刘守英 熊雪锋：中国乡村治理的制度与秩序演变——一个国家治理视角的回顾与评论【转】

摘    要：本文从国家治理视角回顾了中国对广袤乡村疆域的治理。在漫长的国家乡村治理进程中, 乡村的秩序既取决于国家攫取的程度和方式, 也取决于国家与代理人之间的委托代理关系和代理人的行为, 以及作为乡村治理基础的非正式制度的作用。中国的国家乡村治理经历了从传统乡土社会时期的县政村治——集体化时期的国家全面控制——改革时期的乡政村治——城乡统筹时期的国家治理的演变和回归。国家乡村治理制度安排改变的目的是矫正上一个时期的治理弊端和问题, 但迄今有效的国家乡村治理结构与秩序并未形成。中国四十年改革开放带来乡土中国向城乡中国的转型, 城乡中国下的国家乡村治理出现大变局, 非正式制度规则与秩序进一步演化与变迁, 国家正式治理的成本收益结构发生变化。在新的发展阶段, 必须形成与乡村转型相适应的乡村治理制度安排, 提高国家直接治理的绩效、完善与乡村治理半径相适应的委托代理制度安排, 进行村庄正式制度与非正式制度的力量平衡, 形成更有效的乡村治理秩序。

一、引言

乡村在国家治理中居于中心位置, 对于中国这样一个乡村人口巨量且疆土广域的国家尤其如此。在漫漫的历史长河中, 中国既积累了治理乡土社会的制度和秩序传统, 也进行了向现代国家转型中如何治理乡村的曲折探索。在传统中国时期, 皇权不下县, 正式制度的作用有限, 非正式制度与乡绅精英维系乡土秩序。中国共产党执政后的土地改革和集体化时期, 国家政权全面渗透到乡村, 乡村的非正式制度在正式制度的挤压下影响力几近衰竭, 政权代理人取代乡村精英治理乡村社会, 乡村秩序在国家、集体与农民的关系中重构。改革开放到新世纪初期, 家庭和非正式制度回归, 增强了乡村治理的韧性, 国家通过“乡政村治”的建构探寻集体化解体后的乡村正式制度安排和治理方式。2002年以后的城乡统筹时期, 国家对乡村的治理实现了从取到予的历史性转变, 废除“皇粮国税”、提供基层政权和村级组织的基本保障以抑制代理人对农民的搭便车行为, 建立覆盖乡村的公共品投入和公共服务, 国家与乡村和农民的紧张关系得到缓和, 实质上出现国家对乡村直接治理的强化。但是, 因农民离土出村的代际变化, 农民与土地及村庄的关系出现松动, 国家正式制度和乡村非正式制度的治理绩效均面临挑战。本文旨在分析一个拥有巨量乡村人口规模的国家如何实现乡村治理, 以及它在不同时期的制度安排、治理绩效与秩序结构。

二、制度与秩序:分析乡村治理演变的视角

(一) 村庄的功能

乡村, 是城市以外的广域空间。村庄是乡村的地理空间、经济活动空间、公共和社会关系空间的集合。

1. 村庄是一个有明显边界的地理空间。

它是一个由居住在某一地域、以一定关系联结的人群共同生活而形成的社会单元。作为一个地域空间, 它因血缘和地缘形成自然村落, 并以此为纽带组成家族群体所聚居的宗族村落 (费孝通, 2013) 。自然村落之间界分清晰, 即便历经变迁也很难混淆, 一村的土地、人口、财产等很难被另一村以任何方式划走。新中国以来形成超越自然村的行政村, 它们之间虽然没有自然村那样不容置疑的物理和权利界分, 但是, 除非由于强大的行政力量介入, 行政村之间的人、财、物与管辖范围也难以轻易改变。

2. 村庄是一个经济活动空间。

在乡村, 除了农户承担主要的经济活动, 村庄也组织一定的经济活动, 如农户之间的互助、合作。集体化时期的农业生产活动以及改革以后乡村大量的非农经济活动就主要依托村庄进行 (于建嵘, 2001) 。村庄除了作为农业生产活动空间, 还承担乡村市场和经济交易载体, 农民在此从事农产品、手工产品、家庭生活需要产品等的交换 (Skinner, 1998) 。

3. 村庄是一个公共活动和社会关系空间。

村庄作为乡村的公共活动空间, 提供了农民教育、宗教、文化传承、关系联结等几乎所有功能。乡村里家庭和家族、宗族承担不了的公共事务由村庄承担, 传统乡土社会的祠堂、义庄、义田、社仓、义学等 (王曙光, 2016) , 集体化时期的大队、人民公社食堂以及村民自治以来的村民委员会和党支部等, 成为处理村庄公共事务的制度和组织。村庄是熟人社会关系网络的载体, 农民、家庭、家族、宗族的大量社会关系通过村庄的联结发生 (费孝通, 2013) 。

