变大约完成于平宋以后。

 元朝初年全国仅置7个行省的幅员十分辽阔，如中书一省竟包括以后的中书、辽阳、岭北三省之地，陕西行省包括后来的陕西、四川、甘肃三行省，以后行省设置和辖区变化很不稳定，到至元二十七年（1290年）在全国范围内调整行省建制，除吐蕃地区直属中央宣政院外，分为中书省和10个行中书省，共11个区域。

　　
元朝末年，农民起义烽火遍地，为了镇压起义和维持地方治安，又分置许多行省。如于中书省境内济宁、（今山东巨野）、彰德（今河南安阳）、冀宁（今山西太原）、保定、真定（今河北定州市）、大同等地置中书分省，又分出山东行省；从河南江北行省分出淮南江北行省，从江浙行省分出福建行省，福建行省后又分出建宁、汀州、泉州分省等。总之，到了元末，行省制度已经十分混乱了。

 大明朝
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 承宣布政使司

        明初一段时间曾沿袭元代行省制度，但元代行省统辖军民，权力太大，不利于中央集权，故不久即进行改革。洪武九年（1376年）改行省为承宣布政使司，主管一省民政，分颁天下府州县及羁縻诸司，上与中央六部直接联系。洪武三年（1370年）时于各省置一都卫，八年改为都指挥使司，主管一省军户卫所番汉诸军，上听命于兵部和五军都督府。另有主一省监察司法的提刑按察使司，上听命于刑部、都察院。行省取消后，因名称和辖区未变，故习惯上仍然称省。明代将一省之权分为都、布、按三司，这“三司”既是官府名称，又是省一级民政、军事、监察三区划的名称。这就与元代军政合一的行省制度不同。此外元代行省官制和中央中书省官制相同，而明代则改用地方官名称，如“承宣布政使”的职责即“承流宣播”中央的政令，通达一省民情之事。1380年（洪武十三年）为加强皇权，罢中书省，六部直属皇帝，原属中书省的辖区也直属六部，称为直隶。如洪武初建都南京应天府（今南京市）。十年改称京师，即以中央直辖的相当今江苏、安徽两省和上海一市的地区为直隶，也称京师。永乐时迁都顺天府（今北京市）为京师，即以相当今北京市、天津市和河北省大部分地区为直隶，仍称京师。原直隶改为南直隶，也称南京。这京师、南京既是中央道府的名称，也是中央直辖政区的名称。自1428年（宣德三年）以后，全国分为两京十三布政使司，即京师、南京、山西、山东、河南、陕西、四川、江西、湖广（今湖南、湖北）、浙江、福建、广东（含今海南省）、广西、贵州、云南，合称15省，为明一代常制。
　　
明代一般省份都是一都指挥使司辖一省卫所军户。但边区军户多民户少，甚至只有军户没有民户。一个都司鞭长莫及，于是增设几个都司或行都司。明代一共有16都司、5行都司、2留守司。其中13个是与布政使司同名同治的都司，还有3个是北直隶境内的万全都司（治今宣化）、大宁都司（初治内蒙古宁城西，永乐后移治今保定市）和属于山东省的辽东都司（治今辽阳市）。5行都司是陕西（治甘州卫，今甘肃张掖市）、四川（治建昌卫，今西昌市）、湖广（治郧阳卫，今湖北郧县）、福建（治建宁府，今建瓯市）、山西（治大同府，今大同市）。2留守司是洪武年间置于凤阳府（治今安徽凤阳）的中都留守司和嘉靖年间置于承天府（治今湖北钟祥市）的兴都留守司。此外，还有统辖黑龙江、松花江流域和库页岛的奴儿干都司，在政教合一的青藏地区设置有乌思藏、朵干二都司及当地宗教首领八大法王分割各政教中心的寺院，还有各诸侯家属封地，另有置于今甘肃、青海、西藏交界地区的哈密、罕东、曲先、阿端等卫，以上均属羁縻性质，与内地的都司、行都司卫所性质有所不同。 　　
明代都司、行都司卫所的任务是，对外防御侵略，巩固边防，对内镇压人民反抗，维护封建统治。留守司则掌守卫中都、留都之事。明制：大抵5600军士为一卫，每卫设前、后、中、左、右五千户所，每1120军士为一千户所，112军士为一百户所。百户所设总旗二（每总旗辖50军士），小旗10（每小旗辖10军士）。另有守御千户所比一般千户所地位略高，不周卫，直属都司。军士有军籍，父子相继，世为军户。平时在政府拨给的土地上进行屯田和训练，垦种自给；国家有事，由国家命将充任总兵官，统率卫所军士进行征伐，事毕，将还于朝，军士各还卫所驻地。内地9/10土地属府州县民户，卫所杂处其间，土地不能自成一区域，称无实土卫所。如13个与布政使司同名同治的都司绝大多数为无实土卫所，仅陕西、四川、湖广、云南、贵州五都司领有少数实土卫所。边区军户多而民户少，或以军户为主，卫所土地自成一区，称实土卫所。如五行都司中陕西、山西、四川行都司系实土卫所。辽东都司只领卫所，不领府州县，全系实土卫所。万全都司大多为实土。大宁都司原系实土，永乐初内迁后，遂无实土。留守司均无实土。有实土的都司卫所，既管军务，又管民事，实际上成为一种地方行政区划。

        明一代一省分置三司，所以一省的辖区并非仅指布政使司辖区，也包括都指挥使司、提刑按察使司的辖区。如山东省不仅包括山东布政使司、山东都司辖区，还要包括辽东都司辖区（因辽东都司的监察由山东按察使管辖）。北直隶包括北直隶和万全、大宁都司。陕西省包括陕西布政使司、陕西都司和陕西行都司辖区。

