周应恒 刘余 | 集体经营性建设用地入市实态:由农村改革试验区例证【转】

摘    要：在农民增收需求迫切和城市建设用地紧张的双重压力下, 各改革试验区结合自身实际情况, 初步探索形成了多样化的存量盘查、入市交易以及收益分配方式。但是, 当前改革依然面临着集体增收与土地财政矛盾、村庄规划缺失、集体间存量失衡、与征收相比收益差距大以及收益分配不可持续等问题。未来改革中应进一步明确集体经营性建设用地概念范围, 建立新型的建设用地指标管理体系, 放松入市用途管制, 完善入市土地的权能, 确立差异化调节金征收标准, 同时推动集体经济组织发展, 保障农村集体经营性建设用地入市改革的顺利进行。

实施乡村振兴战略, 是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务, 是新时代“三农”工作的总抓手。乡村振兴的最终实现与农业现代化建设息息相关, 这要求我们必须构建新型的农业产业体系、生产体系和经营体系, 而上述体系的建设必须要有与之相适应的农村土地制度。此外, 土地作为实现乡村振兴的三种关键要素 (人、地、资金) 之一, 其制度改革尤为重要, 因而成为当下主要任务之一。

农村集体经营性建设用地入市改革作为农村“三块地”改革 的重要组成部分, 是建设城乡统一的建设用地市场的重要举措。从集体建设用地入市改革发展到集体经营性建设用地入市改革, 探索至今已有十余年, 但由于利益关联度大、涉及面广, 面临的体制机制障碍较大, 一直未有实质性突破。2013年11月, 党的十八届三中全会指出, 要“建立城乡统一的建设用地市场, 在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价, 并建立合理的土地增值收益分配机制”。2014年12月, 中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年2月, 经全国人大审议批准, 北京市大兴区等33个区县的试点实施方案正式获准实施。各改革试验区基于自身实际情况, 探索出了多种农村集体经营性建设用地入市路径, 但考虑到当前还未深入总结改革经验以及改革的整体性、系统性、协同性和综合效益显化尚需时日, 2017年11月, 全国人大常委会决定, 将“三块地”改革试点期限延长一年, 以期为后续《土地管理法》的调整以及农村集体经营性建设用地入市的规范实施奠定更为坚实的基础。在此, 从农村集体经营性建设用地入市改革的出发点谈起, 梳理各改革试验区探索的经验做法, 剖析其在改革过程中面临的现实困境, 得出相应的政策启示, 以期为后续农村集体经营性建设用地入市改革以及未来推广实施提供经验借鉴。

一、农村集体经营性建设用地入市改革的出发点

农民增收越来越成为我国农村发展和全面建成小康社会过程中的关键问题。2017年中央“一号文件”明确指出, 农民增收成为未来一个阶段的首要目标, 这也是供给侧结构性改革的核心目标。农村集体经营性建设用地长久以来都是农村的沉睡资源, 在真正实现“同等入市、同权同价”后将对农民增收起到促进作用, 因此农民愿意参与集体经营性建设用地入市。而在需求侧, 随着工业化、城镇化的快速发展, 建设用地指标愈发稀缺, 在保障集体经营性建设用地者权益的基础上, 工商企业主也愿意参与其中。

(一) 供给侧:农民增收迫切

2016年, 我国城镇居民人均可支配收入为33616元, 农村居民人均可支配收入为12363元。尽管城乡居民收入比持续缩小, 但收入差距的绝对值水平依旧较大。城乡居民较大的收入差距, 根源于城乡二元经济结构。城乡二元经济结构的形成除户籍因素、资金因素外, 还有土地因素。在现行《土地管理法》中, 农村土地仅能通过国家征收, 由集体所有转变为国家所有, 方能进入市场交易, 且进入的是城市土地交易市场, 而且在上述交易过程中, 农村土地交易模式以及价格体系是不健全的。农村土地在这样一种交易模式下会出现类似于工农业产品交换中的“价格剪刀差”问题。国家从农村集体以较低的价格取得农地的所有权, 在经过一系列交易之后, 城市房地产开发商又以十分高昂的价格将国有土地使用权转让给城镇化后的农民。在农村集体所有的土地转变为国有土地的过程中, 由于缺乏规范的农村土地交易市场, 农村土地的价值被低估, 集体组织中的农户成员收益较为有限。

