景跃进(2018):中国村庄治理结构的演化及理论思考 【转】
1998年暑假一个偶然的机会, 我开始触及农村基层政治的研究, 转眼已整整二十年。如果时间是一笔财富, 那么它的一个好处是, 不但能够测量“初心”与“结果”之间的匹配程度, 而且可以检验“初心”的成色。
以今天的眼光来看, 当年进入农村政治的研究可以说是单向度的, 而且是双重意义上的单向度:一方面, 在复杂而相互依赖的农村生活中抽离出农村政治的维度;另一方面在农村政治中又聚焦于选举和制度结构 (两委关系) 。这一研究进路很大程度上与当时特定的学界氛围和研究心态有关。XX事件之后, 九十年代的村民自治实践为学界提供了一块政治民主化研究的自留地。许多学者 (一定程度上包括笔者) 进入村民自治研究所关注的并不是农村本身, 而是中国政治的发展, 可谓立足村庄, 胸怀中国。而国家领导人的公开讲话又提供了一种依稀可辨的愿景———村民自治搞好了, 就可以提升到乡镇;乡镇搞好了就可以提升到县城。虽然他们没有说县城搞好了之后怎么办, 但学者产生某种联想是很一件很自然的事情。正是这种愿景和联想为乡村政治的研究提供了充分的燃料, 用一时成为显学这样的术语来形容并不为过;不但国内学者是这样, 关注中国政治发展的海外学者亦是如此。在某种意义上, 将学者引入村民自治研究领域或许具有一定的偶然性, 但这种偶然性也折射出某种必然的趋势。
然而, 基于中国政治发展而切入村民自治研究从一开始便具有基因意义上的内在缺陷。一旦村民自治实践出现问题, 尤其是村民选举遭遇困难, 其作为宏观政治的“典范”或“胚胎”意义开始褪色, 相关研究便象洪水一般, 来得迅猛, 退去也快。做量化研究的学者可以统计一下这二十年中关于村民自治 (尤其是村民选举) 的研究文章, 时间轴上发表数量的变化或许是一条优美的曲线。
我本人的学术轨迹大致也可以用这条曲线来描述。2004年在完成关于农村两委关系的博士论文之后, 我的研究精力逐渐转向中国宏观政治, 开设的课程是党政体制的转型 (后来改为党政体制的演化) 。但是, 因为有那么一段短暂的知青生活插曲, 我对农村基层政治始终抱有一种发乎内心的关切。因此, 参加相关学术活动的频率虽然逐年降低, 但没有完全中断。如果说开始几年是因为前期研究的余热所致, 是某种学术惯性, 那么之后维系下来的一个重要原因, 是心头放不下的一个“问题”。这个问题发端于2008年在四川成都参加的一次学术会议。当时与会的一位地方官员在会后交流中向我提出了这样一个问题:在实现了城乡统筹发展之后, 成都农村的基层治理体制是怎样的?说实话, 我当时的感觉是非常惭愧。因为不但回答不出这个问题, 而且发现自己根本没有考虑过这个问题!这一提问也在一定程度上颠覆了我对地方官员的某种“偏见”:官员所想的只是自己任内之事, 如何在短期内做出政绩, 实现官场晋升之目标。与此同时, 也开始反思学者的角色。通常以为学者比较超脱, 想问题可以更为超脱一些。但在这个问题上, 地方官员做得比我要好, 更有前瞻性。看来凡事不能一概而论, 区分不同的官员类型, 遂成为日后调查的一个重要参数。这是后话。当时这位官员还建议我做这方面的研究, 由于各种原因当时没有承接这一课题, 但是这个问题却留在了我的心中, 一直念念不忘。而且在思考中国农村政治的问题上, 增添了一个新的维度:不但要有历史视野和现实关照, 还需要有对于未来的想象。