(二) 村庄是一种制度与秩序装置

村庄在承担以上一种或几种功能时, 通过相应的制度规则来实现。制度是人为设定的约束, 用以规范人们之间的相互关系, 这些制约既有正式制度 (如政治和法律规则、经济规则及契约) , 也有非正式制度 (如惯例、行为规范和价值伦理) (North, 1990) , 共同知识或信念对制度的形成、稳定性和变迁至关重要 (Aoki, 2001) , 利益相关者通过制度的规范、相互作用与行为关系影响社会秩序 (柯武刚, 2000) 。中国的村庄制度既具有长期由非正式制度主导的传统, 也经历过政府主导的近乎脱胎换骨的正式制度改造。非正式制度与正式制度在不同时期对村庄的影响不一, 不同主体利用这些制度达成目标而形成的利益结构及其对人们行为的影响, 型塑不同时期的秩序结构, 不同制度力量强弱变化及其治理方式的变化导致乡村秩序的演化 (见表1) 。

表1 中国乡村制度与秩序演变 

注:制度和秩序的衡量中, “+”表示强、“-”表示弱, “+”的数量越多表示越强, “-”数量越多表示越弱

1. 传统乡土社会时期。

国家治理乡村的主要目标是获取税赋和实现疆域稳定。乡村秩序主要依赖非正式制度和乡绅治理, 非正式制度强于正式制度的作用, 自发秩序强于控制秩序。非正式制度主导乡土社会的秩序, 正式制度对乡村的控制相对较弱。

2. 土改到集体化时期。

国家对乡村的目标除了传统的税赋, 还追加了国家工业化积累的资本形成。正式制度强势建立, 非正式制度被强力消除, 到土地改革前后非正式制度基本被正式制度所取代, 到集体化时期乡村主要由正式制度主导。在正式制度形成的强控制秩序下, 国家通过集体组织和其代理人实现对乡村人、财、物的控制与攫取。集体化时期乡村家庭微观基础的解体、对乡村的攫取以及强控制, 非正式制度几乎完全被正式制度所取代, 形成超强的计划控制秩序。从秩序演化看, 强控制秩序的成本上升, 收益下降。

3. 农村改革到2002年开启城乡统筹时期。

伴随农村改革, 国家治理乡村的正式制度发生改变, 改革后的乡村治理结构变成:家庭经营制度取代集体经营制度, 乡政政权取代人民公社制度, 乡村自治取代村庄集体治理。国家对乡村的攫取减低, 但作为乡村治理中枢的乡镇政权依赖合法攫取和制度外搭车, 加剧正式治理与农民关系的紧张, 由于国家施加对乡村的控制以及乡镇各种任务的完成继续依托村级组织, 村庄自治难以实施。此一阶段, 正式制度的强力控制减弱, 基层治理失序, 非正式制度在乡村治理中的功能复归。加上这一时期农民的离土出村, 正式制度主导下的控制秩序效力降低, 非正式制度对乡村秩序的作用增强。

4.2003年以后的城乡统筹时期。

国家正式制度对乡村的治理方式发生历史性改变, 税费改革和城乡统筹政策的实施, 国家对乡村从攫取转向给予, 将乡镇和村庄干部工资和开支纳入财政, 国家与乡村的紧张关系得到缓解, 但是国家治理的成本大幅上升。另一方面, 由于国家对乡村的投入增加及各种项目增多, 乡村能人、外出精英、宗族势力介入乡村治理, 赢利性经纪下沉到村庄。与此同时, “农二代”离土出村不回村引发代际革命, 带来农民与土地和村庄的粘度松动, 正式制度与非正式制度的治理效能均面临挑战。

三、深植乡村的制度遗产与秩序结构

无论是改革以后的乡村制度与秩序变迁, 还是当下和今后的乡村治理路径选择, 都受到两个时期形成的制度与秩序的影响:一个是乡土中国积淀的制度与秩序传统, 另一个是中国共产党改造乡土所创设的制度与秩序结构。

一个被基本接受的共识是, 乡土中国的治理秉承“皇权不下县”的“县政村治” (秦晖, 2003) 。国家政权既不干预乡村治理, 也不为其提供基本公共服务。在彼此熟悉、世代封闭的乡土社会, 家庭作为自成一体的小天地, 成为乡土秩序的稳定器 (费正清, 1997) 。非正式制度对乡土秩序的构建与维系起决定作用, 乡土秩序下人的行为遵从历史传承的“社会公认的合式规范” (费孝通, 2013) 。家族和宗族是乡村治理的主要组织, 以亲属和血缘关系构成人际关系网络, 凭借族长、族规、祠堂、族田、族谱等装置, 对乡民施行伦理教化和治理。除了家庭、家族、宗族主导乡村治理的自发秩序, 乡村治理还依赖作为国家与乡村之间桥梁的乡绅精英, 他们一方面与政府结成联盟, 使国家治理与利益攫取抵达乡村。另一方面又以个人威望和非正式规则教化乡里, 维持乡村秩序, 完成地方公益事业的职能 (于建嵘, 2001) 。近代以来, 士绅成分、品质及其责任不断蜕化, 官僚化分量不断加重 (张仲礼, 1991) 。保甲制度作为国家正式组织到了清代以后成为维护地方统治秩序的主要工具。国民党治下企图进行乡村基层政权改革, 实现政府对乡村的更严密控制, 但其效果却适得其反 (张鸣, 2008) 。

