柯炳生：农村改革40年 回顾与感悟【转】

前注：2018年10月21日，中国农业大学北京食品安全政策与战略研究中心以及经济管理学院共同举办了“纪念农村改革40周年”学术研讨会。中国农业大学经济管理学院网站刊登了部分专家的发言，“三农学术”将陆续转载。如有不妥，请联系删除。

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10月21日，中国农业大学经济管理学院“纪念农村改革40周年研讨会”在东区图书馆报告厅召开，柯柄生教授在会上做特邀报告。以下为全文实录：

很高兴参加今天的活动。对农村改革开放四十年进行纪念和回顾，很有意义。刚才辛贤老师讲得很好，视野很宽阔，很有深度。郭沛老师讲了经管学院十几年的发展变化，取得了很大的进步和成绩。改革开放四十年来，我国的国家发生了巨大的变化，我们的学院也有了很大的发展；过去的四十年，对于我和何秀荣老师这个年纪的人，更有着特殊的意义，因为我们是这四十年的亲历者，有着非常深刻的亲身体验。我很高兴有机会对过去的四十年农村改革做些回顾，谈点感受和感悟。

40年来的发展变化，是巨大的，天翻地覆，举世公认。这些发展有很多原因，其中最重要的，就是改革。改革就是制度的变化。制度的变化，包括了很多方面。其中最主要的，我想概括为四个方面。也可能更多，但是我个人觉得这四个方面是最重要的：首先是土地制度，是农民和土地的关系；第二是市场制度，是农民和市场的关系；第三就是税收和补贴，是农民和收入的关系；最后是就业制度，是农民与就业的关系。

首先，是土地制度改革。土地制度是最主要的一个制度。40年前的农村改革，就是以小岗村大包干为标志开始的。这个大包干的方式，其实很早就有过。50年代，60年代，各个地方都先后试行过，但星星之火没有燎原，由于各种原因被压制下去的。大包干的含义，具体内容是三句话，“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的。”官方的称谓先后有多次变化，开始时叫“家庭承包经营为主的生产责任制和统分结合的双层经营体制”，后来叫“农村土地承包经营制度”，现在进一步简化为“基本经营制度”。

土地制度的改革，是最重要的一个基础。这个土地制度改革的意义何在？很多人在讲到当年小岗村改革时，关注的焦点是土地的分与合。我总觉得这没有说到根本上。小岗村的改革，我认为，本质上是建立利益机制。改革前，实行集体劳动，工分制，干多干少，干好干坏，没有多少差别，是吃大锅饭。每个人劳动付出程度和劳动的效率，与实际获得的报酬，是不挂钩的，没有直接联系。实行大包干后的三句话，实际上是实现了按劳分配，干得多少好坏，直接有重大收益差别。

让个人的收益直接与劳动效果挂钩，非常重要。这是市场配置资源的关键基础。十九大报告提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”。如果没有利益机制，市场的作用就无法实现。市场机制的作用，就是价格的作用。如果生产的收益不直接归具体的生产者，那么，无论价格怎么变化，都与生产者的收入没有关系，价格也就不能发挥出调节生产的作用。大包干的作用，最主要的就是这件事。至于是分了还是合了，只是形式变化，不是最本质的东西。听说小岗村的土地，现在又合起来了，其实，合了之后，改变的只是要素组合方式，而利益机制并没有发生变化。很多人只看到分和合，而没有看到背后的利益机制。当初的分，是在当时的生产技术条件下，劳动的监督不容易，所以要分成一家一户的去作业。现在生产技术发展了，尤其是在平原地区，机械化程度大幅度提高，把土地流转集中起来耕作，就成为可能，并且生产效率更高。土地合起来之后，经济利益关系仍然是很清楚的，并不是对大锅饭体制的回归。

土地权属关系的表达，也有一个变化。开始是分为集体所有权和农户的承包经营权。现在实行“三权分置”，也就是把最初的承包经营权，拆分为承包权和经营权。

实行土地的集体所有权，我觉得有两个重大原因。一是社会主义意识形态和社会主义公有制的要求，二是实行农业土地利用方向管控和资源保护的要求。在国外市场经济国家，土地通常是私有的，但是用途并不能随便改变，国家要进行管控。在我国农村，由于法治观念仍然比较薄弱，如果是私有制，用途管控会很困难，实行集体所有制，会有助于土地用途的管制。

