刘红岩 | 农业政策过程检视：基本逻辑、运行偏差与优化策略 （上+下）

“谁得到什么?什么时候和如何得到?”是公共政策面临的永恒话题。公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为分配社会资源、规范社会行为、解决社会问题、达成公共目标、实现公共利益、促进社会发展的方案。公共政策的本质是对社会利益和公共价值的权威性分配, 合法性和公共性是公共政策的价值取向和逻辑起点, 是公共政策的本质特征与终极归属。公共政策的利益分配涉及公平与效率关系的处理问题。通常认为, 效率问题主要由市场机制解决, 公平问题主要由政府机制 (公共政策) 解决。公共政策的利益分配, 是基于多种利益关系的有选择的利益分配, 是要在实践中得到兑现的利益分配, 是要充分体现公平的利益分配。因此, 公共政策本质上的“谁”是指国家、社会、公众和具体政策的利益相关者, “什么”则是指公共资源、公共价值和公共利益。农业政策统属于公共政策, 与公共政策既有相同之处, 又有差异之点。农业政策过程既要遵循公共政策关于公共性和合法性的基本规则, 又要考虑农业生产特性嵌入的规定性制约。

农业政策过程的基本遵循与基本逻辑

农业政策过程的“双重兼顾”决定了其基本遵循, 即农业政策过程应以农业生产特性为基本逻辑起点, 以实现农业承载的公共目标为终极性价值诉求。故此, 农业政策过程应符合以下基本运行逻辑。

(一) 农业政策制定应兼顾利益相关者的需求和利益

1.公共政策的合法性和公共性决定农业政策制定的决策权力归属于政策调整对象, 做到政策反映大多数人的利益

公共政策的权威性来源于合法性和公共性, 合法性和公共性来源于公有性、公治性、公享性, 即在决策权力公有的基础上实现过程的公治和结果的公享。决策权力公有性和合法性意味着涉及政策调整的所有利益相关者都要参与决策制定, 决策制定在更大程度上是一个“自下而上”的过程, 即无论通过何种形式, 利益相关者在政策制定过程中都要有利益和需求表达的机会, 并在政策方案中体现其利益诉求, 即使未有体现, 也要给予相应反馈和回应。利益相关者需求和利益的表达意味着政策制定过程中需求调研、社会参与和前期预评估的不可或缺和充分实现。

2.农业生产的地域性、季节性、周期性决定农业政策制定应反映政策对象的需求与利益, 做到因时制宜、因地制宜

农业生产的主要特点表现在其具有明显的地域性、季节性与周期性。地域性是指农业生产地域空间上的差异, 这种区域差异体现在动植物本身的生长发育规律及为其生长发育提供的自然条件和社会经济条件, 这一差异决定在发展农业生产和制定农业政策时, 要因地制宜。季节性和周期性是指农业生产受自然因素影响较大, 自然因素随季节而呈周期性变化, 决定发展农业生产和制定政策内容时应因时制宜。政策方案若要因地制宜、因时制宜, 首要前提是通过需求调研等方式了解各区域、各时期的多元化、差异性、个性化的诉求, 在此基础上出台具有针对性和“定制性”特征的政策方案。

(二) 农业政策执行应以实现公共利益为终极目标

1.公共政策的公益性和公平性意味着农业政策执行要维护公共利益、实现公平目标

作为一种权威性分配的标的, 公共政策的政治性、价值选择性都要求公共政策应具有公益性和公平性, 公益性和公平性也是公共性的一种要求和体现。公益性和公平性意味着农业政策的执行, 在自利性和公利性之间要选择公利性, 在主观性和公共性之间要选择公共性, 在个人价值和社会价值之间要选择社会价值, 在个体发展和整体发展之间要选择整体发展, 在普惠性和偏向性之间要选择普惠性, 在效率和公平之间尽量维护公平;意味着要协调具体目标和基本目标之间的矛盾和冲突, 将具体目标纳入公平的基本目标范畴内;意味着政策执行机构和执行人员要尽量冲破“官僚理论”和“经济人”的束缚, 维护公共利益, 维护社会公平, 实现公平目标。