中国共产党取得领导权后, 在国家权力主导下, 通过土地改革、合作化、集体化的人民公社等正式制度变革, 对传统乡村治理结构与方式进行重构, 形成国家政权对乡村社会全面控制的秩序结构。一是地权变革与微观基础重构。通过土地改革没收地主土地, 分配给无地少地的农民, 地主土地所有制变为农民土地所有制。初级合作社实现农民私有土地的入股统一经营, 高级合作社实现土地等主要生产资料的集体所有, 人民公社制度实现“三级所有, 队为基础”的土地集体所有 (杜润生, 2005) 。伴随地权变革, 乡土社会家庭作为经济活动基本单位的细胞被集体组织取代 (王沪宁, 1991) 。二是重构村庄权力结构。新政权建立伊始, 通过发动群众运动“专政”农村的“土匪”、“恶霸”和“地主阶级当权派” (杨奎松, 2011) , 摧毁了乡村宗族势力, 取缔了士绅在乡村治理秩序中的政治地位, 贫雇农和中农取代传统士绅、族长成为国家在乡村的代理人。又经由初级社、高级社到“三级所有、队为基础”人民公社的变革, 村庄自治功能逐步消亡, 村社组织的行政化使国家权力以前所未有的规模和深度直接伸入乡村社会的各个角落 (费正清, 1990) 。三是建立国家在乡村的基层政权。1950年起建立乡政权, 乡和行政村作为本行政区域行使政府职权的机构, 1954年撤销行政村建制, 县以下统一设置乡、民族乡、镇为农村基层行政单位。初级社承担起乡级政府以下地方政权组织的众多功能, 高级社的社长等由乡政府指定, 人民公社作为“政社合一”的基层组织, 将几乎所有生产、经营、居住及迁徙活动都掌握在基层政权手中, 主要的农业资源及其分配由基层政权支配 (张静, 2000) 。改造后的中国乡村社会, 国家与村庄的关系变成国家与集体的关系。人民公社制度下一切权力集中于国家, 公社、大队和小队等各层级, 集体作为一级生产单位和行政管理单位, 成为一种国家财政不负担、靠集体自己养活自己、一切听命于国家计划的劳动组织。村庄里的农民变成集体组织的社员, 政治权力渗透到每个农民家庭, 家庭的内部关系、生育子女、婚姻、老人赡养、生产乃至消费等等都受到公社规范的制约 (张乐天, 1998) 。经由不断的改造与渗透, 国家建立起对乡村社会的强控制秩序, 维系传统乡土社会的非正式制度被削弱。但是, 国家强控制秩序面临农业经营低效、乡村发展与利益被剥夺导致的制度低效与农民贫困的潜在威胁。要提及的是, 尽管非正式制度被改造, 未脱离乡土的农民在集体化制度和户籍制度的作用下被更紧地绑缚于集体村社, 长期在乡土社会起作用的非正式制度与伦理规范只是被压抑但并未消亡, 一旦正式制度的强制力减弱, 这些根植于乡土的非正式制度就会重新发挥作用。

从制度演化来看, 传统治理和强国家控制治理形成的制度安排和治理方式对中国乡村治理的制度变迁与路径选择的影响在以下方面尤为值得关注:一是家庭—家族—宗族作为乡村治理与秩序的内核和稳定器的作用及其变化;二是国家从乡村攫取的程度、方式及其变化;三是国家对代理者的选择、委托代理制度安排对乡村秩序的影响;四是历史传承的非正式制度的作用与演化。

四、乡政村治下的乡村治理制度变迁与秩序演化

上世纪80年代开启的农村改革, 实质上是一场对集体化时期国家强控制乡村治理方式的解构和朝向转型体制的乡村制度与秩序的建构。重要的制度安排包括:改集体所有、集体经营为集体所有、家庭经营, 家庭重新回归乡村治理的微观基础;废除政社合一的人民公社, 建立乡镇基层政权作为国家治理乡村的组织;改“三级所有、队为基础”的乡村治理结构为村庄自治。

(一) 家庭制度回归成为乡村秩序的微观基础

集体所有、集体经营是传统集体制度的基本制度安排。面对集体化农业的绩效不佳, 改革的制度选择是, 在集体所有不变前提下, 改集体经营为家庭经营。即便如此, 回归家庭经营制度对传统集体体制也具有“革命”性质, 因为只有在集体经营下, 国家对集体才能实施有效的控制。因此, 改变集体经营的进程经历了从“不允许”到“长期不变”的权利开放, 即从“不许分田单干” (1) 到限于“某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户” (2) , 到允许“长期‘吃粮靠返销, 生产靠贷款, 生活靠救济’的生产队、群众对集体丧失信心的, 可以包产到户, 也可以包干到户” (3) , 到承认包干到户、到组等等都是社会主义集体经济的生产责任制, 直至政策明确“联产承包责任制和农户家庭经营长期不变”, 最终以法律确认家庭承包制度是中国农业基本经营制度 (1) 。从地权安排上, 家庭承包制度通过将集体的土地和其他生产资料以合约议定承包给农户, 农户获得一定期限的土地剩余索取权;从治理制度来看, 家庭制度的回归实质上是传统乡村秩序稳定器的复位, 由此带来家族、宗族、村社公私关系以及一系列非正式制度回归。修缮族谱、建立宗祠、拜祭祖宗、寻亲问祖在农村兴盛, 宗族的团结辅助农民抵御个体难以承担的自然和经济风险。