在构建起“同等入市、同权同价”的农村集体经营性建设用地入市机制的基础上, 农村集体经营性建设用地的市场价值将得到提升, 有助于享有集体经营性建设用地所有权的集体成员实现增收。当然, 同等入市、同权同价的实现仍需满足一定条件。在集体经营性建设用地权益与国有土地权益相同、所在地理位置以及周边基础设施条件相当的情况下, 才可真正实现“同价”。

(二) 需求侧:建设用地紧张

农村集体经营性建设用地入市的最终实现, 除了要有土地的供给, 还要有需求。一方面, 在工业化、城镇化初期, 我国国有建设用地供应面积迅速扩大, 但近几年来, 在现实约束以及国家对建设用地总量和供应强度“双控”的背景下, 国有建设用地供应面积呈现迅速下降趋势。2010年以来, 我国国有建设用地供应面积由42.82万公顷迅速上升至2013年的73.05万公顷, 此后又出现迅速下滑。截至2016年, 国有建设用地供应面积仅为51.8万公顷, 回归到了2011年以前的水平 (见图一)。

另一方面, 据第二次全国土地调查主要成果及其他相关数据显示, 全国农村集体土地的总面积为4.46亿公顷, 包括3.69亿公顷农用地和0.2亿公顷建设用地, 其中建设用地中约0.11亿公顷为宅基地, 这意味着最大限度上有933万公顷可作为集体经营性建设用地入市, 潜力巨大。在城市建设用地供应紧张、农村集体经营性建设用地供应潜力巨大的背景下, 用地需求者也将更愿意参与到集体经营性建设用地入市改革中来。

二、农村集体经营性建设用地入市改革的经验探索

在供需双方都有意愿参与农村集体经营性建设用地入市改革的前提下, 各改革试验区依据自身条件禀赋, 从农村集体经营性建设用地的范围界定、存量盘查、入市方式以及收益分配等多个角度展开了探索。

(一) 范围的界定

按现行《土地管理法》, 农村集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地。农村集体建设用地主要包括乡 (镇) 村公益事业用地和公共设施用地、农村居民住宅用地以及经营性用地。中央文件将集体建设用地市场的范围限于“集体经营性建设用地”, 目前主要指土地分类中的商服用地和工矿仓储用地。农村改革试验区基本遵从了上述概念, 但部分改革试验区对农村集体经营性建设用地的定义进行了再解释, 从而实现了范围的拓展。

贵州湄潭探索将超标的、已用作经营性的宅基地进行分割登记, 转为集体经营性建设用地入市, 进一步拓展了可用作入市的集体经营性建设用地范围。湄潭地处革命老区, 工业化程度较低, 单纯的乡镇企业、私人企业较少, 主要表现为商住混合等形式的综合性用地, 尤其是农民的宅基地, 通常兼具居住与小商铺、小旅馆的功能。上述情形的出现与我国农村宅基地制度以及城镇化过程中出现的问题息息相关。一方面, 在我国宅基地分配、使用初期, 由于家庭人口的增长、监管松弛下的私自扩张行为以及权利“寻租”等诸多因素, 农村宅基地大多存在超标面积, 同时在农村宅基地公有私用的制度框架下, 一旦地面上附着有农户投资兴建的建筑物, 所在集体则难以清退出超标面积。另一方面, 改革开放以来我国城镇化进程迅速加快, 但我国的城镇化是不彻底的城镇化, 农村人口在进入城市之后, 并没有放弃农村的承包地以及宅基地, 农村宅基地的退出渠道不畅进一步阻碍了农村宅基地超标问题的解决。