　　
明初实行一省都、布、按三司分立，三司并为封疆大吏，原为避免地方权力过于集中，不久由于阶级矛盾和民族矛盾加剧，内忧外患，三权分立的局面不能应变。于是自宣德以后开始有派部（六部）、院（都察院）大臣以“总督”、“巡抚”职衔督抚地方的临时措施，宣德初有陕西、南畿浙西、辽东、宣大等巡抚。正统年间开始置有云南总督、贵州总督。景泰以后，地方多事，逐渐普遍设立，成为常制。嘉靖以后，内忧外患连年不断，全国普遍设立节制都、布、按三司的总督和巡抚。明末增设渐多，崇祯年间“时各督抚四十有一，府之滥极矣”。总督主要署理军务，实际有两种，一种短暂设置、数年即罢的，一种比较长期固定的设置的，有蓟辽保定、宣大山西、陕西三边、两广四总督。巡抚主理民政，兼理军务，每省皆有，辖区大小前后差异很大，有的一巡抚辖两布政使地，如宣德、正统间的山西河南巡抚，有的一省一巡抚，如正统以后的福建巡抚，有的一省有几个巡抚，如北直隶有顺天、保定、宣府三巡抚，陕西有陕西、宁夏、延绥、甘肃四巡抚，有的相邻几个省合一巡抚，如南赣韶汀巡抚，辖江西二府（赣州、南安）、广东二府（南雄、韶州）、福建一府（汀州）、湖广一州（郴州），有的仅辖一州之地，如昌平巡抚、通州巡抚等。总督辖区也有超过一省的，如宣大山西总督即山西省加上宣府镇。总督、巡抚不仅辖区与三司不一致，驻地也不一定在省会。如蓟辽保定总督驻在密云，防秋驻昌平，宣大山西总督先后驻过宣府、怀来、阳和，陕西三边总督驻固原，防秋驻花马池，两广总督先后曾驻梧州、肇庆、惠州、潮州等地。巡抚主民政，故大部份巡抚与布政使司驻省会。但也有例外，如顺天巡抚驻遵化，保定巡抚驻真定，南赣韶汀巡抚驻赣州等。总之，明一代总督巡抚始终是中央的派出的钦差大臣，均系兵部尚书、侍郎或都察院都（副、佥）御史衔，总督、巡抚某处地方，与三司之间名义仍是中央官与地方官的关系，重大地方事务三司听其节制，地方上日常事务仍由三司管理。 

清朝的总督与巡抚

        总督、巡抚成为地方官实始于清。清初为使督抚辖区和省区一致起来，进行了一系列调整工作，例如改变兼制邻省州县和跨省的督抚制度。裁减和新置一些督抚，使督抚和省制协调起来。明中叶以后，内地主要以巡抚统治，边地才设总督。清初因军事需要内地也遍设总督。1661年（顺治十八年）肃清了南明势力后，确立了一省一督制，15省共15总督。1665年（康熙四年）因各省以巡抚为主，总督无需每省一个，遂裁并为二省或三省一总督，共9总督：直隶山东河南、两江、山陕、福建、浙江、湖广、四川、两广、云南。此后几经裁并改置，至1683年（康熙二十二年）开始定为两江、山陕、福建、湖广、两广、云南6总督，至康熙末年不改。雍正年间和乾隆初又有增改，至1760年（乾隆二十五年）后，长期固定为直隶、两江、陕甘、四川、闽浙、湖广（湖北、湖南）、两广、云南8总督。为清一代常制。巡抚的调整也很复杂，关键一年是康熙四年（1665年）。原在1662年（康熙元年）时内地15省共23巡抚。江南省原有江宁（治苏州）、安徽（治安庆）、凤阳（治凤阳）三巡抚，左（治江宁）、右（治苏州）二布政使司。1665年（康熙四年）裁凤阳巡抚。1667年（康熙六年）改左布政使司为安徽布政使司，右布政使司为江苏布政使司。1686年（康熙二十五年）改江宁巡抚为江苏巡抚，巡抚与布政使司辖区就统一起来了。以后1760年（乾隆二十五年）又将安徽布政使司从江宁迁往安庆，两者驻地也一致了。陕西一省原有陕西、甘肃、延绥、宁夏四巡抚。1662年（康熙元年）9月裁延绥，1665年（康熙四年）裁宁夏，留下了陕西、甘肃二巡抚。1664年时陕西分为左右二布政使司，左司仍驻西安，右司驻巩昌。1668年（康熙七年）改右司为甘肃布政使司，并移驻兰州，与甘肃、陕两二巡抚辖区驻地一致了（乾隆二十九年陕甘总督由肃州移驻兰州）。湖广原有郧阳、南赣、湖广、偏沅四巡抚。1664年（康熙三年）裁郧阳，1665年裁南赣。1664年时湖广分左、右二布政使司，左司仍治武昌，右司迁驻长沙，分治湖南。1667年改左司为湖北布政使司，改右司为湖南布政使司。雍正初改湖广巡抚为湖北巡抚，改偏沅巡抚（康熙三年时移治长沙）为湖南巡抚。至此18省18巡抚驻地辖区已趋统一。1748年（乾隆十三年）裁四川巡抚，1764年（乾隆二十九年）裁甘肃巡抚。直隶巡抚早在1724年（雍正二年）时已改为总督兼巡抚事。18世纪中叶（乾隆中叶）以后，全国确定为8总督、15巡抚（江苏、安徽、山东、山西、河南、陕西、福建、浙江、江西、湖北、湖南、广东、广西、云南、贵州）。直隶、四川、甘肃三省无巡抚，由总督兼巡抚事。山东、山西、河南三省无总督，由巡抚兼总督职责，成为定制。至光绪年间始有增减：1884年（光绪十年）置新疆巡抚；1885年改福建巡抚为台湾巡抚，移驻台湾，1895年因中日战后台湾割让日本而裁。1904年（光绪三十年）裁湖北、云南二巡抚；1905年裁广东巡抚，1907年（光绪三十三年）增设奉天、吉林、黑龙江三巡抚和东三省总督。清末为9总督15巡抚。