(二) 乡镇政权作为国家控制乡村的中枢

家庭制度作为乡村治理微观基础的回归, 直接动摇国家全面控制乡村的政社合一人民公社体制。一方面, 国家需要的农产品直接通过农地承包合约而不再需要通过集体组织即可更低成本获得, 另一方面, 土地分包到户后继续维持控制产出和农民的政社合一制度已没有必要。国家必须找到替代人民公社来控制乡村的制度安排。1982年的法律和政策安排将“人民公社改为乡, 人民公社管理委员会改为乡人民政府, 人民公社基本核算单位改为农村集体经济组织” (2) 。政社合一的人民公社体制到1984年在全国范围废除, 取而代之的是乡政村治体制。这一体制的初衷是实行政社分设, 乡政府只负责辖域的行政职能, 但是, 实际职能行使和制度安排都不支持这一预设。一方面, 乡镇政府为了完成大量经济社会管理职能, 不得不设立农技站、水利站、农机站、种子站、司法所、财政所等所谓“七站八所”。另一方面, 赋权以后的乡镇在财政上并没有赋能, 维系这个庞大体制运转的主要手段是靠“抓经济”和赋予合法摊派权。在财政安排上, 1980年实行“划分收支, 分级包干”财政管理体制, 地方在固定收入上解比例、调剂收入上解比例或定额补助数额内自己安排收支, 自求财政平衡 (林尚立, 1998) 。1983年建立乡政府一级财政和预算决算制度, 明确收入来源和开支范围, 乡镇财政筹集资金既来自国家预算内资金, 更多来自预算外资金和乡镇自筹资金 (杨善华等, 2002) 。1987—1993年期间改为“财政包干”制, 基层政府在完成上缴后获得了财政收入剩余控制权, 他们通过“抓经济”获得更大财政盈余的激励增加。1994年实行分税制以后, 乡镇政府一方面通过预算内收入保“吃饭”, 另一方面通过谋发展增加地方可支配税收和土地等制度租金, 在收入攫取权上允许基层政权向农民制度化摊派来保证政权运转的经费来源。国家规定的农村税费中, 除了上缴国家的农业税收, 还包括留在乡镇政府的由农民承担的费用和劳务, 这些国家法定的费用和劳务包括依照法律、法规所承担的村 (包括村民小组) 提留、乡 (包括镇) 统筹费、劳务 (农村义务工和劳动积累工) 以及其他费用。农村基层通常将它们简称为“三提五统”和“两工”。所谓“三提”是指农户上交给行政村的公积金、公益金和管理费3种提留费用;所谓“五统”, 是指农民上交给乡镇政府的教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费等5项统筹费, 事实上, 基层政府还通过搭车收费获取更多非制度性收入。

(三) 村民自治

随着集体农地经营权的下放和人民公社制度的废除, 村庄制度安排成为乡村秩序的重大事项。1982年《宪法》在明确乡镇政权法律地位的同时, 也赋予村委会群众性自治组织的法律地位, 规定“农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织, 村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举, 村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”同年各地开展建立村委会试点。1983年明确村民委员会是基层群众性自治组织, 不再是基层政权的一部分。生产大队也陆续改为村委会, 1986年要求村 (居) 民委员会进一步完善村规民约, 发挥其自治组织作用。1987年明确建立社区性、综合性的乡、村合作组织, 村一级可单设合作机构或由村民委员会将村合作和村自治结合为一体, 村党支部、村民委员会和合作组织干部经过选举产生。1987年全国人大常委会通过《村委会组织法 (试行) 》, 1988年6月起村民自治在全国普遍展开。到1994年底, 全国已有22个省市自治区, 50%以上的村建立起村民代表会议制度 (徐勇, 1997) 。1998年11月全国人大常委会正式颁布修订后的村委会组织法, 明确村民自治的基本原则是自我管理、自我教育、自我服务, 在实践中又具体化为村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项民主权利和民主制度。村民自治在制度上不断完善:民主选举规范化, 截至1999年底全国19个省份按照新颁布的村委会组织法进行选举, 并对选举中诸如选举委员会构成、选票设计、选民构成、候选人提名以及选举现场布置、计票等进行了规范 (项继权, 2005) ;推进基层党内民主选举, 村党支部领导班子成员实行“两推一选”和“公示制” (1) 。