如果说九十年代对中国农村政治的未来想象尚缺少足够的经验材料, 那么新世纪国家与乡村社会关系的根本性转折为我们思考这个问题提供了新的历史性契机。随着农村税费改革的实施, 工业反哺农业, 城市支援乡村, 公共财政也开始突破城市范围, 逐渐覆盖乡村 (各种项目的下乡) 。城镇化过程的加速, 扶贫攻坚战的打响, 乡村振兴战略的实施, 美丽乡村建设的展开, 以第一书记为代表的人力资源下乡以及乡贤回村, 乡村传统文化的复兴、村庄治理的制度化建设……, 这些不同力量和趋势的汇聚正在史无前例地改变着中国乡村社会的物理形态、地理边界、人文内涵、生活方式、思想观念和行为方式。
将眼下发生的变化置于1840年以来的历史过程, 或许可以这样说:漫长的中国现代化过程正在进入它的最后阶段。党的19大报告为我们展示了2020年、2035年和2050年的发展前景。和前辈们相比, 我们是在国家崛起背景下系统思考这个问题的第一代人。在这一背景下, 我觉得有必要将自己的一部分精力转向 (用“返回”两字也许更合适一些) 农村基层治理。大约从前年开始, 我利用各种机会跑了一些省份, 发现了一些全新的现象, 这便是这篇短文要处置的议题。
回想起来, 当年之所以将研究精力转向宏观政治, 是因为接受了两个基本假设:第一, 在海选前提下, 农村两委关系的紧张具有结构性特征, 当时所采取的解决办法虽然很费劲, 但基本有效。第二, 村民自治虽然在村庄这个舞台上进行, 但受到国家-社会关系宏观框架的制约。当时的一个基本判断是, 这两个假设在短期内不会受到大的挑战, 村庄政治的这种局面将延续较长的一段时间。
现在看来, 第一个假设已经不再成立;第二个假设虽然基本正确, 但实质性内涵亦已发生重大的变化。在年初发表的一篇文章中, 我尝试用“中国农村基层治理的逻辑转换”来描述这些变化, 认为这一命题至少应包含以下四个维度的内容: (1) 国家权力对乡村社会的大规模“回归”, 而且这种“回归”具有高度制度化、技术化和程序化的特征; (2) 村级组织建设的重心从村民自治转向党组织建设, 以基层党建来统领村级组织建设和所有乡村工作; (3) 村民自治的实践探索从行政村沉降到自然村; (4) 国家权力与传统文化的关系由对立/对抗转向包容共处。
由于篇幅的原因, 那篇文章主要讨论第二个假设 (国家与乡村社会关系的变化及其意义) , 但没有涉及第一个假设的变化———村庄两委关系的根本性转折。这个缺憾将由本文来弥补。如果说新世纪以来国家与乡村社会关系发生了巨大的变化, 那么与这种变化同时发生的则是乡村组织建设的重点转移。本文标题“从村民自治到党支部建设”便致力于描述这一转变。
为了便于说明问题, 我们不妨设置一个理想类型的连续谱。在其一端 (A) , 人们在党政分开的思路下思考农村改革问题。在乡村具体表现为将政社合一的人民公社转为乡镇政府和党委;在大队一级实行村民自治, 引入竞争性选举, 由村民决定谁来当村主任。记得当时有这样的宣传口号, 大意是选出一个好的村主任, 带领大家发展经济奔小康。所谓村党支部与村委会的“两委矛盾”便是在这样的背景下出现的。在连续谱的另一极 (B) , 我们看到了不同的、甚或相反的情形:党政分开的思路被否定了。以村党支部为核心, 统筹谋划村级治理结构。村民自治和村委会组织被系统地整合进以村党支部为核心的同心圆。在村党支部的领导下, 通过“党建+” (模仿“互联网+”) 来抓村庄工作。从而在村庄层面, 体现“东西南北中, 党是领导一切的”这一政治原则。
上个世纪九十年代至今, 中国村庄在政治维度所发生的变化大致可以用“从A到B”来进行描述。导致这一摆式运动的原因很多, 其中最为重要的一个原因是, 从面上看, 村民选举确实没有发挥当初人们所设想的各种功能 (尽管存在例外) ;更为要命的是, 在不少地方村庄选举本身成为新的问题之来源。对于采取实用主义/后果主义/功效主义的改革者来说, 这种情况是不可接受的。从制度层面看, 在党政体制下只放开“政府”维度的竞争性选举只能导致结构性矛盾的周期性呈现。村庄虽然不是一级政府, 但是道理是相通的。