 明代一省之长为布政使，清代一省之长为巡抚。故分巡抚才算分省。如江苏省在乾隆二十五年分江苏（治苏州府，辖苏、松、镇、常、太四府一州）、江宁（始江宁府，辖江宁及长江以北诸府州）二布政使司，但仍为一省。然以省级长官而言，有督（制台）、抚（抚台）、布（藩台）、按（臬台）四员。总督“常厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”，侧重於军事，地位略高于巡抚。巡抚“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考覈群吏，会总督以诏废置”，重于民政。布政使“掌宣化承流，帅府州县官，廉其录职能否，上下其考，报督抚上达吏部”，按察使“掌振扬风纪，澄清吏治”，地位皆次于巡抚。

　　
清代在边疆地区施行与内地不同的行政区划制区，乃由中央委派重臣，授以将军、都统、大臣等官职，推行军政合一的统治制度。如在东北地区设有奉天（又称盛京。驻奉天，今沈阳市）、吉林（驻吉林，今市）、黑龙江（驻齐齐哈尔，今市）三将军，外蒙古设乌里雅苏台（驻今蒙古共和国扎布汗省省会扎布哈朗特）将军，新疆设伊犁（驻惠远城，今霍城县东南）将军，各有其将军辖区。将军下设副都统、参赞、办事大臣等辖区。设西藏、西宁办事大臣分别驻拉萨、甘肃西宁府（今青海西宁市）管辖西藏、青海地方。内蒙古盟旗地区由中央理藩院直接管辖。以上8个边区加上内地18省，全国共分26个大政区。清末帝国主义入侵，为了加强防务，1884年（光绪十年）建新疆省，1885年（光绪十一年）建台湾省（《马关条约》后割让给日本），1907年（光绪三十三年）改奉天、吉林、黑龙江三将军辖区为省，清末全国为22省。

北

西

东

南

         元帝国的版图本较汉、唐为大，而元代所建行省级政区仅11个，省的幅员十分广袤。如中书一省竟包有今京、津、冀、晋、鲁、豫（绝大部分）等数省之地，辽阳行省、岭北行省更可谓是辽阔无际。其他内地行省也有今数省之地，下辖30余个路、府、州、管理幅度过大。这种划分显然不是从行政管理出发，而是着眼于军事统治。因为蒙古民族完全用武力手段征服了宋代以来的6个政权（宋、金、西夏、西辽、大理、吐蕃），为了防止被征服民族的反抗，不得不将中枢权力分散到各处，建立起镇抚作用的军事区域，而中枢权力又不宜太多的分散，因此行省数目不能过多。同时因为元朝统治者为马背上的民族，日驰千里为寻常之事，所以幅员辽阔也不足为奇。但幅员过大，毕竟不利于行政管理，于是又在行省与路府州之间设置道一级，作为监察区，以辅助行省管理事务，开创了省以下设置监察区的先例。到了元末地方多事，农民起义烽火遍地，不得不从行省中分出分省、行省，以便对付紧急事件。这与历史上其他朝代不同，以往是在末年将小政区合并成大政区，而元末却是将大政区分小，这说明政区过大也不利于中央集权统治。所以明代除了改行省为承宣布政使司外，还将省的幅员调整得比较均匀，唯南北两京辖区过大，这在下面再说。清代沿袭明制，除了将南京、湖广、陕西三省各一分为二外，其余12省基本未动。从12省变为18省的制度，从康熙年间直至光绪年间长达200年而无所更张，也为历史上所罕见。于是“内地十八省”的概念，一直深入人心。从清末至今在这18省范围内的变化也不大，除分置台湾、海南、宁夏3省区和京、津、沪三直辖市外，未有根本性变化。