承包经营权现在为什么分开了？在别的国家，土地通常只有一种属性——土地就是来种庄稼的。美国、日本和欧洲都是这样的。但是中国不太一样，在这个用途之外，还有一个功能，这就是社会保障功能。因为，我国的农民还没有纳入到整个社会保障体系中。尤其是40年前，30年前，农民没有养老保障，没有失业保障。现在，有2.8亿农民工到城里来就业，城里失业了，待不下去怎么办？那就要回去的，回到农村，靠着所承包的土地，可以维系最基本的生存需要，不至于造成贫民窟现象。我国没有出现贫民窟，与这种土地制度安排，有很大的关系。

土地的这两种属性，原来都捆绑在一块，体现在承包经营权中。但是，随着现代农业发展的要求，就出现了矛盾。发展现代农业，尤其是平原地区，对土地流转、扩大规模的要求，很突出。但是，进城务工的农民，出于托底保障的需要，不愿意把承包经营权整个转让出去。现在，把承包经营权，拆分为承包权和经营权，就是分别对应着两种职能。承包权属于村集体中的农民成员，承担着社会保障功能。承包权不准转让，不准抵押。农民在保留承包权的前提下，可以把经营权流转出去。经营权，就是土地的耕种权。经营权在流转了之后，具有承包权的农民，是可以重新索要回来的。实际上，这种情况发生的概率很小，但是，进城务工的农民，会有一种心理上的保障感。土地的承包期，也不断延长。第一轮土地承包，从1983年前后开始，到1997年止，承包期为15年。第二轮土地承包，从1997年开始，土地承包期再延长30年不变。2017年十九大报告提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。我觉得，这是很正确和很有智慧的。其实，说永久不变，老百姓的心里是没有数的，有不确定感。没有任何事情，可以永久不变。有明确的期限，反而更容易让农民具有稳定感。

就我个人的研究来说，早期阶段，只是很关注，但是没有深入研究。只是在2006年初，参加******主持的专家座谈会时，提出过尽早谋划土地承包期的延长和给农民颁发权威的土地证建议。在土地确权颁证方面，我们的中国农村政策研究中心（国家农业农村发展研究院）受中农办委托，进行过试点调研，做出了重要贡献。

第二，是市场制度改革，是放开市场。在以前的计划经济条件下，政府对农产品市场实行全面管控，实行的制度叫“统购统销”。生产出来的农产品，只能卖给国家，叫统一收购；消费者能够购买什么，购买多少，也是由国家统一规定，实行粮票等票证制度，国家进行统一销售（配给）。实行这种制度的基本原因，是短缺，是供不应求。开发市场的改革，是渐进性的，开始是禁止，后来是默许，最后正式放开。这个过程很复杂，也分品种，有先后次序：先是瓜果蔬菜，然后是畜禽产品和水产品，然后是粮食，最后是棉花。在农产品开放市场方面，1993年是个重要的时间节点。这一年，真正全面取消了粮票。由于时间关系，这个过程就不详细讲了。

农产品市场的开放，是在整个国家经济体制变革的大背景下发生的。市场机制的地位，有一个长期的改革过程。1982年，党的十二大提出了“计划经济为主、市场经济为辅”；1984年，党的十二届三中全会的表述为“有计划的商品经济”；1992年，邓小平南巡讲话提出提出：计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。同年，党的十四大明确提出，“经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”；2012年党的十八大和2017年党的十九大，进一步明确了市场和政府两个作用的地位和关系：“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。

从1992年正式确立市场经济体制，到2012年党的十八大和2017年党的十九大对市场和政府两个作用的表述，牢固地确立了市场经济在我国的地位。实行好市场经济体制，包括文件、理念和实践三个层面的问题。写进文件，很不容易，尤其是改革开放初期，人们的观念长期受计划经济熏陶，对市场机制充满了不信任，能够写入文件，是经过了艰难的过程，极为不易。写进文件之后，也并不意味着就真正进入了头脑，成为坚定理念。而要真正落实到实践中去，落实到各项具体的政策中去，更不容易。经常可以发现这样的情况，写的是市场经济，讲的是市场经济，而制定出的具体政策和规定，却并不符合市场经济。根源，还是不相信市场机制在配置资源方面的有效作用。