在此背景下, 贵州湄潭结合当地农村宅基地利用的主要特征, 开展了宅基地分割登记入市, 在保障居住的前提下, 允许将多余部分作为经营性使用, 并允许其出让、租赁 (见图二, 下页) 。在具体操作过程中, 首先, 按户籍人口给予每人40平方米的基本保障面积, 剩余部分面积可进行分割登记, 并用作经营性用途;其次, 剩余宅基地面积在进行分割登记时, 必须符合“村民自愿、村集体同意”的原则, 然后村民通过向所在村集体缴纳部分资金, 将宅基地转变为集体经营性建设用地, 在二级市场上, 村民可向他人出让或出租集体经营性建设用地的使用权。湄潭县偏岩塘村随着人居环境的不断改善, 乡村休闲旅游业不断发展, 尤其是民宿产业发展较快。2016年, 村内一贫困户通过宅基地分割登记实现了出租入市。该贫困户由于疾病等多种原因, 目前家中仅剩一人, 但在宅基地分配初期, 由于户籍人口众多, 其拥有一栋120平方米的两层老宅, 在民宿旅游发展的背景下, 某一旅游投资公司看中了该地块;2016年, 旅投公司与该贫困户签订合约, 以2.4万元的年租金长租15年, 通过对老宅翻新改造用以发展民宿旅游, 其中部分租金转缴村集体以实现宅基地向集体经营性建设用地的转变。同时, 旅投公司将老宅附属房屋 (一间40余平方米的小房子) 翻修, 以保障贫困户的基本生活住所。在湄潭分割登记入市的框架下, 农村集体经营性建设用地的概念、范围都得到了拓展, 有利于相对较欠发达地区对农村集体资产的充分利用。

(二) 对现有存量的盘查

对农村集体经营性建设用地的存量盘查是开展入市改革的必要前提。目前对于现有存量盘查主要存在两个标准:一是仅限于现有的、当前正在利用的集体经营性建设用地, 二是还包括符合规划和用途管制的、可以转变为经营性建设用地的其他集体土地。大部分改革试验区并没有严格按照其中单一标准来进行盘查, 而是两种标准兼有, 但以某一标准为主。一是以现有集体经营性建设用地情况开展盘查统计, 如浙江义乌查清了全市92宗共57.9公顷农村集体经营性建设用地的权利主体、分布范围、规划用途、利用现状等基本情况, 并建立了唯一编码的存量农村集体经营性建设用地数据库;江苏武进通过盘查, 得出全区共有7300公顷存量工业用途集体建设用地, 可进一步加以盘活以合理显化集体土地资产价值。二是以符合规划、用途管制为标准开展盘查统计, 如四川郫都围绕“三定” (定基数、定图斑、定规模) 进行存量集体经营性建设用地摸底, 提取2014年土地利用现状数据库中的集体建设用地数据及图形, 以此确定存量集体建设用地基数为7533公顷, 进而与土地利用总体规划和城乡规划相叠加, 得到符合“两规”的数据图斑, 面积为1527公顷。贵州湄潭认定符合规划和用途管制的除宅基地和公益性用地外都可以作为集体经营性建设用地, 盘查标准的转变使贵州湄潭集体经营性建设用地存量由266.7公顷增长至1333.3公顷, 极大地拓展了改革空间。

农村集体经营性建设用地存量盘查标准的选取并不是所在集体随意决定或是改革实施方案统一规定的, 而是受不同集体所在区域历史进程中工业化发展程度差异所影响的。浙江义乌、江苏武进同属东部沿海地区, 工业化进程起步早、发展快, 乡镇工业企业迅速发展, 早已将符合规划、用途管制的地块占用, 尤其在早期乡村规划编制不完善的情况下, 情况更为严重。在江苏武进获准开展农村集体经营性建设用地入市改革前, 工商企业按每年每平方米5元的标准向所在村集体缴纳租金, 现行意义上的农村集体经营性建设用地大多处于正使用的状态, 若按照符合规划、用途管制的标准进行盘查则面临着“无地可增”的状况, 因此, 类似地区均以第一种标准为主, 开展存量盘查。而贵州湄潭、四川郫都则恰好相反, 工业进程缓慢或正处于加速阶段, 处于使用状态的集体经营性建设用地数量有限, 必须通过第二种标准进行盘查以保证充足的改革空间。