         上文已述，唐代分道边界原则上是依“山川形便”而定，宋代为了加强中央集权，背离了“山川形便”的原则，不少分路开始发展了“犬牙交错”的原则。元代则是将这种原则发展到极端的时期，不论高层政区的行省，还是统州、县的路、府、州边界，都突出表现了犬牙交错的特点。元代统县的路、府、州不仅幅员大小悬殊可谓史无前例，同时边界的极端犬牙交错，出现许多不相联接的飞地。如长城以南的山西省仅置冀宁、晋宁二路，中书省河间路几乎有今天河北省1/4大，而同为统县的恩、威、冠等州只领1县，河北南路的大名路却领有河北中部的清河县，广平路隔顺德、真定二路而领有河北西北部的井陉县地，河间路隔德州领有临邑县地，延安路几有今陕西省一半的土地，而同属陕西行省的庄浪、西和、成三州各只领1县，这种统县政区大小悬殊、隔有飞地的情况几乎各省都有，不能详列。最突出表现犬牙交错的是行省的边界，元代行省幅员广大，行省长官统有军、政、财、监大权，为了防止偌大地方政权出现割据的局面，在规划省区的边界上，采取与汉州、唐道、宋路完全相反的做法，无视大山大河如秦岭、太行、长江、黄河的存在，使每个行省都不成为完整的形胜之地。如陕西行省跨过秦岭而有汉中盆地，湖广行省以湖北、湖南为主而又越过五岭而有广西、海南，江西行省也越过五岭而有广东，河南江北行省则合淮河南北为一，中书省则跨太行山东西两侧，兼有山西高原、华北平原和山东丘陵三个不同的地貌区，江浙行省从江南平原逶迤到福建山地，唯四川稍有四塞之固，然北面失去了秦岭，也难形成割据。中国的主要山川都是东西走向的，故唐代的道大多东西长、南北狭，而元代为破山川之险，结果自然相反，形成南北长、东西窄的形势。原因固然是为了避免割据，出于政治上的需要，其具体划分则是由于蒙古征服金、南宋，其军事行动是从北而南进行的，初期即以兵至为行省范围，就必然要跨越黄河、秦岭、淮河、长江、五岭等天然分界线。元代这种幅员辽阔、犬牙交错的划分弊端是显而易见的，一是地域过大，不得不增加管理层次，施政必然不便；二是不同自然条件带合在一个政区，对农业生产管理也有影响。所以明朝建立后，即对元代的行政区划进行调整，将南方三省都一分为二，江西行省分为江西、广东二省，湖广行省分为湖广、广西二省，江浙行省分为浙江、福建二省，大体上沿袭宋代路的分界，两广沿袭宋代广南东、西路而有所调整，分元代的中书省为北平、山东和山西，将中部的河南江北行省分属南京、河南、湖广三省。以上划分基本上符合自然区划，唯陕西省仍然沿袭元代跨秦岭南北。但朱元璋又创造了新的犬牙交错，如在登位之初，即以首都金陵（今南京）和他的老家凤阳为中心，划出一个包括淮北、淮南、江南三大不同地域的大南京，这种划分是史无前例的。淮河、长江都是自然分界线，宋代以前只有跨淮或跨江政区，元代走得极端，也只是跨淮南北，从未见过有踞江越淮的政区。明代南京地位特殊，幅员特别广大，包括16府、4直隶州，这样显得旁邻只有9府之地的浙江省过于狭小，于是后来将嘉兴、湖州两府划给了浙江省，这样又违背了山川形便的原则，太湖流域自秦汉以来一直是属于一个高层政区，一千多年来不变，这样的划分使太湖流域分属两个高层政区，不利太湖流域的农业开发和水利兴修。此外，另有违背山川形便原则的还有河南省占有黄河以北地，这是因为朱元璋是从南向北征伐的，由河南的军队占有了河北地，即据以划省，这种状况一直沿袭至今；明代分建广东、广西省时，将元代湖广行省的海北海南道宣慰司地划给广东，使广西完全没有海岸线，而使钦廉地区虽属广东，在地域上仅一线与广东相连，这种现象一直沿袭到解放后，几经改隶，钦廉地区最终才属广西。贵州省是永乐年间分湖广、四川、云南三省所置，其边界完全不顾自然山川，形成中间狭、两翼宽的蝴蝶状，直到清雍正年间才调整至今状。清代基本上沿袭了明代体制，稍有改动的有陕西省分置甘肃省，湖广分为湖南、湖北，都比较符合山川形便，还有即上述贵州省，只有江南省（清初改明南京为江南省）分为江苏、安徽时，不依历史上按自然条件南北分界，而是东西划分，使两省都跨有淮北、江南地，有将经济发达和相对贫困地区搭配的意思，至今尚是。

 元代在行省以下有路、府、州、县等级行政单位，大致将宋、金时代重要的府均升为路，其统隶关系比较复杂。路设总管府，其长官为达鲁花赤、总管。不设总管的府称散府，长官为达鲁花赤、知府或府尹，府或隶属于路，称属府，或直属于行省。州有达鲁花赤、州尹或知州，大多数领州县，个别不领州县。州或隶于府、或隶于路、或直属行省，或领县或不领县。县有达鲁花赤、县尹等官，或直属于路，或隶于府，或隶于州。边远地区还有“军”的设置，品秩和设官同下州。路治所在都市，设一个或几个隶事司（大都、上都设巡警院），管理城市居民。《元史·地理志》载，元代有路185，府33，县1127。其统隶关系大致如下表：

 明代省以下行政单位有以下变化：一是改路为府，由省直辖府一州一县；二是州有属省的直隶州和属府的散州二种，直隶州视府，属州视县，均省去附郭县，本县事由知州管辖；三是省不仅包括布政使司所辖府州县，还包括都指挥使司所辖卫所。据《明史·地理志》记载，明代有府140，州193，县1138，羁縻府19，州47，县6。据《明史·兵志二》记载，明代后期，有都司16，行都司5，留守司2，卫493，所359，其隶属关系如下表：

 清代省以下行政建置基本沿袭明制，但也有改变：一、废除以卫所管辖部分土地和军户的制度；二、省以下增加厅一级。厅为府的分支机构，由知府委派同知或通判一员驻扎在本府境内较偏远或新开发地区，其辖区亦即称厅。厅有二种，属省的称直隶厅，绝大多数不领县，属府的称散厅；三、明代不论直隶州、散州均领县，而清代直隶州领县，属府的散州不领县。由于直隶厅的长官同知、通判地位略高于知州，故清代省以下政区习惯上称为府、厅、州、县。据《光绪会典》卷4记载，全国共设府185，直隶厅34，直隶州73，散厅87，属州145，县1314（台湾3府、 l州、11县未载入）。其统隶关系如下：