(四) 乡政村治的秩序结构与治理困境

80年代开启的农村改革, 改变了国家全面统制乡村的制度安排, 由此形成不同于集体化时期的秩序结构, 国家不仅解除对乡村的控制, 也减少了对乡村的攫取, 出现国家与农民关系的缓和;乡镇政权成为乡村治理的主体, 但是在国家下派乡镇的事权有增无减、赋能不足情况下不得不允许其合法化摊派、加上乡镇政府的法外搭车, 造成基层政权与农民关系的日益紧张;在村庄一级, 尽管正式制度安排不断朝向自治化方向。但是, 由于乡镇政权职能的行使和资金来源高度依赖乡村组织, 加上国家政权体系施加的对村庄的实际控制继续存在, 村民自治并未成为维持村庄秩序的主要制度安排。

1. 国家的攫取程度降低, 国家与农民关系缓解。

改革以来, 国家对乡村的直接攫取减少。一是粮食征购制度的改革减低农民对国家的间接贡赋。农村改革以来, 国家通过提高征购价格、降低征购指标、缩小征购范围以及调整征购方式来缓解粮食征购造成的国家与农民的紧张关系。1979年时提高粮食征购价格并逐步减少征购量, 1981年起赋予生产队自行决定种植面积和处置剩余产品的权利, 1983年允许农民非统购派购产品多渠道经营, 1985年改革农产品统派购制度大部分农产品实行合同定购和市场收购双轨制, 1986年减少合同定购数量、扩大市场议价收购比重, 1992年实现粮食收购、经营和市场全面放开, 1995—1997年实行两线运行并两次大幅度提高粮食价格, 1998年后先后实行粮食顺价销售, 放开主销区、保护主产区等一系列改革, 国家通过粮食征购制度向农民攫取的制度解除。二是国家向农民收取的直接税赋占农民收入的份额不断下降。国家向农民征收的正税一直按照1958年制定的《农业税征收条例》标准收取。从1978年到2002年, 国家以正税从农民头上征收的农业税总额只占农民家庭总收入的1.35% (见图1) 。

图1 农业税及其占农民收入比重 

2. 乡镇政权与农民关系的紧张。

乡村两级为了维持正常运转、进行必要的乡村公共建设、完成上一级政府下达的各种任务, 在没有相应经费投入的情况下只能在农民承担的费用、劳务上“动脑筋”, 通过集资、摊派、罚款的形式向农民汲取政策外的收入 (吴理财等, 2015) 。由此, 形成所谓“头税轻、二税重、三税是个无底洞”格局, 头税即指农业税收, 二税指政策允许各级政府向农民征收的相关税收、集资和乡镇统筹、村提留等税费负担, 三税是指各级政府搭车收取的所谓“乱收费、乱罚款、乱摊派”。由于地方政府行为失范造成农民的不满, 中央政府不得不持续进行以减少乡镇人员为实质内容的乡镇撤并、机构精简和人员分流。1986年在全国各地推行乡镇撤并, 1993年的政府机构改革进行了乡镇合并和人员、机构精简, 乡镇人员编制精简了42%。1999年对乡镇采取适度撤并、压缩财政供养人员和裁撤事业编制等改革。到2002年, 全国乡镇区划数量为44850个, 比1986年、1993年和1999年分别减少了39168个、10013个和5900个, 年均减少幅度为7.18%、8.32%和22.96% (见图2) 。

图2 乡镇区划演变 

3. 村庄自治困局。

一是村干部角色冲突。80年代中后期, 由于农民负担日益加重, 农民与乡镇关系日趋紧张, 村干部不得不为了完成国家下达的任务, 更主要充当上级政府的代理人, 造成与本乡本土的村民关系疏离。二是村民自治被行政权力侵蚀。虽然国家立法从制度安排上不断扩大村民自治的空间, 但实际运行中村民自治被各级行政权力侵蚀, 主要表现为不按时组织和指导村委会换届选举, 以及随意任免、撤换、停止、诫免村委会成员职务 (于建嵘, 2001) 。三是村庄干部权威下降。各级政府运用权力资源要求村委会完成行政任务, 村干部参与各类收费和摊派时谋取私利, 以及国家权力强力渗透造成的村干部行为扭曲, 村级组织在很大程度上成为贯彻行政任务的工具, 不断丧失其社会服务功能和村民主体性。

五、城乡统筹以来乡村治理的制度转型与秩序再造

2003年是中国城乡关系史上的重大转折。这一年, 中央从战略上明确提出“以工补农、以城带乡”的城乡统筹发展阶段, 国家解除对农业的直接贡赋、加大财政对农村的投入、解决农民基本公共服务供给, 由此带来国家与农民及乡村关系的根本变化;随着国家能力的提升, 国家着手解决乡镇和村级代理人的财政保障、减少制度性寻租造成的基层政府与农民的紧张。但是, 乡镇和村级组织财政自主性的下降也带来基层治理动力的衰竭和国家直接抵达乡村治理成本的上升和绩效下降。