各改革试验区在进行农村集体经营性建设用地存量盘查的过程中, 尤其是在对已经处于使用状态的经营性建设用地进行盘查颁证时, 往往会出现不符合规划和用途管制的情形, 特别是在乡镇工业发展较早的东部地区。江苏武进针对在开展农村集体经营性建设用地盘查过程中发现的不合规用地, 均采取先补偿后安置的措施, 先按照标准对地上附着资产进行相应补偿, 其后恢复地块用途, 同时在符合规划和用途管制的地区协助其转入集体经营性建设用地使用权, 从而进行颁证确保其享有相应权能。

(三) 多样化的入市方式

根据集体经营性建设用地需求者的实际需要以及所在集体的供给状况, 集体经营性建设用地可按照“就地入市”或者“调整入市”的方式灵活选择。“就地入市”指集体经营性建设用地地块在符合入市条件的情况下, 且具备开发建设所需要的基础设施等条件, 明确就地直接使用的, 可直接进入当地土地交易市场;“调整入市”主要针对农村零星、分散的集体经营性建设用地, 在确保耕地数量不减少、质量有提高的前提下, 由集体经济组织结合土地利用总体规划和土地整治规划, 先复垦后形成建设用地指标再易地入市。

“就地入市”与“调整入市”的后续入市流程是相同的, 唯一差异在于“调整入市”需开展调出方土地复垦工作。以湄潭“调整入市”流程为例, 拥有废弃工矿仓储用地等集体经营性建设用地的集体首先需向政府申请开展耕地复垦项目, 在复垦工作完成之后正式确认可用于调整入市的集体经营性建设用地面积, 即交易指标。由于集体经营性建设用地是调出集体方重要的发展权利, 因而湄潭对调整入市的指标确定了最低交易价格, 水田不得低于150万元/公顷, 旱地不得低于120万元/公顷, 其他用地不得低于60万元/公顷;指标调入方在购入指标之后, 针对等同面积地块提出入市申请, 由政府审查是否符合规划、用途管制, 审核无误后批复同意入市, 再由所在集体经济组织开展招拍挂入市程序, 最终确定用地主体, 颁发集体经营性建设用地使用权证, 后续可用以抵押贷款、再转让等 (见图三) 。

此外, 集体经营性建设用地指标的调整并不是调入集体与调出集体之间的私下行为, 而是通过地方政府来实现的, 通常由调入方提出需求, 政府寻找调出方, 确定指标价格, 由政府购入再转出。同时, 政府在其中还起到限制指标调入地范围的作用, 如贵州湄潭规定, “调整入市”仅可在县域范围内开展, 即要做到指标不出县。各改革试验区对指标调整范围均有明确规定, 这主要是由于农村集体经营性建设用地背后蕴含巨大的发展权益, 这些权益可以来自于用途的转变、时间上的增值等[6], 集体经营性建设用地的所有者以及地方政府更倾向于将上述权益保留在集体内部或者一定的区域范围内。

(四) 入市的收益分配机制

农村集体经营性建设用地入市改革实现了国家财政、村集体、村民和企业的“四赢”, 但涉及入市收益分配的主体主要为前三者, 主要包括政府与集体间收益分配机制和集体内部收益分配机制两部分。其中, 政府与集体间收益分配机制主要由土地增值收益调节金 (或土地出让调节金) 征收比例决定, 集体内部收益分配机制主要由集体留存比例决定。