        清代在边疆地区部分汉人和少数民族聚居的地方，如有从事农业生产的，也仿照内地置府州厅县。如奉天将军辖区内设奉天府、锦州府，吉林、黑龙江省内也有个别厅、州。在内蒙古东部置热河厅、张家口以北、察哈尔地区有口北三厅（张家口、独石口、多伦诺尔），今大黑河流域有归化（治呼和浩特）等7厅。在新疆有过镇西厅（治巴里坤）、迪化州（治今乌鲁木齐）、吐鲁番厅等。东北地区的府、厅、州、县，归当地驻防的奉天、吉林、黑龙江三将军管辖。而其他地方的府、厅、州、县，则分别属于相邻的省管辖，如热河厅（承德府）属直隶，归化7厅属山西，新疆州县属甘肃省等。此外，在内外蒙古、东北、青海、新疆等地建立盟旗制度。盟相当于府，旗相当于县。新疆地区除八旗制外，还有回庄制度，由各级“伯克”管理各回城。西藏地方则设城、营进行管理。光绪末年奉天、吉林、黑龙江、新疆建省后，设巡抚代替将军进行统治，副都统、参赞、办事大臣也为府厅州县所替代。

　　
元明清时期还在西北、西南地区进行由少数民族首领世袭充任的土司制度，设置按等级分为宜慰司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司等和土府、土州、土县的土司进行统治，上属省管辖。土司只对中央政府负担规定的贡赋和征伐任务，在其辖区内保持原有的统治机构和权力。明清两代曾在部分地区进行过改土归流，但不彻底。国民政府时代部分地区仍有土司存在。新中国成立后，土司制度才彻底废除。

        元明清时期除了上述各种行政区划外，还有介于省和府州县之间的“道”。元代的道有二种：一是宣慰司道，是中书省、行中书省的派出机构，协助中书省、行中书省分理一部分离省会较远的路、府、州、县。元初宣慰司道废置频繁，延祐以后至至正前较稳定的有11道，分隶中书省和五个行中书省。如中书省境内有山东东西道（分辖今山东境内大部）、河东山西道（分辖今山西和内蒙古一部分），河南江北行省境内有淮东道（分辖今江苏长江以北大部和安徽江北一部分）。一是肃政廉访使道。主刑名监察的区划，属御史台和行御史台。元初也大有增减。大德年间定为22道中书省、辽阳行省、河南江北行省三省共有8道，隶御史台，称内8道。江浙行省、江西行省、湖广行省三省共有10道，隶江南行御史台，称江南10道。陕西行省、四川行省、云南行省、甘肃行省4省共有4道，隶陕西行御史台，称陕西4道。明代道也有二种：一由布政使副手参政、参议分管一部的府州县的民政，称分守道。13布政使司共分60道；一由按察使副手副使、佥事分管一部分府州县的刑名按劾之事，称分巡道。13布政使司共69道。此外还有兵备道、水利道、盐法道等专有职司，不普遍设置，不视作行政区划。两京也有分守、分巡道，因不设布、按，守、巡诸员无所属，则寄衔于邻省布、按司官。如北直隶的道寄衔于山东、山西，南直隶的道寄衔于山东、浙江、江西、湖广。清代沿袭明制。1763年（乾隆十八年）罢参政、参议、副使、企事等职，统称道员。但仍有分守、分巡之分。

　　
辛亥革命以后撤废了府、厅、州制度，全改为县，由省直辖县的二级制。1914年北洋政府期间，曾分一省为数道，取消分守、分巡等名称，设置道尹，实行省、道、县三级制。

 元明清三代是中央集权高度发展时期。虽同为行省时代，但在中央和地方分权、集权问题上经过多次反复，其表现为：

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 （一）元代地方行政区划突出军事统治，初年全国仅置7个省、行省，幅员无限辽阔，以后分为中书省和10行中书省，地域还是很大，权力又集中，不能有效管理，于是分为多层次的复式政区，多的竟达5级，层次一多，施政肯定有许多不便，如果地方有事，应变就比较困难。所以末年各地起义，不得不临时分出许多行省、分省，造成地方行政制度上的混乱。明代接受了这个教训，改行省为承宣布政使司，并分置都指挥使司、提刑按察使司，学习宋朝，实行三权分立，避免地方权力过重，形成割据。地方上实行三级管理，比较正常。这种分权确实起过遏制地方权力过大作用，但结果也与宋代一样，如地方出现紧急事件，无专一的权力，于是又不得不推出总督、巡抚制度，虽在明代始终未成正式地方一级政权，然其性质已见端倪，清代总督、巡抚正式成为省一级最高长官。清代各级地方官均由中央吏部铨选，并有期限和回避等制度，十分严格，故总督、巡抚权力虽大，很难形成割据。布政使、按察使名义上虽为督抚的属员，实际上省内具体事务由布、按两司职掌，所以仍是三级制。但清代疆域十分辽阔，人口众多，其统治强度，远过于汉唐，所以三级制管理幅员还是过大，于是又产生了省与府州之间的道，作为省的派出机构分管一部分府州。辛亥革命以后，废府州，由省直接领县，中间置道以承上下，但道始终未成正式一级地方行政区划。国民政府时代为围剿苏区先曾在江西设置专区，后推行全国，形成省、专区、县的虚三级。新中国成立后，这种制度被沿袭下来，称为地区或专区，也未曾作为正式一级政区。总之，自元代实行行省制度以来，始终在三四级之间徘徊，在中央和地方分权上始终在集权、分权、集权上循环。

（二）元代为军事统治，划分行省边界时全不考虑山川形便，于是出现了许多跨山越岭，逾河渡江的政区。这种边界虽可遏制地方割据，然对经济发展显然是不利的。明代虽有南京的不合理边界，但总的情况是经过了调整，渐趋合理。清承明制，略有调整，并对周边的游牧区、渔猎区的划分和建置，都比较符合自然山川形胜。明清时期虽有统制一方军政大权的总督、巡抚出现，然其下各级官员均由中央铨选，再则地方经济联系加强，很难形成唐末割据势力。辛亥革命以后，撤府为县，由省直接辖县，时值新旧政权交替，曾一度出现短期军阀混战局面，中央与地方集权与分权的矛盾仍然存在。总之，象中国这样一个地域广大、人口众多、民族复杂、地区差异突出的中央集权国家，在行政区划上如何处理好中央和地方的关系问题，是值得研究的重大课题。 