2.农业生产的基础性和公共性意味着农业政策执行要实现农业承载的公共目标

农业的公共性源于农业的基础性、农产品的公共产品性和正外部性。农业是一切人类生存和一切生产的历史起点和首要条件, 是国民经济其他部门独立和发展的前提和基础, 农业的基础性决定了其公共性和对公共目标的承载。农业是具有典型公共产品性质的产业, 农产品的提供应当由政府承担, 农业具有社会性和公共性。农业具有多种功能, 对整个社会、经济、文化和生态具有基础支撑作用和良好的外部社会效应, 农业价值的多元化和综合性是农产品公共性的重要基础。现阶段, 我国发展现代农业并要承载的公共目标包括:保障国家粮食安全;保障农产品质量安全;保护资源与生态环境, 促进可持续发展;传承中国传统文化;协调国民经济发展;维护社会稳定等。由此, 实现上述公共目标, 是农业政策执行的终极价值诉求。

(三) 农业政策评估应以公共性和长期性指标为主

1.公共政策的价值选择性启示农业政策评估适宜于结果导向型的公共性指标

公共政策的公共性、公益性和政治性都决定了其价值选择性和价值选择方向。利益相关者等政策受用对象的需求和利益的实现, 包括经济利益和社会利益在内的公共利益的实现, 现代农业发展及其承载的公共目标的实现, 都是以结果的形式, 而且是以最终结果的形式呈现, 由此决定农业政策评估指标主要应是结果导向型指标, 而非政府活动关注型和投入关注型指标。政策目标是政策方案设计、评价、论证和选择的基础和依据, 也是政策执行和政策评估的依据和标准, 故农业政策承载的公共目标也是政策评估的依据和标准, 农业政策评估标准应具有公共性, 即农业政策评估适宜于结果导向型的公共性指标。农业供给侧结构性改革进程中, 结果导向型的公共性指标是指与现代农业发展相关的质量性、结构性指标, 与上述公共利益和公共目标实现相关的效率型、效益型指标。

2.农业生产过程与产出结果的特性启示农业政策评估适宜于长期性指标

随着农业生产经营规模化、专业化、组织化的推进, 新型农业经营主体的数量逐年递增, 但当前我国主要的生产经营形式仍是分散农户的家庭经营。小规模农户的家庭经营意味着千家万户生产过程的非标准化、非专业化、任意性、分散性, 加之劳动过程的间歇性及其与生产过程的不一致性, 则启示着政策对象、管理对象和监督对象的较强的差异性、个体性以及准确评估的艰难性。进一步地, 农业产出成果中农业政策贡献和管理工作贡献的难以衡量性和衡量的难以准确性, 以及农业承载的政策目标和公共目标效果呈现的滞后性和较长时效性, 便启示着农业政策评估难以在短期内确定最终结果和目标实现程度, 启示着农业政策评估适宜于采用长期性指标, 适宜于包括经济性、社会性、政治性在内的效果类指标。

综上, 农业政策的制定、执行和评估不仅要遵循公共政策过程的基本规律和基本原则, 更要以农业生产特性为逻辑出发点和终点。如图1所示, 要在确定某问题是政府职责范围内的前提下, 在需求调研和预评估的基础上设计政策方案;着眼于政策目标和公共目标的实现以确定政策执行方式, 同时辅以执行监督, 确保政策执行行为的规范;以长期性、结果型评估指标为考核标准, 引入多元主体和多元方式评估, 形成评估的纠偏和提升机制, 不断提升政策质量和政策执行效率, 以实现农业政策承载的政策目标和公共目标。

农业政策运行的基本状态与目标检视

基于农业政策过程的基本逻辑, 结合实地调研结果, 本部分从政策运行方式、运行载体与运行结果三个维度, 检视农业政策运行过程。

(一) 农业政策运行方式

1.农业政策运行多以“项目”为推进方式

政策梳理发现, 2010-2015年, 发改委、财政部、国土部、水利部、农业部等部委发布的关于农业农村发展工作的85个文件, 均以项目方式出现。调研统计数据显示, 关于现阶段农业行业管理的基本状态, 77.4%的受访干部认同“农业行业管理和落实政策多数采取‘项目化’方式推进”;其中, 75.6%的县属干部和78.6%的乡镇干部也表示认同, 表明政策执行层级越往下移, 项目化推进方式的程度越强烈;78.2%的西部地区干部、77.4%的中部地区干部、77.0%的东部地区干部持认同态度, 表明经济发展程度越低, 越倾向于采用“项目化”方式落实工作。不仅如此, “项目”也是我们所能见、所能感受的政策运行的最常见方式, “项目”已经以一种路径依赖的模式出现。