土地增值收益调节金是指在农村集体经营性建设用地入市和后续再转让过程中, 政府对土地增值收益部分收取的资金, 与增值税概念类似。但在改革试验初期, 甚至现阶段, 仍有部分试验区以农村集体经营性建设用地出让总价为基数来征收土地出让调节金, 这主要是由于如果按照增值收益征收调节金, 必然会涉及成本核算问题, 而在成本核算的过程中“谁来算”和“算谁的”之间可能会存在矛盾。在大部分地区, 入市成本往往由所在村集体进行核算, 其核算结果直接影响自身收益, 村集体更有动机将成本算高, 以减少土地增值收益调节金支出。从各改革试验区的实践经验来看, 政府与集体间的收益分配关系较为清晰, 且土地增值收益调节金与土地出让调节金两种形式并存。广东省佛山市南海区针对不同土地出让类型制订了差异化的土地出让调节金征收标准。针对工矿仓储用途或公共服务用途, 城市更新或农村综合整治片区以土地出让总收入为基数  征收5%的土地出让调节金, 其他类型征收10%;针对商服用途的, 城市更新或农村综合整治片区征收10%的土地出让调节金, 其他类型征收15%。贵州省湄潭县在改革初期按照拍卖总价款征收12%的土地出让调节金, 后来本着还利于集体的初衷, 改征土地增值收益调节金, 即以增值收益为基数, 针对工业用地征收20%, 综合用地征收22%, 商服用地征收25%。此外, 浙江省湖州市征收15%的土地增值收益调节金;江苏省常州市武进区征收20%的土地增值收益调节金, 区政府与乡镇政府各提留10%;江苏省苏州市规定市级政府留取增值收益的1%, 县级政府留取增值收益的8.7%, 乡镇政府留取增值收益的20.3%, 合计征收30%的增值收益调节金;福建省晋江市规定市级政府分配20%的增值收益, 乡级政府同等分配20%的增值收益, 合计征收40%的增值收益调节金。

在集体内部收益分配机制方面, 改革试验初期, 大部分试验区均将收益分配给集体组织内部成员, 以贵州省湄潭县茅坪镇为例, 在农村集体经营性建设用地入市“第一槌”的收益分配过程中, 集体所得收益均分至集体成员, 每人分得50.02元。随着集体经济组织的不断发展壮大, 各改革试验区开始注重集体经济组织的公积金和公益金留存。河南省安阳市集体经济组织与农民按2∶8的比例分配增值收益;广东省中山市将集体收益的50%用于农民社会保障的资金支持, 10%用于公益事业和基础设施建设, 10%用于集体经济的发展, 仅30%直接分配给农民个人。[8]将农村集体经营性建设用地入市收益留存在集体经济组织能够实现“集中力量办大事”的效果, 有利于集体组织成员收入的可持续增长, 以常州市武进区西墅村为例, 累计入市面积5.3公顷, 村集体收益留存达500万元, 针对该笔资金, 集体经济组织利用一部分购置了商铺, 每年获取租金收入, 另一部分资金存入银行, 获取稳定的利息收入。

三、农村集体经营性建设用地入市改革面临的现实困境

随着各项改革举措的推广实施, 各改革试验区在范围界定、存量盘查、入市方式、入市收益分配等方面均取得了初步成效。但是, 当前诸多措施在短期内带来的效果显著, 在长期来看则不利于农村集体经营性建设用地入市改革的持续推进, 这并不意味着各项改革举措存在弊端, 而是可能与当前现实条件约束以及配套措施不完善相关。具体来看, 主要表现为五个方面。

(一) 农民集体增收与地方“土地财政”的矛盾

现阶段, 农村集体经营性建设用地入市所占指标均来自于各地新增建设用地总量, 这意味着, 农村集体经营性建设用地入市规模越大, 所需占用的新增建设用地指标越多, 地方可直接出让的建设用地面积相应减少, 这将对地方“土地财政”收入造成较大影响。在农村集体经营性建设用地入市过程中, 由于集体经营性建设用地所有权归属于集体, 土地出让的大部分收入归集体及成员共同所有, 政府仅能从中获取12%~20%的土地出让调节金, 且需用以配套所在地区的公共基础设施建设;而在国有土地出让过程中, 大部分地块已经处于可直接挂牌出让的状态, 少部分地块需由政府主导进行拆迁安置, 这也仅需要政府支付拆迁安置成本, 地方政府可以从土地出让金中获取绝大部分收益。尤其在当前, 各地政府对土地财政的依赖度 普遍较高。截至2012年, 浙江省对土地财政的依赖度达66.27%, 位居全国第一, 已公布的23个省份中最少也有20%的债务要靠“卖地”来偿还。在此背景下, 地方政府对集体经营性建设用地入市会产生抵触动机, 这不利于充分激发出集体经营性建设用地入市的活力。