(一) 国家和农民关系从取到予的历史转变

一是国家解除对农民的攫取。2002年以“减轻农民负担、规范农村税费的项目和征收方式、达到农村社会稳定”为目标的农村税费改革在20个省 (市、区) 进行试点, 2003年在全国范围展开。这一改革取消了乡五项统筹和农村教育集资等专门面向农民的收费和集资, 取消了屠宰税和除烟叶特产税以外的农业特产税, 取消了统一规定的劳动积累工和义务工, 改革村提留征收使用办法, 调整农业税和农业特产税政策 (周飞舟, 2006) 。为了填补税费改革造成的乡镇和村两级支出困难, 财政部于2003年出台政策对中西部地区*进行补助, 涵盖乡镇支出、村级支出和农村义务教育三项内容。2004年进一步降低农业税税率, 取消除烟叶外的农业特产税, 试点取消农业税, 农村义务教育全面推行“一费制”, 2005年扩大农业税免征范围, 加大减征力度。2006年全面取消农业税, 对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费, 对其中的贫困家庭学生免除课本费和补助寄宿生生活费。2007年全面实现农村义务教育免除学杂费, 对家庭经济困难学生免除课本费并补助寄宿生生活费。2008年全面实现农村义务教育“两免一补”。2009年对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费。2010年继续推进农村中等职业教育免费 (孔祥智等, 2011) 。

二是扩大“予”的范围且力度不断加大。城乡统筹以来, 不断形成以农业四项补贴 (良种补贴, 种粮直接补贴、农机具购置补贴, 农资综合直接补贴) **为主, 涵盖增加收入、生产发展、流通领域、社会保障、社会事业、基础设施等各种类型的补贴政策体系 (时文彦, 2010) 。补贴范围2009年实现水稻、小麦、玉米、棉花良种补贴全覆盖并扩大油菜和大豆良种补贴, 2010年扩大马铃薯补贴范围, 启动青稞良种补贴, 实施花生良种补贴试点。2004至2012年的9年间, 仅农业“四项补贴”资金就由145.22亿元增加到1643亿元, 年均增长22.41%, 共向农民发放补贴7720.68亿元 (1) 。其他补贴也不断增加, 如中央投入小型农田水利建设补助资金、农业保险补贴、农村劳动力转移培训资金、新型农民科技培训专项资金、测土配方施肥专项资金、科技入户技术补贴专项资金等。此期间, 中央不断增加“三农”投入, 2002—2016年中央财政用于农业支出从1580.76亿元增加到18587.36亿元, 农业支出占财政支出比重从7.17%上升到9.90%, 年均增长19.25% (见图3) , 农业综合开发投资县数和资金投入分别从2002年的1786个、237.40亿元增加到2016年的2170个和740.31亿元, 增幅分别达到1.40%和8.46% (2) 。

(二) 乡镇政权在乡村治理中的自主性下降

一是乡镇财权上收。税费改革之后, 作为基层政权的乡镇政府从财政权力、人事编制和行政权等方面被不断削弱, 乡镇政府实际上变为县级政府的派出机构。农村税费改革减免了1250亿元农民负担, 属于原乡村两级“三提五统”和其他税费的资金达850亿元, 导致乡村两级收入减少和财政困难 (贾晋, 2012) 。农业税费取消以后, 2006年实施“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的乡财县管制度, 县级财政部门直接监管乡镇财政收支, 同时撤销乡镇财政国库, 明确乡镇财政支出范围、顺序和标准, 统一县乡工资福利政策和标准, 控制和减少财政供养人员等。乡财县管制度在一定程度上缓解了乡镇政府的财政压力, 保证了乡镇人员的工资发放和机构运行, 但也减低了乡镇政府提供地方公共服务的激励。

二是乡镇人事权弱化。在弱化乡镇财税自主性的同时, 也通过乡镇机构改革削弱乡镇政府权力, 包括乡镇撤并和乡镇事业单位改革。从2005年开始, 乡镇机构改革旨在通过转变政府职能, 精简机构人员、提高行政效率, 建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制, 但核心还是调整乡镇政府机构, 改革和整合乡镇事业站所, 精简富余人员 (党国英, 2009) 。从2001年初到2016年, 全国乡镇数量从45667个减少到31813个, 共减少13854个, 撤并率超过30%。同时通过乡镇事业单位改革, 在体制内合并、综合设站, 在县域内设置跨乡镇的综合性服务站所, 体制外将乡镇事业单位整体改制成企业、人员买断退出财政供养序列, 原来由这些单位提供的公共服务采取“政府购买, 市场招标”的方式进行。

图3 财政支出中农业支出演变

三是事权不断向县级部门集中。县级政府对乡镇政府的编制设置和机构框架进行规定, 按照县级政府部门设置, 实施垂直管理, 乡镇政府实际上是作为县级政府的派出机构执行县级政府的行政指令。乡镇政府的职能不断弱化, 诸如农业补贴发放、投资项目和征地拆迁审核等均由县级部门直接负责, 乡镇政府只是作为一个下属机构配合县级部门开展工作 (赵树凯, 2006) 。

(三) 村庄治理正式化

一是村庄选举的规范化和正规化。为了加强选举的民主性、程序性, 提出“村支部书记人选, 先参加村委会选举, 获得群众承认以后, 再推荐为党支部人选;如果选不上村委会主任, 就不再推荐为党支部书记人选。” (1) 村委会选举成为常态、选举的程序不断规范, 农民参选率提高。据不完全统计, 2005年至2007年的选举中, 设立秘密划票间的村比例达95.85%;一次选举成功率约占参选村的85.35%, 2005—2007年农民参选率约为90.7% (党国英, 2008) 。