图1 农业政策过程的基本逻辑

2.农业政策运行多以补贴和奖励为推进手段

2010-2015年, 上述五部委发布的关于农业农村发展工作的85个文件中, 近70.6%的文件涉及补贴和奖励, 其中, 30.0%的文件以“以奖代补”方式推出;23个下发了家庭农场创建办法和相关扶持意见的省 (区、市) 均规定扶持通过补贴和奖励方式实现, 其中, 浙江、安徽、四川等17个省 (区、市) 明确规定, 补贴将通过项目扶持或“以奖代补”等方式给予。调研各地也普遍采用了现金补贴和奖励 (以奖代补) 的扶持措施。就基本认知看, “加大财政支持, 加快土地流转, 提高农地规模化水平”, 是政府部门采取的办法和措施, 问卷体现的总体认同率达到85.8%, 县属干部和乡镇干部的认同率分别为85.2%和86.0%, 表明以财政补贴、优惠政策促流转在他们的认知中是必要的。就实际运行状态看, “农业行业管理和引导政策实施多数以补贴和奖励手段为主”, 总体认同率为78.0%;省属干部、县属干部和乡镇干部的认同率分别为80.0%、75.6%和80.6%, 表明政策执行层级相对较高和较低的干部更倾向于采用补贴和奖励工具。西部地区干部、中部地区干部和东部地区干部的认同率分别是77.2%、75.4%和81.2%, 表明地方财政资源相对富裕和稀缺的区域都更倾向于采用补贴和奖励工具。

(二) 农业政策运行载体

1.农业政策运行多以“农业园”“示范区”等为平台

2011-2015年, 上述五部委发布了14个农业农村改革发展试验、试点、示范的项目。包括:国家现代农业示范项目、国家生态文明先行示范项目、农业改革与建设试点示范项目、国家高效节水灌溉示范项目、基本农田保护示范项目、农村改革试验项目、国家新型城镇化综合试点项目、农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点项目、国家农业综合开发项目、电子商务进农村综合示范项目、全国休闲农业与乡村旅游示范项目、绿色能源示范项目、平安建设 (平安农机) 示范项目、社会主义新农村建设档案工作示范项目。这些项目在最后的落实环节均以“农业园”“示范区”“基地”的面貌出现。实践中, 农业政策也多以“农业园”“示范区”“示范社 (户) ”“基地”等为实施平台, 对此, 78.0%的受访干部表示认同;县属干部和乡镇干部的相应认同率分别为77.6%和78.6%;西部地区、中部地区、东部地区干部依次的认同率为72.8%、77.8%和81.2%, 表明经济发展程度越高, 执行层级相对越低, 则越倾向于以“农业园”“示范区”“示范社 (户) ”“基地”为载体落实政策。

2.农业政策运行多以部分区域和“明星主体”为受用对象

上述14个项目中, 除国家农业综合开发项目覆盖面较广外, 其他13个项目仅覆盖815个县级市、县、区, 明显呈现向部分区域集中的现象。例如, 2010-2015年间, 平罗县获6个, 南昌县、琼海市分获5个, 福清市、海城市、互助县、克山县、玛纳斯县、乃东县、农安县、滕州市、武清区分获4个。可以说, 在我国农村改革发展项目覆盖率仍然偏低的情况下, 有较高比例的县市多次获得国家项目的支持, 项目扶持对象向部分区域集中。不仅如此, 不同职能部门的扶持政策及其内容高度重合, 同一职能部门不同年度所给予的扶持政策重合, 且多维度重合的扶持政策向部分区域的“明星主体”倾斜。如在S省某部分区域, 有较高比例的“明星主体”多次、集中获得扶持, 表1列示了某普通新型农业经营主体连续获取的资金扶持情况;更有某大规模新型主体在2012-2016年间分别获得了当地农业局、畜牧局、水利局、农机局、财政局、团市委、妇联、扶贫办等共8个部门的资金扶持, 扶持金额高达上千万元;有的职能部门多次扶持同一主体, 如农机局连续4次给予该主体资金扶持。

表1 S省专业合作社A所获资金扶持情况 (2010-2016)