(二) 村庄规划缺失不利于入市范围的界定

在前文讨论到集体经营性建设用地的范围界定和存量盘查时, 现阶段普遍强调需满足“符合规划”和“用途管制”两项条件, 而要满足这两项条件的前提是必须有“规”可依。当前, 我国无论是城市规划还是农村规划, 都必须符合土地利用总体规划。土地利用总体规划是对区域内土地利用、开发、整治、保护等方面所作的统筹安排, 尽管涵盖了时间、空间、用途和数量四要素, 但是具体到市、县、镇、村而言, 仍是较为模糊的概念。因此, 我国绝大部分城市都在总体规划框架下进一步细化形成了城市规划, 而农村地区则受资金限制, 在规划编制方面进度缓慢。村庄规划的缺失, 导致农村集体经营性建设用地入市无“规”可依。在我国目前农村地区农用地、宅基地、公益性建设用地以及经营性建设用地交叉分布的情形下, 村庄规划的缺失不利于农村土地的整理 (包括宅基地整理、经营性建设用地整理等) , 难以实现规模化的农村集体经营性建设用地入市。

(三) 不同集体的经营性建设用地存量失衡

不同集体经营性建设用地存量失衡主要包含“数量失衡”和“价值失衡”两个方面。在长期的发展过程中, 部分村庄在行政计划指导下建立起村镇中心小学、幼儿园以及村镇集体企业等单位, 在规划不完善、监督不严的时期已经占有大量村集体建设用地。但在后续行政村合并调整、义务教育资源整合以及村镇集体企业改制的过程中, 上述集体单位均出现了相应调整, 村镇中心小学、幼儿园进行了合并, 集体企业单位部分倒闭停业, 而随之留下来的废弃学校、集体厂房所占有的土地在当前均成了可以入市的集体经营性建设用地, 这导致不同集体在可入市的范围上出现了严重不均, 不同集体成员间的收益分配也存在较大差距。此外, 不同集体间经营性建设用地存量失衡还体现在价值的失衡上, 即便按照“同权同价”的标准, 各改革试验区制订出集体经营性建设用地入市基准价格, 但在经过招拍挂程序之后, 不同地块的最终价格差异较大。常州武进区西墅村入市均价为450万元/公顷, 而成都近郊郫都区的入市均价则高达900万元/公顷, 这两个改革试验区相距较远, 但即便在某一改革试验区内部, 入市价格也会存在差距, 集体成员收益差距较大。

(四) 集体入市与国家征收“收益相当”难以实现

2014年中央“一号文件”明确指出, 在符合规划和用途管制的前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价;此后, 又进一步明确, 要保障集体经营性建设用地入市后农民收益与征地收益相当。但在实践过程中, 集体经营性建设用地入市收益尚且处于较低水平, 例如成都市郫都区白玉村, 集体经营性建设用地入市后获得的出让金在去掉政府调节金、安置成本等各项成本之后面临收不抵支的情况。同时, 入市与征收“收益相当”的标准中不仅包含农民实际拿到手的钱, 还有社会保障等潜在收益, 在国家进行土地征收的过程中, 尽管农民实际获取的资金收益不高, 但是其获取的社会保障指标是一笔重要收益, 这在集体经营性建设用地入市中是难以实现的。

(五) 尚未形成可持续的集体收益分配机制

根据各改革试验区的经验做法可以看出, 目前关于集体经营性建设用地入市之后集体对所得收益的分配方法, 主要是部分收益均分下户或者全部收益留存集体两种, 其中在均分下户模式下剩余部分收益往往也会留作集体公积金和公益金。在部分收益均分下户方面, 以湄江街道办回龙村为例, 回龙村2015年10月通过调整入市共出让土地1.32公顷, 出让总收入为339万元, 扣除青苗和占地补偿费、购买调整指标费用、测量评估费用等, 剩余76.52万元即为土地增值收益, 再扣除县财政20%的土地增值收益调节金以及村集体公积金和公益金, 剩余部分全村每人分得92.3元, 即便按照户均3~5名成员, 每户所得收益也不会超过460元, 对农民的增收效果较为有限。在全部收益留存集体方面, 以常州市武进区为例, 当前集体经营性建设用地入市收益均存放在区级专项账户上, 尚未对此进行分配利用。从改革试验区的做法可以看出, 集体经营性建设用地入市后可持续的集体收益分配机制尚未形成, 各地仍可结合自身集体经济发展基础等状况进行探索。