为什么要相信市场？因为，市场机制的作用，就是反映消费者的需求，满足消费者的需求。消费者的需求，是通过价格表现出来的。如果一种产品，消费者的需求很旺盛，甚至不可或缺，那么，其价格一定高企。如果一种产品，价格下降得很厉害，那么，其需求一定不强烈。前几天我到海南，了解到一个情况：海南省种的橡胶，过去的几年中，价格连续下降，现在已经降低到原来的25%左右。农民每亩地大概只能收入1千块钱，除掉成本只有三五百块钱。如此低的价格和收益，农民是不愿意种的。但是，农民还必须种，因为，上级部门说，橡胶是战略物资，必须要保证。既然是重要战略物资，那价格应该高涨才对啊。既然价格连续降低，那就说明并不怎么重要，或者有很多的替代资源。我问为什么叫战略物资？难道橡胶比大豆和粮食还重要？缺了不行？没有人说得清楚。我猜想，可能是习惯的作用。以前的某个阶段，计划经济时期，橡胶被作为战略物质，或者某个领导这样说过，就这么一直延续下来。外部条件已经发生了很大的变化，而有关部门人员的观念还停留在以前。类似的情况，也表现在一些人对待粮食问题的态度上。

对于农业生产来说，市场配置资源的重大意义，更为突出。不同地区，农业生产的资源条件不同，比较优势有很大的不同。如果让市场充分发挥作用，那么，每种产品，都能够在最适宜的地方，集中生产出来，就一定会形成产品的区域专业化生产。一方面，会形成大量的地理标志产品，另一方面，整个国家的资源配置达到最优，以有限的资源，最大限度地满足消费者的需求。例如，现在有很多地方，一个县就一品，全县90%以上土地就种一种产品或两三种产品。例如，陕西洛川种的苹果，陕西眉县种的猕猴桃等。在计划经济体制下，在计划经济思维下，以粮为纲，就不可能实现这样的区域优势布局和优化的资源配置。现在很多地方形成的特色产品区域化现象，大的背景，也正是在这几年不特别强调以粮为纲了，各个地方都以各自最有比较优势的产品来进行配置资源，所形成的。因此，文件到位很重要；但如果理念不到位，光有文件，实践也难到位。

这里还要提一下政府的作用。实际上，在上述的市场导向的改革过程中，如何发挥好政府的作用，也日益明确清晰。政府的作用，是中国特色社会主义的重要特征。更好发挥政府作用，就是让政府去做那些靠市场解决不了，或者解决不好的问题。我后边还要详细说这一点。

第三，税收与补贴政策。我国的农业税政策，历史久远。最早可追溯到公元前594年，春秋时期鲁国实行的按亩征税的田赋制度，叫初税亩。它是承认土地私有合法化的开始。新中国成立后，1958年出台的《农业税条例》，规定平均税率为常年产量的15.5%。改革开放以后，尤其是在90年代末期，农业税费负担日益沉重，农民反映强烈。问题的主要根源，不仅仅是农业税本身的负担，更重要的，是依附在农业税上的“三提五统”，即乡镇和村级提取的各种费用负担。这些负担，不透明，很混乱，难以控制。这时候，就开始研究农业税费改革问题，想搞出一个科学合理的农业税收政策。最后，研究来研究去，发现就根本找不到这样一种政策。任何一种农业税政策，都是不合理的；最合理的政策，就是取消。这是提出取消农业税的一个重要背景。不过，取消农业税，涉及到向地方政府的转移支付问题，因此，为了取消，需要先规范。最后，提出了农业税费改革方案：正税税率为7%；农业税附加税为1.4%。这相当于地租。2000年试点，2003年全面实行。2004年开始降减，2006年全面取消。我国的农业税制度，从初税亩算起，在实行了2600年后，终于寿终正寝。