(三) 农业政策运行结果

1.农业政策运行结果与政策目标偏差

以农业园、示范园、基地等为主要载体, 以“项目化”的补贴和奖励为主要手段, 以部分区域和“明星主体”为主要对象的政策运行状态, 致使政策目标的“众望”集部分区域的“明星主体”于一身, 政策绩效和政策目标的实现链条单一、脆弱且风险极高, 部分区域的“明星主体”在发展过程中稍有闪失, 便会导致整体的政策失败。实践证明, “明星主体”自身发展不佳极易导致政策目标偏差。缘于政策设计的非普惠取向性, 获取扶持的“明星主体”一般是规模化的新型农业经营主体, 甚至是超大规模的新型主体。即使获取了政策扶持, 在租金成本、劳动力成本、生产资料成本刚性上升, 农产品价格、尤其是粮食价格逐年下降的双重挤压下, 生产经营的利润空间缩小, 很多“明星主体”也经营困难、难以为继;若还存在经营管理不善的打击, 有的“明星主体”甚至选择放弃、退出和“跑路”;更尴尬的是, 有些主体陶醉在“以奖代补”的政策光环和无限憧憬里极力扩大规模, 最后却面临因资金配套不足仅能获取比预期少得多的扶持资源的局面, 只能在不得已的情况下艰难维持。“倾向‘锦上添花’, 而非‘雪中送炭’的优惠农业政策” (7.58分) , 不仅于“明星主体”发展无多助益, 还一定程度上导致了他们的不可持续, 这不仅与“集万千目标于一身”的新型农业经营主体所承载的实现规模经营、发挥引领和带动作用的政策目标相背离, “政府部门打造的典型, 可复制性、可推广性差” (7.42分) , 还带来极坏的社会影响。

2.农业政策运行结果与公共目标偏差

具有引致效应和连带效应的“主体失败”在横向传递中产生了巨大的负外部效应, 叠加和强化了政策的失败效应。因链条单一, 一旦主体失败, 就会产生蝴蝶效应, 带来诸多其他不良后果。一是偏向于“明星主体”的政策扶持本身具有极大的不公平性。政策扶持呈现“扶大、扶优、扶强”的特征, “普惠性农业政策越来越少, 倾斜性政策有不断增加趋势” (7.56分) , 不公平感增强:新型主体参与经营多、普通农户参与经营机会少 (8.22分) , 只有少数农民、少部分经营主体受益, 难以惠及多数农民 (8.12分) , 农业公共政策项目覆盖面较窄, 只有少部分人或主体受益 (7.70分) , 容易产生部分“明星”主体连续、重复、多渠道获益现象 (7.88分) , 只有部分乡、村、组获益, 难以惠及大部分农村地区 (7.82分) , 且容易产生部门、个人寻租、腐败现象 (6.76分) 。二是具有大规模、超大规模经营特点的“明星主体”的非粮、非农经营概率较高, “涉及高效农业多、粮食等大宗农作物少” (7.28分) , 与保障国家粮食安全的公共目标相悖。三是偏向于“明星主体”的政策扶持提高了行业进入门槛, 导致其他主体发展和行业发展受限。如某市为扶持规模养殖主体发展, 出台了对养牛规模达到300头及以上的主体奖励100万元的扶持政策, 结果, 架子牛的市场价格因补贴上涨2000元/头, 该主体因价格上涨无力购入300头而仅获50万元补贴, 对其规模养殖助益不多;且架子牛价格上涨提高了其他养殖户的进入门槛, 利润空间缩小, 发展大大受限。四是新型农业经营主体的相关统计数字虚假, 误导政策制定, 浪费财政资金。据不完全统计, 将近80%的新型主体没有真正运营, 其中有些是为套取补贴和奖励在刹那间成立。

图2 农业政策运行的基本状态与目标检视 

综上, 如图2所示, 在以农业园、示范园和部分区域、明星主体为运行载体, 以项目和补贴、奖励等为运行方式的政策运行模式下, 政策运行的终端载体聚焦于“明星主体”, “明星主体”与政策运行的终极目标仅一线之牵, 然而, 自身发展困难重重的“明星主体”能否承担得起万千目标加身的重担?答案显然是否定的。一旦“明星主体”有失, 政策运行必然出现偏差, 在引致效应和蝴蝶效应的作用下, 政策目标和公共目标失败。