二是村级财务权力上收。2006年以来, 国务院推行“村级会计委托代理服务”, “加强村级财务管理, 规范村级会计代理制等管理办法, 促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化” (2) , “在尊重农民群众意愿和民主权利的基础上, 推行村级会计委托代理服务制度, 有条件的地区可探索引入社会中介机构为村级财务管理服务” (1) 。2008年, “村级会计委托代理服务”发展为“村级财务和村级资金的‘双托管’”, “即各代理服务机构在接受委托后, 各行政村不再设会计和出纳, 只配备专职或兼职的报账员, 其资金……进行统一管理, 规范会计基础工作, 实现‘五个统一’, 即统一资金账户、统一报账时间 (段) 、统一报账程序、统一会计核算、统一档案管理。” (2) 2010年2月8日, 中央纪委、财政部、农业部、民政部印发《关于进一步加强村级会计委托代理服务工作指导意见的通知》, 明确“村级会计委托代理服务是农村基层实践工作的创新, 是管理农村财务、强化会计监督的有效模式”。

三是村级组织正式化。随着民生建设和维稳工作量的增大以及村级财务支付由财政支出负责, 村级干部不断正规化和岗位化。村级干部中非村民干部越来越多, 包括各级政府委派的大学生村官或下派的政府工作人员;税费改革后, 村干部工资主要由财政直接负担, 村级组织主要干部的工资实行由乡镇核定年薪制, 其他干部实行补贴制, 村级组织干部工资补贴不得低于当地农民收入平均水平 (3) 。除工资外, 村级组织办公经费也由财政给付 (4) 。村级组织的正式化, 导致国家负担村级组织运行的成本越来越高, 由此加剧大规模拆村并组, 村委会个数及其职工数从1990年的1001272个、409.4万人减少到2015年的580856个、229.71万人, 年均分别减少了2.2%和2.34% (见图4) 。

图4 村级组织变迁 

(四) 城乡统筹格局下的乡村治理秩序与挑战

一是国家直接抵达农民的绩效不高。一方面, 城乡统筹以来, 国家绕过乡镇等基层政权直接同农民打交道, 国家对乡村从间接治理转为直接治理。国家治理方式的转变降低了由乡镇政权和村级组织治理乡村的代理成本, 但是, 国家整体治理乡村的成本并没有因此而降低, 原因是尽管国家并不能直接处理农民现实中面临的各种矛盾与不公平。但是, 农民的预期是只有国家才是满足各种诉求和矛盾的理想解决方案的最终裁决者, 这导致上访和维稳的成本不断上升, 一旦他们的预期未得到实现, 就会“反噬”农民与国家的关系。另一方面, 国家直接治理造成财政投入越来越大, 绩效不佳。各种补贴的增加和乡村投入的增加, 在很大程度上解决了城乡投入不平衡以及公共服务的分享不公平等问题。但是, 大量旨在增加粮食产量与增加农民收入的补贴和惠农资金与预期目标并不一致, 一些补贴项目甚至造成寻租和腐败, 巨额的农业投资由于缺乏监督和评估被用作非生产性或非农用途, 由此降低了财政支农资金和惠农政策的绩效。

二是乡镇基础能力下降导致乡村治理悬空。随着农业税的取消、乡镇机构改革不断弱化乡镇财权、事权和人事权, 导致乡镇行政功能和乡村控制能力不断下降 (赵树凯, 2006) , 乡镇政府在乡村社会秩序中出现缺位:一是“服务”缺位。乡镇政府在上级考核的政治压力和财政困难的经济压力之下, 忙于招商引资和发展经济, 没有动力和财力进行乡村社会的治理和提供乡村社会公共服务。二是“治理”缺位。税费改革之后, 乡镇政权的财权、事权和人事权利都由县级政府控制, 农业补贴等财政转移支付的涉农资金项目和殡葬费等涉农费用都逐渐上移至县级政府 (赵晓峰, 2011) , 乡镇政府因其“日益匮乏的资源约束”越来越丧失与农民打交道和控制乡村社会的能力, 在客观上造成乡镇政权“悬浮”于乡村社会之上 (周飞舟, 2006) 。正式权威和正规权力的缺失, 使得乡村社会处于“治理”缺位的危机中。

三是村治越来越远离自治初衷。村级组织从财务、人事和事权等方面被乡镇政权“接管”, 村级组织的行政性倾向增强, 农村社会管理和服务的功能减弱, 村级组织的内生性权威不断退化 (董磊明等, 2008) , 村庄自治演变为一种自上而下的、威权性自治 (张静, 2000) , 成为贯彻行政命令的工具, 丧失其村民主体性 (程为敏, 2005) 。行政村范围的扩大、大量“大学生村官”进村以及下派驻村干部导致村干部陌生化, 消解了村民自治的“内生性”。国家对村级组织行政治理正式化要求越来越高, 在乡村社会行之有效的利用习俗和传统协调村民生活的治理传统逐渐失去效力 (赵晓峰, 2013) 。