四、深化农村集体经营性建设用地入市改革的政策启示

农村集体经营性建设用地入市改革是农村“三块地”改革中的关键和突破口, 其顺利实施能够有效促进农村土地征收和宅基地制度改革。从2015年初确定改革试点地区和实施方案至今, 33个改革试点县 (市、区) 结合各地区工业化和城镇化发展所处阶段, 因地制宜地探索农村集体经营性建设用地的范围界定方式、存量盘查方式、入市方式和收益分配机制。随着改革的不断深入, 集体增收与土地财政的矛盾, 村庄规划的缺失, 集体间存量的失衡, 集体入市与国家征收收益存在差距以及集体收益分配机制不可持续等问题逐渐出现, 这需要进一步深化改革, 从而确保真正形成一批可复制、可推广的制度成果。

(一) 探索明确集体经营性建设用地概念范围

当前, 关于集体经营性建设用地的具体概念内涵尚无明确定义, 各改革试验区依据自身状况对集体经营性建设用地的概念及统计范围均作出了探索。但是, 在未来经验推广过程中, 改革部门仍需给出具体明确的概念范围以降低改革风险。在概念范围的确定上, 若仅依据、延用建设用地概念则改革约束较强, 若不加限制则改革风险较大, 因此, 政府部门可结合改革试验区已有的探索经验来对集体经营性建设用地作出较为明确的界定。

改革试验区应强调经营性概念, 在符合规划的前提下, 将已用作经营性用途和规划用作经营性用途的集体建设用地界定为农村集体经营性建设用地。在“经营性”概念的阐释上, 仍可留有一定空间, 由各地区结合自身的实际情况, 因地制宜地提出界定、盘查标准, 发挥各级改革工作人员的创造力, 释放改革活力。改革主管部门在此过程中既要避免施加过强的改革约束, 又不能放任不管, 从而为后续入市交易、颁证、抵押等提供有效保障。

(二) 创新建立新型的建设用地指标管理体系

针对现阶段城市国有土地建设用地指标与农村集体经营性建设用地指标共享新增建设用地指标, 从而带来的地方政府改革积极性不高的问题, 政府部门和改革部门应加以理解, 逐步引导地方政府避免过度依赖土地财政, 同时探索创新建设用地指标管理体系, 将集体经营性建设用地入市面积细化到新增建设用地指标体系中, 保障改革顺利进行。

在下一阶段的改革过程中, 可在部分改革试验区探索建立新型建设用地指标体系, 在每年新增建设用地指标中, 划定一部分指标定向支持农村集体经营性建设用地入市改革, 保证“下有保底、上不设限”, 各改革试验区可依据自身实际情况, 确定最终入市面积。但是, 农村集体经营性建设用地入市面积最低标准的制定仍应考虑我国现阶段的总体存量。农村集体经营性建设用地存量较为固定, 难以出现大幅度的增长, 因此, 新型建设用地指标管理体系的制定应有利于入市改革的循序推进, 避免出现地方政府在指标压力下的盲目跟风现象。通过上述做法, 可以进一步释放改革的积极性。

(三) 逐步放松对集体建设用地入市用途的管制

农村集体经营性建设用地入市需要实现“同权同价、同等入市”以及“与国家征收情况下收益相当”这两个目标, 而现实中则面临较大困难。当前, 改革部门对农村集体经营性建设用地入市后的用途仍有较强管制, 其在入市后不可以用作住宅建设等用途, 但国有土地出让中绝大部分收益均来自于用于房地产开发的地块, 这一限制使得农村集体经营性建设用地的价值不能得到充分体现, 农村集体及集体组织中的农户成员所获得的直接收益较少。