农业政策运行偏差的机理透析与原因解读

对照农业政策运行应遵循的基本逻辑以及公共政策过程机理, 深入挖掘农业政策运行的实践逻辑, 解读和透析农业政策运行偏差和目标失败的基本诱因如下。

(一) 农业绩效评估测度与指标有失偏颇

1.评估测度重活动的过程和投入, 轻最终的结果与目标

以结果为导向、关注最终结果、关注是否实现政策目标和公共目标, 是农业绩效评估和政策评估的基本依据和基本逻辑。但现行政府绩效考核和政策评估标准多是活动关注型和投入关注型, 考评内容聚焦于资金投入情况、政府活动开展情况、工作完成情况, 考评指标呈现过程性、中间性和经济性特征, 甚至“把落实农业公共政策的手段、措施当作工作业绩和效果考核” (7.44分) 。由此误导政策落实部门的工作重心对接于过程性的工作开展, 而非结果性的目标实现, 导致“有些农业公共政策的目标、实施手段与实施效果不统一” (7.08分) , 绩效考核和政策评估不但没有起到规范政府行为、改进公共资源配置效率的作用, 反而扭曲了政府的政策运行行为, 浪费了稀缺有限的公共资源。

2.评估标准重短期的数量和规模, 轻长期的质量和效益

如前所述, 农业生产和管理的相关特点, 如“对农业行业管理过程不容易开展全程监督” (7.88分) , “农业行业管理工作具有较长的周期性” (8.14分) , “农业行业管理效果具有明显的滞后性” (7.64分) , 决定了农业工作绩效评估和政策评估适宜于采用长期性、效果性指标, 因为短期指标不能反映关乎质量和效益的最终结果和目标。但现行的考评指标主要是短期性的数量类、规模类指标, “工作业绩评价标准多以规模大小、数量多少为主” (8.04分) , 如土地流转数量、土地经营规模面积、新型主体数量、高标准农田面积、“三品一标”个数、农业项目个数、农业信贷规模和余额等。短期性、规模化、数量型的衡量标准导致涉农工作部门的涉农业务工作往往过分单一地、盲目地追求规模和数量, 忽视关乎现代农业发展实质的质量和效益。

(二) 农业政策执行偏离公益目标原则

1.政策执行唯绩效考核指标, 而忽视政策目标和终极性目标

公共选择途径的官僚理论认为, 政策执行机构和执行人员也是具有选择偏好、有限理性的“经济人”, 他们首先追求的是本部门预算的最大化和本人利益的最大化。如果某项工作或项目能给执行机构带来利益和福利的增加, 则会积极支持并实施该项目;反之, 如果既定项目和工作意味着执行机构的利益减少或至少不能给执行机构带来利益, 则会受到抵制或不采纳。在短期性、数量型、规模类评价指标的诱导下, 政策实施部门和人员有极大的激励去选择那些能增进部门利益和个人利益的, 以项目化和园区化等为平台、以补贴和奖励为手段、以部分区域和“明星主体”为对象, 进而契合考评指标、带来个人福利的项目, “以落实上级下达的任务和政策为主” (7.88分) , 而没有兴趣去关心该项目的实施是否对接于政策目标、能否促进农业供给体系的质量和效益的提升、能否增进社会公平和社会福利。有失偏颇的考核指标诱导了政策执行工具的错误选择, 进而导致了政策目标的失败, 耕地保护中执行机构对“非粮化”和“非农化”的不彻底、不严肃的处理, 新型经营主体培育中只重规模和数量的业绩追求, 都是上述因素作祟的缘故。

2.农业政策执行所需资源分散, 阻碍政策顺畅执行与目标实现

农业政策的顺畅、有效执行有赖于各类资源条件的支持, 体制性、制度性资源是比资金类、物质类、人力类资源更为重要的核心支撑条件。但农业政策实际运行中因部门职责不清、体制不顺而带来的政出多门、多头管理现象频频存在, 降低了政策运行的效率。“农业行政管理部门分割、职能和资源分散严重” (7.48分) , “上级农业公共政策实施统一要求多, 灵活性不足” (7.90分) , “不同农业公共政策、法律规定之间存在一些矛盾和冲突” (6.80分) , 就是对这一问题的真实反映。参与“治水”的“九龙”不能高效沟通、通力合作, 不但不能为政策运行提供条件支撑, 反而降低效率、浪费公共财政资源、增加了行政运行成本和制度交易性成本。以国家发展改革委于2011年10月出台的《启动实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划》为“标杆”进行梳理发现, 多个项目与该项目类似甚至重合, 如国土资源部的土地整理项目、财政部的农业综合开发土地治理项目、水利部的小农水工程项目、农业部的高标准农田建设项目。这5个项目内容不仅在部委层面高度交叉, 具体到县级层面程度更甚。虽然各个项目的实施标准和具体目标不同, 但扶持对象、扶持方式高度一致, 甚至是重复到同一个自然村 (组) 、同一块地。农业教育与培训领域同样存在项目交叉、“九龙治水”的情况, 农业、扶贫、人社、教育、妇联、共青团、残联等至少7个部门在“同炒一盘菜”, 但“共办一桌席”的供给效率低下, 教育与培训项目在调研各地普遍“遇冷”。