要强调的是, 尽管国家在制度化基层资金来源和使用上投入高昂的成本, 对基层对农民的摊派施加了种种制约, 但各种名目的负担仍然存在。2011至2016年农民总负担从654.87亿元下降到407.55亿元, 其在农民总收入中的比重也从1.43%下降为0.56% (见表2) 。农民负担中, 占比比较大的几项为上交给集体的土地承包金、一事一议筹资和以资代劳、行政事业收费和农业生产性收费, 这说明一些地区农村公共服务和公共治理仍然需要农民自己投入。

四是非正式规则在乡村秩序中的主导性增强。城乡统筹以来, 随着微观基础上家庭本位的回归, 非正式制度在乡村社会中逐渐发挥着越来越大的影响。其一, 宗族势力在选举中复苏甚至左右民主进程, 村庄内的主要宗族通过选举控制村庄的正式权力 (王振耀等, 2000) , 有的以此获取村两委的主要位置, 村委会和村支部等组织的干部来自于大姓和大族的比例远远大于来自于小姓和小族的比例 (刘金海, 2016) ;其二, 新乡贤、新乡绅或者村庄体制外精英出现并发挥作用。由于村两委无法有效提供村庄相关公共服务, 难以满足农民对于自身利益保护、乡村状况改善和纠纷调解等需求, 一些具有一定经济能力和社会影响力的“新乡贤、新乡绅或者村庄体制外精英”开始在乡村社会中扮演“权威代言人”的作用, 他们获得主导村庄治理的支配性地位, 形成基层政治中的“能人治村”现象。其三, 乡村帮派势力死灰复燃。传统乡土社会以“礼治秩序”为主的非正式制度的崩溃和改革以来乡村社会基层治理的真空, 给了乡村帮派势力以复活的机会。无论是单个的地痞流氓, 还是同正式组织相关联的黑恶势力, 抑或是同地方宗族势力相关联的“村霸”, 不仅造成乡村社会秩序的动荡, 而且导致党和政府执政根基的松动。其四, 宗教势力乘虚而入, 一些宗教的教会会长成为地方精英支配着村庄 (叶本乾, 2005) 。村干部不得不借助于在“红白喜事”等礼俗活动中扮演组织者角色, 来拉近同村民之间的关系, 从而获得认同。

表2 新时期农民负担 (2011—2016年)   

六、结论性评论

本文从国家治理视角回顾了中国是如何对广袤乡村疆域进行治理的。对国家来讲, 乡村既是攫取资源的来源, 也是国家稳定的基础。在漫长的国家乡村治理进程中, 乡村的秩序既取决于国家攫取的程度和方式, 也取决于国家与代理人之间的委托代理关系和代理人的行为, 以及作为乡村治理基础的非正式制度的作用。以此来看, 中国的国家乡村治理经历了传统乡土社会时期县政村治———土改到集体化时期的国家全面控制———改革时期的乡政村治———城乡统筹时期的国家治理的演变。国家乡村治理制度安排的改变都是为了矫正上一个时期的治理弊端和问题, 但迄今为止尚未找到有效的国家乡村治理结构与秩序。

从长时段看, 中国四十年改革开放带来的最根本变化是乡土中国向城乡中国的转型 (周其仁, 2017) 。一个国家的转型不仅仅体现在工业化和城市化水平的提高, 更反映在乡村社会中农民与土地、农民与村庄粘度的变化。在经济结构变革的推动下, “以农为本、以土为生、根植于土”的乡土中国, 已经转变为“乡土变故土、告别过密化农业、乡村变故乡”的城乡中国 (刘守英, 2018) 。进入城乡中国阶段, 国家乡村治理出现大变局:乡村经济市场化程度大大提高, 乡村经济活动与社会关系变化, 维系乡村社会的血缘、地缘以及人情关系趋于淡漠, 熟人社会面临解体 (党国英, 2008) ;农民与土地和村庄关系黏度下降, 尤其是“农二代”的离土、出村、不回村, “乡土”成“故土”, 村庄分化和代际革命使村里人成为陌生人, 礼治秩序让位于经济权力的主宰, 村庄治理结构、规则与秩序正在进一步演化与变迁。人地、人村关系变化也带来国家正式治理的成本收益结构变化, 城乡统筹格局下对农业进行的大量补贴以及乡村投入, 由于大量人口的入城脱村, 出现投入错配和绩效不佳。国家必须在新的发展阶段找寻与乡村转型相适应的乡村治理安排, 提高国家直接治理的绩效、进行适合乡村治理半径的委托代理设计与制度安排, 进行村庄正式制度与非正式制度的力量平衡, 以形成更有效的乡村治理秩序。

——END

编者注：

• 本文转自： 刘守英、熊雪锋，中国乡村治理的制度与秩序演变——一个国家治理视角的回顾与评论，农业经济问题 2018,(09),10-23

• 注释、参考文献、关键词、英文摘要略，格式稍有调整

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