提出实行直接补贴的背景是加入WTO。当时，针对发达国家成员的补贴问题，上级领导交来任务，让我来牵头研究直接补贴问题。开始，我还有些不以为然，认为现在农业税还那么多，还没有取消，研究什么补贴？因为，补贴的作用恰好与税收相反，而原理是一样的：收农业税，就是因为你是农民，从事农业，就要向国家交税；而补贴，则是因为你是农民，从事农业，国家给你发钱。当然，我们还是做了认真的研究工作，并且提出了研究报告。在研究报告中，提出了建议：取消农业税、农业特产税、屠宰税；取消教育费附加和“五统筹”；取消村提留；按照脱钩补贴方式，对农民进行直接补贴等。研究报告得到了国务院领导的重要批示，明确要求研究适合国情的直接补贴做法，结合农村税费改革、粮食购销体制改革、以及各项扶持农业的政策措施一并考虑，并指示财政部牵头做些酝酿。那时是2001年。从2002年开始，开始进行种粮农民直接补贴和农作物良种补贴的试点。2004年，全面实行粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴政策。2006年，实行农资综合补贴。补贴数额最大，远超其他补贴。2015年，实行“三补合一”试点（把农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴合并为一项）。2016年，全面实行“三补合一”。在“三补合一”试点时，我们的国家农业农村发展研究院受财政部委托，进行了很好的调研工作，做出了重要贡献。

以上补贴，是直接补贴。此外，保护价政策，也是一种补贴，是通过扭曲市场实现的补贴。我国对小麦、稻谷，叫最低收购价格政策；对玉米、棉花、大豆等，叫临时收储政策。其实，基本原理都是一样的，可以统称为保护价政策，即：国家制定一个最低价格，当市场价格降低到这个价格时，国家按照这个价格，进行敞开收购。

我国的保护价政策，也是从2004年开始的。为什么是2004年？因为从1999年到2003年的5年期间，粮食连年减产。为了解决粮食减产问题，提高粮食生产水平，2004年把能用的手段全用上来了，包括减税、补贴、最低收购价格。2004年，开始对小麦、稻谷实行最低收购价格制度；2007年，开始对东北玉米实行临时收储政策；2008年，开始对大豆、油菜籽实行临时收储政策；2011年，开始对棉花实行临时收储政策。

在开始阶段，即2004-2007期间，小麦、稻谷最低收购价格保持不变，低于市场价格，因此，尽管有最低收购价格政策，但是并没有启动实际的收购。其后，2007-2014年间，保护价大幅提高。其中，每斤早籼稻从0.70元，提高到1.35元，涨幅93%；小麦从0.69元，提高到1.18元，涨幅71%；玉米从0.70元，提高到1.12元，涨幅60%。如此大幅度提价，使得保护价水平，不仅高于国内市场价格，也高于国际市场价格。结果，造成了一系列问题：国家库存爆满，财政补贴剧增，市场关系混乱：国内过剩时还大量进口，出现了销地价格低于产地价格等各种价格倒挂关系。

针对这些问题，又进行了改革。2014年，取消了新疆棉花、东北大豆的临时收储政策，而代之以目标价格补贴政策。本来，当时有把目标价格政策也推广到其他品种上的想法，但是，在试行棉花目标价格补贴时，尽管实现了价补分离、市场定价的积极效果，但也发现了诸多问题，包括操作困难、补贴额大增等问题。于是，就想别的办法：2016年，取消了玉米临时收储政策，改为实行面积补贴。此后，又尝试对稻谷和小麦的政策进行改革：保留最低收购价格制度，但降低价格水平。稻谷从2016年开始，每斤最低收购价格，早籼稻从1.33元降低到1.20元；中晚籼稻从1.38元降低到1.26元；粳稻从1.55元降低到1.30元。小麦从2018开始， 从1.18元，减到1.15元。

补贴，是个很复杂的问题。一方面，给农民补贴，肯定是好事，但是另一方面，如果补贴方式不当，就会变成政府花钱找麻烦。麻烦的根源，是不相信市场力量，干扰市场配置资源。国家可用于农业的财政支出，总是有限的，应该采用最有效的财政支农办法，让有限的财政资源发挥出最佳的作用。最好的补贴是不扭曲市场的补贴，最好的支持应当是科技创新、基础设施、公共服务等等。