如果说在国家资源建制性地反哺乡村之前, 村庄治理能够以一种消极方式得以自我维持 (围绕农产品资源的分配问题, 各方行动者的互动充满了张力) , 那么在乡村建设成为各级政府的发展目标时, 这种情形便无法再继续下去了, 至少在沿海发达地区是这样。在国家权力再次大规模回归村庄时, 村党支部建设成为基层政府的最佳抓手, 村党支部书记成为村庄名正言顺的领头羊。前几年我在东部省份一个县级市的调研中, 市委书记对我说出了如下的一番话, 当时印象极深:共产党是中国的执政党, 在中央zsj是一把手, 是国家公务人员;在省市一级, 省委/市委书记是一把手, 是国家公务人员;由此推演下去……;在村庄一级, 村党支部书记是一把手, 为什么他不是国家公务人员呢?当时该市正处于快速推进城镇化的过程, 土地征用、房屋拆迁、耕地流转、村庄规划/重建……这些棘手工作都需要强有力的村干部进行配合。因此, 他提出的一建议是能否将村党支书公职化 (对于发达地区而言, 给村干部发工资不是问题) , 而且在乡镇范围内能够集中调配使用?这一设想显然与国家法律框架和我国的基本政治制度不相兼容, 但是从中你可以感受到, 在城镇化发展和乡村振兴过程中, 地方和基层党委/政府对于村庄干部的内在需求。在浙江有一个口号, 叫做建设一支“铁军”队伍。
在这个意义上, 村庄政治秩序建构重心“从A到B”的转折体现了中国社会主义现代化建设的内在节奏, 它与城乡关系的历史性转折是同步的。尽管我们不易判断其确切的时间发生点, 也很难详细描述各地所经历的过程 (中国太大了, 乡村社会的内部差异可能一点也不必城乡差异要小) , 但大致可以判断的是, 这一转折的时间起点是在新世纪。将社区组织建设的重点转向党支部, 这一做法首先发生在城市社区, 随后逐渐扩展到乡村社会。18大之后, 这一过程明显加速, 而且在理论上得到了明确的表达。因此, 我们将这一转折的农村拐点与党的十八大联系起来, 在逻辑上是可以说通的。如今你到各地村庄去调研, 大凡集体经济稍好一点的村庄, 在村内外公共场所都可以看到以党支部为核心的符号建构, 有的地方发明了“党建美学” (通过“入眼”来“入心”) , 有的地方竖起了“党建就是生产力”的竖桩, 更别提随处可见的“党群服务中心”牌子。
“从A到B”是农村政治发展过程中的一个特定片段。如果我们超越这一片段, 将其置于更长的过程中来进行考察, (那么) 改革开放以来中国农村政治的变化可以用“回归”两字来加以概括。在以下两个方面, 这种回归表现得尤为显著:
第一, 在选举方面, 经历了一个从控选到海选, 再从海选到管选的回归。最初的控选是乡镇政府的“自卫性”行为。面对票箱里跳出来的、嘴巴喊着不交费税的村主任, 乡镇干部实在是很担心和顾虑的。违反选举程序的操控便成为应对之道。随着1998年村委会组织法的修订, 海选实践被肯定;生硬的操控性选举的概率开始下降, 与此同时两委矛盾开始大面积呈现。进入新世纪, 随着基层政府选举经验的充实, 以及对候选人条件的各种规定, 周期性的选举带来的冲击波从根本上被消解了。尤其是去年完成的村委会选举, 用基层干部的话来说, 是“干净利索”, 在较短时间内顺利完成换届, 充分实现了乡镇党委和政府的组织意图。