随着改革的深入推进, 少部分改革试验区已经开始逐步放松这一限制, 2014年底《关于印发北京市利用农村集体土地建设租赁住房试点实施意见的通知》印发实施, 2017年5月又一批公租房进入市场, 集体建设用地价值进一步释放。但是, 入市用途管制的放松并不意味着要一放到底, 在现阶段的房地产市场环境下, 若完全放开集体经营性建设用地入市后的用途管制, 则入市后集体建设用地的产业带动等功能则十分有限, 未来需在有切实需要的地区谨慎推进。

(四) 完善入市后集体经营性建设用地的权能

目前, 改革试验区农村集体经营性建设用地入市后所应具备的权能体系尚不完善。国有建设用地出让之后, 使用者可以凭借使用权证到金融机构进行抵押贷款, 但是现阶段获得农村集体经营性建设用地使用权后的抵押渠道仍不畅通, 已有的抵押贷款案例中都离不开地方政府在其中充当担保的角色, 以保障金融机构最终能顺利收回资金。集体经营性建设用地市场的不规范导致其权能不能充分发挥出来。

在后续改革推进过程中, 改革试验区应对合规合法的集体经营性建设用地进行确认颁证, 规范集体经营性建设用地市场, 对没有合法用地手续的集体经营性建设用地进行整治。其中, 对不符合规划且没有合法手续的集体经营性建设用地依法处理, 符合规划的可在补缴使用金的情况下颁发使用权证。此外, 还应对集体经营性建设用地使用权证的权能进行界定, 对于依法取得的集体经营性建设用地, 使用者应当具备抵押权, 金融机构自身制定风险可控的评估标准, 积极开展集体经营性建设用地使用权的抵押贷款业务, 进一步盘活、体现集体经营性建设用地的权能, 为入市改革注入活力。

(五) 因地制宜建立差异化调节金征收标准

面对现阶段不同地区集体建设用地存量失衡的问题, 政府部门应当制订差异化的土地增值收益调节金征收标准, 通过二次分配尽量平衡不同地区的受益程度。在现阶段, 若要通过该方法来实现跨地区 (省、市) 的收益平衡难度较大, 但是以此来平衡某一市、县内部不同镇、村的收益水平则具有较强的可操作性。

地方政府可综合集体经营性建设用地入市单价、总量等指标制定不同的调节金征收比例, 对可入市土地总量大、入市单价高的集体征收更高比例的调节金, 用以支持区域内其他集体的基础设施建设、民生福利项目等。在具体实践过程中, 调节金征收比例的确定还应根据所在地区的集体经营性建设用地入市成本来确定, 入市单价高的地区往往面临着更高的安置等成本, 地方政府应在入市收益最终确定之后进行本区域内的平衡调整。

(六) 不断推动农村集体经济组织的发展壮大

从改革试验区的探索经验可以看出, 目前集体经营性建设用地入市并未能对集体组织成员产生很强的增收作用, 这主要是由于试验区的集体经济组织尚未建设覆盖或是其功能尚未真正发挥。在民主决策的基础上, 将入市收益留存集体, 集中力量办大事, 由集体经济组织进行再经营, 有助于提高集体经营性建设用地入市收益分配的可持续性, 而这一过程的实现必须要有强大的农村集体经济组织来参与。

因此, 各地政府可借鉴“苏南模式”, 积极开展“三资” (资金、资产、资源) 清查, 实施“政经分离”, 有序引导村集体逐步成立集体经济合作组织。在开展农村集体经营性建设用地入市改革的过程中, 引导、鼓励村集体成员将绝大部分收益作为村集体公积金, 留存在集体经济组织内部, 再由村集体经济组织中有经营管理能力的人开展房屋、厂房租赁等物业经济。但在推动过程中, 需要避免“为了成立而成立、为了覆盖而覆盖”的误区, 应当综合考察村集体资产状况、经营管理能力等各项条件。

——END

编者注：

• 本文转自：周应恒、刘余，集体经营性建设用地入市实态:由农村改革试验区例证，《改革》， 2018,(02),54-63

• 注释、参考文献略，格式稍有调整

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