老百姓眼中的大“老虎”：失控的县委书记

    县委书记、县长的权力究竟有多大？有专家说：“除了外交、军事、国防这些内容没有，(县委书记、县长)拥有的权力几乎跟中央没有区别”。堪称一方“诸候”。

在中国，县委书记、县长拥有的权力大得让人难以想象，以至出现了失控的局面。在强征强拆中，县委书记、县长只要一句话，就可以让公民的住宅一夜夷为平地，可以让农民赖以生存的田地成片变为开发地、工业用地；可以把强征来的土地，百亩千亩以低价，甚至“零地价”捧送给开发商；可以让一个人一夜暴富，当然也可以让在当地呼风唤雨的大款一夜成阶下囚。可以一天提百名官员，可以把七姑八大姨弄进政府让纳税人养起来，可以包二奶养私生子，可以派人进京抓记者，而且凡是提拔重用的几乎全都是县委书记、县长……

中国失控的县委书记权力大得吓人

回家乡，一位老板的话却使感到了震惊。他说：“县委书记、县长的权力大得吓人，可以把几千万元送人。”这位老板10多年前是一个村支书，如今他却成了家产亿元的富豪。

他的话，我完全相信。比如以招商引资的名义，把价值几千万的土地以几十万给开发商，有的地方甚至是“零地价”。本来一个销售收入几亿的企业，需交税千万元，但是县委书记引进的企业，交了税，财政却返还企业。朋友曾告诉我，一个企业不但叁年不用交税，县里还给该企业担保贷款，拨几百万元的科研经费，原因也是该企业是县委书记引进的。媒体曾报道赣榆县原县委书记孙荣章擅自将房地产开发所得税、销售不动产营业税作为招商奖励退还给开发商。让连云港金宝公司的郭强承接时代广场步行街工程，尽赚6000多万元，违规退税还拿了200多万。码头开发公司的胡伟，他免费从孙荣章手上拿到海头港口岸线开发权。建起了一圈海景房，获利数千万。孙荣章还以每亩1万元的超低价批给金汇公司的赵飞500亩地建厂，还为其提供担保贷款1.5亿元。赵飞资金周转困难，孙荣章直接就安排开发区管委会借给他2000万元。

县委书记、县长的权力究竟有多大？有专家说：“除了外交、军事、国防这些内容没有，(县委书记、县长)拥有的权力几乎跟中央没有区别”。

可以说县委书记、县长是“政治强人”，也可以说是权倾一方，甚至是独断专行的霸王。由于县级与中央隔着省级、市级，大多处于“山高皇帝远”的政治地理边缘，确实存在着“上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”，加上权力过于集中，监督严重失控，监督几乎呈现一片真空地带，从而造就了他们“我的地盘我做主”。这里有几个坊间流传的段子，戏谑中展现了县级官场的真实生态：“县委书记绝对真理、县长相对真理、常委服从真理、其他班子成员没有真理。”“一把手说一不二，二把手说二不一，叁把手说叁道四，四把手是、是、是、是，五、六、七、八、九把手，光做笔记不张口。”“一千个副手，抵不过一个正手。”许多落马县委书记都坦言，以前在自己的“一亩叁分地”内，他们的话都是“绝对真理”。一把手的核心权力就是对人、财、物、事的拍板权。四川一位落马县委书记说，在他担任县委书记的4年间，从来没有人在他拍板时提不同意见，唱反调的更没有，“在县域内，我有绝对权力，这种权力用不用，什么时候用，怎么用，都是我说了算。”一个地方和单位的领导班子，最可怕的是无“杂音”。当今许多县委班子变得鸦雀无声。四川省南充市高坪区原区委书记杨毓培封杀“杂音”还创立了一套“理论”。杨毫不掩饰地说：“作为‘一把手’，自然而然是‘一号’，是‘老板’，要拥有绝对权力，说了作数，定了算数，以我说的为准，以我定的为准，说的就是政策，必须无条件执行。”河南省卢氏县原县委书记杜保乾就公开宣扬过“就是论”，他多次强调：“和县委保持一致就是和县委书记保持一致，在卢氏县就是县委书记说了算。”这些“一号”们，常常以“不准发杂音”为由，大树个人权威，把个人凌驾于组织之上，高压推行一言堂，从而导致众人闭口、空气沉闷、万马齐喑。

由于县委书记左右着干部的乌纱帽，连公、检、法大都仰书记大人鼻息，惟书记“最高指示”是瞻，这让他们更加为所欲为。安徽省定远县原县委书记陈兆丰抓权敛财的所作所为，可谓众多腐败的县委书记中的一个缩影。陈兆丰深谙“要想富，动干部”之道，通过死死抓住权柄不放，达到聚敛钱财的目的。县委组织部将乡镇换届干部调整方案交给陈兆丰审阅时，陈把方案扔到一边说：“都是你组织部说了算，还要我这个书记干什么？”于是他自己鼓捣出一份长达5页纸、写有多达几百人名字的“名单”，交组织部门去“按程序”考核。湖南省株洲县县委书记龙国华在即将调离之际，突击提拔调整100多名干部，因此被当地群众称为“卖官书记”。由于权力的失控，一些地方就出现了官场乱象：比如叁陪小姐当宣传部副部长；除了性别是真的，其他都是假的团委副书记等。由于县委书记有绝对的拍板权，有了诸多权力寻租的机会，从而成了腐败的重灾区。一些地方的县委政府大楼建成了“白宫”与“天安门”，这是因为这些县委书记有领袖情节。2011年4月，一个名为《县委书记》的MV在微博上广为流传。这个MV的内容是歌颂河北省张北县县委书记李雪荣的，还配了一首主题歌，将其喻为“红太阳”。有意思的是李雪荣离任张北县委书记赴任张家口市副市长，张北上万群众为其送行，并打出“常回家看看”、“无论到哪里，保重身体”等感人条幅，李雪荣被感动得泪流满面，现场和群众久久地握手道别后踏上离任的大巴车。其场面比总书记视察场面还热烈。县委书记这个群体“集权度”高、容易滋生腐败现象已成不争的事实。