第二, 在两委关系方面, 从党政分开思路下的村委会选举, 回归到党政合一思路下的村委会选举。在协调两委关系的早期实践中, 各地摸索了不同的办法, 例如“一肩挑”和“两票制”。在转向以村党支部为核心的村级治理结构建设中, 村党支部书记的领导地位得到了制度化的确认。在村干部的财政补贴 (农民称为“工资”) 分配上, 各地刻意以不同方式显示村党支书与村主任之间的地位差异。我在北方一个村的调研中, 村支书和村主任的工资相差200元。可能因为工资基数并不大, 如果相差数额大的话, 可能会影响村主任的工作积极性, 因此这种差距更多的具有象征性意义。但在我调研的一个南方村庄, 村党支部书记与村主任的工资差异明显加大。如果书记的基数是100%;村主任“工资”是书记的80%;村监委主任是村主任“工资”的70% (为村支书“工资”的56%) 。这种差异或许可视为乡村的“权力美学”。与此一变化相应, 村主任的地位从最初的“致富带头人”转化为党支部书记的“工作助手” (有的地方将村主任作为村党支书接班人来考察) 。
无论我们用什么样的术语来形容这一变化———“从村民自治到党支部建设”、“从A到B”或“回归”, 它们都属于经验性的描述。更为重要的问题是, 如何从理论上来看待这一变化?可以讨论的议题很多, 限于篇幅, 我想集中讨论一个比较抽象、但相当关键的问题:在党政体制下, 如何平衡两种重要的、基本的政治关系———国家与公民关系以及党和群众关系?之所以这样提出问题, 是因为在笔者看来, 村庄政治秩序的转换体现了这两种基本政治关系的变化。
在通常情况下, 主流政治学的分析重点放在国家与公民关系方面。在一个现代国家, 这一关系是由国家宪法来加以规定的, 例如我国现行宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民” (第2条) 。“人民”是一个抽象的政治概念, 在政治过程中它必须转化为可操作的“公民”:“中华人民共和国年满十八周岁的公民, 不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限, 都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。” (第34条)
在某种意义上, 实行村民自治可以视为“国家与公民关系”这一原理在乡村社会的一种具体表现形式。差别在于, 进入自治领域, 公民便转化为“村民”。现行《中华人民共和国村民委员会组织法》规定:“年满十八周岁的村民, 不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限, 都有选举权和被选举权;但是, 依照法律被剥夺政治权利的人除外。” (第13条) 。“公民”和“村民”虽然属于不同的政治领域, 前者涉及国家公权力, 后者则是一种社会自治形式, 但在逻辑上两者是同构的。
在党政体制下, 除了国家与公民关系之外, 还有一种虽然在宪法中没有系统陈述 (宪法序言有四处提及中国共产党的领导, 但指称对象主要是“各族人民”) , 但实际上更为重要的关系———党与群众的关系。这一关系在党章中得到了比较系统的阐释。在现行《党章》的“总纲”部分, 有如下的表述 (党建五项基本要求之一) :“坚持全心全意为人民服务。党除了工人阶级和最广大人民群众的利益, 没有自己特殊的利益。党在任何时候都把群众利益放在第一位, 同群众同甘共苦, 保持最密切的联系, 坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋, 不允许任何党员脱离群众, 凌驾于群众之上。我们党的最大政治优势是密切联系群众, 党执政后的最大危险是脱离群众。党风问题、党同人民群众联系问题是关系党生死存亡的问题。党在自己的工作中实行群众路线, 一切为了群众, 一切依靠群众, 从群众中来, 到群众中去, 把党的正确主张变为群众的自觉行动。”在这段文字中, “群众”一词的出现频次达14次之多, 占整段文字数的比例超过13%!