第四，是就业制度方面的改革。这分为两个阶段。第一个阶段，是乡镇企业的发展。包括了乡（镇）办企业、村办企业、私人企业等，相当于农村的二、三产业。在严格的计划经济体制下，对于农民从事非农业活动，有着非常严格的限制。改革开放之后，极大地突破了这种限制。乡镇企业，如雨后春笋般的涌现。到1987年，乡镇企业的产值，就超过了农业总产值，为农村的就业和农民的收入增长，做出了重要贡献。当时，叫做“离土不离乡”。

第二个阶段，是离土也离乡，这就是农民工的发展。其定义是：户籍仍在农村，进入城市务工和在当地或异地从事非农产业劳动6个月及以上的劳动者。其中，在乡镇地域内从业的，叫本地农民工，现在已经超过1.1亿人；在户籍所在乡镇地域外从业的，叫外出农民工，已经超过1.7亿人。这在改革前乃至改革初期，是根本无法想象的。这是对农民的就业市场的开放和收入渠道的开放，是城乡融合的肇始。

乡镇企业和农民工的发展，使得农民的收入大幅度持续增加。改革开放40年来，扣除通货膨胀因素，农民人均收入水平平均年增长8%。这是史无前例的。现在农民家庭收入中，外出务工和农村非农产业收入，已经超过了一半还多。

农民工现在也还面临着各种问题。对城乡差别和工农差别感受最强烈的，可能就是农民工，尤其是新生代农民工。现在的差异主要是在就业、子女就学、社会保障等方面。这些差异，是改革开放之前一直存在的，改革开放以来，已经有了一些减弱减少。例如，农民在最低生活保障、医疗保障等方面，以前是没有的，现在已经有了，但是水平仍然不高。未来的发展趋势，一直是城乡的融合发展，是这些差别的不断缩小乃至消除。

回顾40年，我国农业农村的改革，当然不仅仅限于以上四个方面，但这四个方面，是最重要的方面。

最后，简短归纳一下，讲点感悟。40年改革开放，翻天覆地，成就辉煌，关键就在于发挥了两个作用：使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。

市场的作用。40年改革的本质，就是不断的摒弃计划经济（包括制度和观念），不断走向市场经济。市场经济的本质，是赋予参加者有高度的自由选择权利。包括产业选择（种什么，养什么；怎么种，怎么养）、市场选择（卖给谁，卖什么价）、消费选择（买什么，买多少）、就业选择（哪个行业、哪个地方）等等。自由选择，能够最大限度地激励努力和创新；选择的动力，是利益最大化。而生产者与消费者利益的最大化，就是国家和社会利益的最大化。

政府的作用。这也是绝不可少的，但是具体发挥哪些作用，却是需要界定的。四十年改革的过程，也就是政府不断放弃一些领域的作用，同时不断强化另一些领域的作用的过程。其实，这也可以归纳为放、管、服。放，就是改革，就是放开市场，尽可能让市场充分发挥作用。管，就是管市场做不了做不好的事，例如维护市场运行，遏制坑蒙拐骗，生态环境保护，食品质量安全……等等。服，就是提供各种公共服务，包括基础设施，科技，规划，信息，教育培训……等等。

在过去四十年中，两个作用的发挥，成就了辉煌的发展成就。展望未来，还要更加努力，在正确发挥好两个作用方面，深化改革，促进更快更好发展。对于整个经济社会发展如此，对于农业的发展更是如此。

十九大提出了实施乡村振兴战略的重大部署。展望未来，我们经管学院在农业农村经济与政策研究方面，仍然任重道远，使命光荣。希望各位老师同学，牢记使命，不断努力。我们的经管学院一定会不断发展，为学校的双一流建设做出更大贡献，为国家的农业农村现代化做出更大贡献。

谢谢大家！

（2018年10月21日）

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本文转自中国农业大学经济管理学院网站：

http://cem.cau.edu.cn/art/2018/11/7/art_3114_595241.html