重庆不雅照也说明了县委书记权力失控的问题。不雅照让雷政富倒台了，还让九龙坡区委书记彭智勇、璧山县委书记范明文、长寿区委副书记、区长韩树明、石柱土家族自治县委副书记、县长艾东倒台了。应该说，雷政富的倒，是倒在县委书记的位子上。2002年12月至2006年12月，雷政富任垫江县委书记。垫江县土石方工程大都由其弟雷政奎承包。此外，垫江县的路灯、绿化等工程也全部由雷政奎承揽。而那些建筑商只能吃雷政奎的“剩饭”，或者到雷政奎门口“讨饭”吃，这就激起了建筑商们对雷政富的仇恨。于是建筑商招募美女，训练好美女进行“公关”，只要有了不雅视频，就能从雷政富手上拿到工程。“相对钞票来说，更喜欢美女”的雷政富，果然经不起美女的诱惑，成了又一个倒在裙子下的官员。有人说，雷政富是被人设陷害的，这个设陷者就是重庆永煌集团创始人肖烨。肖烨利用不雅照获得建设工程，仅3年资产从一百万元奇迹般地串到几亿元。由此可见县委书记权力是多么具有神奇的力量。

说起县委书记，不能不说辽宁西丰县委书记张志国，因为他是派人进京抓记者第一人。《法制日报》主办的杂志《法人》刊发了记者朱文娜《辽宁西丰：一场官商较量》的文章。文章报道了辽宁西丰女商人赵俊萍因不满县政府对其所拥有的一加油站拆迁补偿处理，编发短信讽刺县委书记张志国，被判诽谤罪。随后西丰县公安局又以“涉嫌诽谤罪”为由对记者朱文娜进行立案调查，派多名干警赶到法制日报社抓捕记者。胆敢在“天子脚下”抓记者，在我看来，不是法治意识淡薄，而是为所欲为惯了。《法制日报》是中共中央政法委员会机关报，如果张志国不是为所欲为惯了，敢掐中央政法委的喉咙？

不久前媒体报道，山西省蒲县有位官员老板(县安监局长)，家产3个多亿，惹得县委书记眼红，要他给5000万被拒绝后，这位官员老板最后被送进了牢狱。判处有期徒刑20年，是以逃税、非法买卖爆炸物、贪污、挪用公款罪，并处罚金8500万元；其妻，原蒲县民政局副局长于香婷，犯逃税、非法买卖爆炸物罪，判处有期徒刑13年，并处罚金8500万元；其妻弟于小红犯逃税、非法买卖爆炸物罪，判处有期徒刑12年，并处罚金5600万；他们所经营的成南岭煤业有限公司，因逃税、非法买卖爆炸物，被追缴逃税额1871.85374万元，处罚金人民币9860万元。以上累计，仅罚金一项就高达3.2亿之多，创下山西各级法院判处的罚金刑最高记录。也就是他们家3人不仅要坐牢，其财产也被罚没光了。这种判法，显然不公，不说县委书记索贿是真，但得罪了县委书记是可以信以为真的。

本来县委书记权力就失控，还要来个“高配”，还要省管县，这就让县委书记的权力更加失控。对于省管县，我一直是持反对意见的。省管县后，县委书记将更加失控。一个省近百个县，省委管得过来吗？很显然“上级监督太远”的问题显然将更加突出，“山高皇帝远”之下的县委书记权力失控的风险也必将大大增加。至于“高配”县委书记，提拔为副厅级甚至为正厅级，我就更加反对，县委书记“高配”副厅级，而其他县级班子成员的级别保持不变，将意味着，县委书记不仅仍是本级班子的“一把手”，而且事实上还将成为他们的“上级”——如比原先同级的县长高半级。党政分开，是为了权力的均衡，本来县委书记和县长都是正处级，这样一来，这个功能就殆然失尽。再说县纪委书记，是副处级，如今县委书记是上级领导，同级监督本来就软肋，县纪委书记的监督的权力就更加没有了。如此一来，县委书记的官级完全凌驾于班子成员之上，“集体领导”的难度增加，“同级监督太难”的痼疾就倍增。

孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。”但他又说：“防止权力滥用的办法，就是用权力来制约权力。权力不受制约必然产生腐败。”县委书记的权力很难受到制约，因此他们成了当今中国最腐败的一群人。

县委书记的权力失控，最根本的是权力过大而又缺乏有效监督。在现行体制下，县委书记拥有的权力既齐全又强大，不仅掌管着全县一切资源——决策权、人事权、财政权，甚至涉及公安检察法院的司法权——堪称一方“诸候”。绝对的权力没有监督，往往如脱缰的野马，无拘无束，无法无天。我们不能忘记瓮安、孟连等群体事件的发生。

“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人眩目的科技，不是浩瀚的大师们的著作，而是实现了对统治者（即权力）的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。我现在就是站在笼子里向你们讲话”，这是小布什2005年再次当选总统演讲时说的一段很经典的话。在中国，县委书记权力失控，就是他们没有站在笼子里，从而权力过分集中，滋生腐败的土壤。