两重基本的政治关系在一个国家体制中的并存, 提出了一个重要的问题:ZZ体制改革或国家治理体系和治理能力现代化建设, 应当将重心置于哪一种基本关系?将这一问题沉降到个人层次, 它的呈现形式是这样的:作为社会中的一个个体, 我的角色认同安置在哪里?如何处置公民 (与国家) 和群众 (与执政党) 的关系?无论从逻辑上说, 还是从实践结果来看, 这一策略性的区分并非无关紧要, 而是非常重要的。改革开放以来, 中国政治最具实质性意义的宏观变化, 便是改革重心从国家-公民关系转向党-群众关系;其外在表现形式则是从“党政分开”转向“党政融合”。到目前为止, 中国政治中一个屡试不爽的“法则”是, 党政分开为国家-公民关系的建构、政府官僚制的理性化开辟空间;党政融合则显突党与群众的关系, 不但强调党的领导角色, 而且强调党的治理角色。19届3中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》便是一个非常经典的案例。
宏观层面的政治逻辑对于我们理解发生在村庄的政治现象具有直接的启发意义。大致而言, 村民自治是在党政分开的语境下进行的探索, 其凸现的是国家与公民关系的政治逻辑;而强化村党支部的领导和核心地位乃是在党政融合的背景下进行的, 凸现的是党和群众关系的政治逻辑 (党是先锋队和领导核心) 。从结构上来说, 以国家和公民关系为主轴来进行农村的政治改革, 很难兼容党和群众关系这一逻辑。在这个意义上, 两委关系的矛盾是一个结构性的问题。而以党和群众关系为主轴来建构农村的政治秩序, 可以吸纳村民自治的实践, 至少在逻辑上不完全排斥 (当然村民自治被整合进村党支部为核心的同心圆结构不是没有代价的, 在一定程度上, 必须“削足适履”) 。
行文至此, 不禁有些感慨。前几年在思考中国zz体制改革时, 笔者曾有一个感悟, 叫做“体制逻辑制约改革逻辑”。现在看来, 不但宏观层面如此, 村庄的微观政治亦是如此。在这个意义上, 村庄所发生的变化反过来也有助于我们认识和反思宏观层面的中国政治。宏观与微观之间的这种紧密关系表明, 尽管改革开放以来, 中国在政府与市场关系、国家与社会关系、中央和地方关系、党政关系等不同层面和维度发生了翻天覆地的变化, 但是中国政治的集权逻辑并没有发生根本性的变化。正是这一逻辑的存在使得中国政治在放与收、松与紧、摆与归之间能够保持一种动态的平衡, 或许这是大一统国家的内在基因。
最后, 我想以下面两点的延伸性讨论来结束本文。
第一, 有必要指出, 村庄政治建设的这一回归不是一种简单意义上的复旧, 而是一种螺旋式上升的回归。市场经济、人口流动、村庄开放、信息资源对流、乡贤治村与村民参与、村务决策和实施的制度化、小微权力规训……, 这些全新因素正在促使村庄治理的深刻转型和升级。套用有点俗的比喻, 这一回归不是老版本的再现, 而是2.0版本的登场。
第二, 籍此我们回到本文前面的话题:新世纪登上舞台的这一新版本是否能够成为我们对未来中国乡村治理现代化想象的依据?换言之, 我们是否能够据此来回答2008年遭遇的问题:现代化的乡村治理体制是怎样的?在《中国农村基层治理的逻辑转换》一文中, 笔者对此做了多样化和开放性的处理。在此, 笔者想加一个限定:尽管未来中国村庄的治理结构不可能是齐一的, 但有一点可以基本肯定, 它们的核心结构在原理上是同一的, 在结构上是相似的。村党支部不但是村庄政治的核心, 也构成了村庄治理的一个主平台。在这个平台上, 有可能形成“党支部+”的治理格局:不但可以纳入村民自治的实践, 而且可以容纳各种现代的治理技术。在这个意义上, 或许我们正在走出一条乡村治理现代化的中国道路。
——END
编者注：
本文转自：
党国英、项继权、景跃进、林闽钢、刘喜堂、刘强，中国农村研究:农村，改革40年(笔谈一)，华中师范大学学报(人文社会科学版)，2018年第5期注释、参考文献略，格式稍有调整
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《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》主要指标之一：第16条，村党组织书记兼任村委会主任的村占比要在2016年30%的基础上提到2022的50%。
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