县委书记的权力究竟有多大

新中国成立以来，县级党委的结构和功能发生过一些变化和调整，然而对县委书记权力的规范和制约却一直悬而未决。县委书记作为党的地方组织的主要领导者，一方面需要权力的集中使党的方针政策在本地区得到具体体现；另一方面，过分集中、缺乏有效监督的权力又容易产生异化，走向恶的一面，反过来影响政党公信力和形象。那么县委书记的权力究竟有多大？现有的制度又是如何规定的？

从党章的规定来看，党章第26条规定：“党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作。”党章第27条规定：“党的地方各级委员会全体会议，选举常务委员会和书记、副书记，并报上级党的委员会批准。党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权；在下届代表大会开会期间，继续主持经常工作，直到新的常务委员会产生为止。党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督。”从权力的授受关系来看，党代表大会、全委会、常委会之间是一个层层委托、层层受托的关系。全委会向代表大会负责并接受监督，常委会向全委会负责并接受监督。中国共产党地方委员会工作条例（试行）中对书记的权力作了更为具体的规定：“党的地方各级委员会书记负责组织常委会活动，协调常委会委员的工作。常委会会议由书记召集并主持。书记不能参加会议时，可委托副书记召集并主持。常委会会议的议题由书记确定，或由书记委托副书记确定。常委会委员应支持书记的工作，接受书记对自己工作的检查、督促”。

从制度要素的建设来看，现行的相关规定中对县委书记的权力进行了一定的界定、制约、防范和分解。《建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中规定：“凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体作出决定。认真执行集体领导和个人分工负责相结合的制度”。《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》中均对书记人事任免权从民主推荐、考察、酝酿和讨论决定等环节进行了具体规定，并提出坚持和完善干部选拔任用前征求同级纪委意见的制度。《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》等制度强调通过公开、民主和参与等形式，对县委书记权力形成制约监督机制。

但是，在权力行使的实践中，由于代表大会不是常任制，全委会无法向代表大会负责，代表大会也无法对其进行监督。党的地方各级委员会作为本地领导核心的法律地位经过层层授权后演变成县委书记为中心的政治运作过程。同时，县委各职能部门之间的职责和权限不清的现状，导致对“一把手”权力的制约乏力。从制度的具体运行来看，各相关制度的有效衔接仍显不足。在制度要素体系不够健全的背景下，“一把手”权力行使过程中往往出现集中有余、民主不够的情况，导致执行民主集中制带有很大的随意性。“一把手”的权力在执行中往往容易变异，出现“动干部、批条子、吃工程”的情况。在用人权上，虽然《干部任用条例》作了一些原则性规定，但初始提名权仍然掌握在书记手中。在具体工作中可操作性也不是很强，特别是对由县委书记的核心地位而派生出的一些隐性权力没有加以规定和规范，对县委书记在用人上应承担的责任没有加以明确，从而导致县委书记在用人上的权力不够明确，责任不清。另外，在县级层面的用人权改革中，必须重视对上级党委权力的规范。党章规定：“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间，上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人。”如果没有相应的上一级党委权力运行的规范，在人情和法治并重的转型时期，县级层面的推动空间十分有限，而且改革的成果难以持续。

在促进当地的发展中，县委书记作为“一把手”和第一责任人，对于重大事项决策、重要项目安排、大额资金的使用上，书记的统筹作用明显，自由裁量权较大。这有利于党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，体现了党委的总揽全局、协调各方的原则。但在具体施政过程中，由于法治与秩序的实现路径不清，导致不同地区、甚至同一地区不同领导人因能力、资源、素质的不同而对书记权力的行使有所差异。有的书记统筹兼顾，班子成员各司其职，妥善处理党委、政府、人大、政协的关系；有的书记在“发展经济、安全生产、社会稳定、计划生育”等方面的压力下，党委权力行政化，导致党政不分、以党代政。有的书记大权独揽，压制不同意见。党章第15条规定：“党组织讨论决定问题，必须执行少数服从多数的原则。决定重要问题，要进行表决。对于少数人的不同意见，应当认真考虑。如对重要问题发生争论，双方人数接近，除了在紧急情况下必须按多数意见执行外，应当暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见，下次再表决；在特殊情况下，也可将争论情况向上级组织报告，请求裁决。”但由于书记“一把手”的地位和第一责任人的定位，党组织信息流通中存在不对称性，在监督机制尚不健全、权力边界仍不清晰的背景下，容易出现上级组织意图和个人意图相混淆，书记个人意志代替班子集体意见的情况。

综合起来看，县委书记一职具有权力大、责任大、风险高的特点。权力大是因为书记在“人、财、物”三方面均享有资源配置权；责任大是因为县级政权作为土地制度改革、财税制度改革、金融体制改革、行政管理体制改革、社会保障体制改革的直接发生地和试验田，需要妥善处理各类突发性事件和维护稳定。在压力型体制下，县委书记受到上面各级党委政府的压力和牵制，县级政权中财权与事权不统一，权责不统一的问题较为突出。中央党校课题组对全国 800位县委书记的问卷调查反映：“条条的权力在加大，块块的权力在缩小；但是条条权力在加大的同时，责任却变得越来越小，块块上的权力在流失的同时，责任却越来越大。”风险高是因为县级政权面对基层一线群众，权力行使不当直接影响党的权威和执政基础。

笔者认为，县级政权改革的方向是权力运行的程序化、规范化。但县级政权的发展可能具有不同的模式，例如县委书记是否兼任人大主任，何种情况兼任，可能因地域、发展阶段不同而有所差异。规范县委书记权力既是转变党的领导方式、实现依法治国的过程，又是不断深入群众、重视群众利益的维护和协调的过程。在发展中实现书记个人权威与制度权威、个人意愿与现实环境的融合。

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