(三) 农业政策制定的科学性和民主性不足

1.政策制定的需求调研不足, 一些政策内容脱离实际

当一个社会问题变为一个政策问题之后, 政策制定过程还要完成需求调研、建立议程、提出方案、方案评估和方案选择的环节。只有经过需求调研, 充分吸纳政策相关者的利益和需求, 政策内容才能供需适配, 政策内容才会符合实际、才会容易执行、才易实现政策目标。农业政策要做到因地制宜、因时制宜、因主体制宜、因政策对象制宜, 要反映大多数利益相关者的利益, 方案确定时开展需求调研、确保利益相关者分享决策权力是必不可缺的程序和步骤。实践中, 由于农业政策制定主要仍是“自上而下”模式, “自下而上”的成分有所欠缺, 利益相关者的决策参与、需求表达、利益表达及其采纳程度还远远不够, 实际运行中的许多农业政策呈现与实际不符、不接地气、供需失配的状况。例如, 有项目对于支持对象的农地经营规模作了严格要求, 由于有的地方土地成方连片程度低, 难以找到支持对象, 为完成工作, “极少数”主体成为多个项目共同支持的对象, 又由于项目具体标准互相打架, 项目实施困难重重。再如, 某项目要求某地建设机井, 且严格限制资金用途, 但当地机井已建, 不是当地农业发展需要的设施。在这种缺乏需求调研的“一刀切”“一杆旗插到底”的循环模式里, 家庭农场扶持规模上下限的有关规定不符实际, 农业基础设施政策供给与地方需求冲突, 农业教育与培训备受冷落, 以致政策运行低效、政策目标失败、财政资金严重浪费、政府公信力下降的结果, 就不难理解。

2.政策制定的前期预评估不足, 政策运行不畅

为确保政策内容具有较强的可接受性、符合政策执行环境, 以利于政策有效执行和实现政策目标, 政策制定过程设置了三道“保险杠”。需求调研和利益相关者参与之后, 政策预评估是第三道“保险杠”, 它能够及时纠正不适的政策内容、执行方式和工具手段。而实践中, “农业公共政策出台往往对面临的问题界定不清、把握不准” (7.16分) , “上级出台的农业公共政策有些内涵不清楚、目标不明确” (6.72分) , 就是“农业公共政策出台往往缺少科学的事先预评估过程” (6.88分) “对农业公共政策实施可能面临和引发的问题缺少科学预判” (7.06分) “对农业公共政策实施过程和结果评估不足” (7.30分) 的结果。预评估的缺失或不足, 致使政策执行机构和人员对政策内容本身、政策运行环境、政策受用对象缺少预先的反思和调整, 进而一定程度上导致政策运行不畅, 政策效果打折扣。

综上, 在背离了农业政策目标和公共目标的农业工作绩效考核标准和政策评估标准的诱导下, 政策执行机构和执行人员难逃在官僚理论和“经济人”的束缚内活动的逻辑框架, 加之因政策制定缺乏科学性而导致的政策内容供需失配、因职责不清和体制不顺而导致的政策资源支撑失效, 三重因素的横向叠加和纵向传递带来了政策运行扭曲、政策目标偏离的政策失败, 见图3。

图3 农业政策运行的实践逻辑与政策目标失败诱因 

强化和优化农业政策过程的政策建议

实施乡村振兴战略, 深化农业供给侧结构性改革, 要求进一步优化农业政策过程, 明确政府与市场关系, 界定政府职能与作用。此次, 要按照“社会问题—已发现的社会问题—政府发现的社会问题—政府职责范围内的社会问题—政府有能力介入的社会问题—政府认为应该解决的社会问题—政策议程”的程序, 确定农业政策问题。在农业政策问题的范畴内, 针对实践中的运行偏差及原因, 以实现公共目标为终极诉求, 探求优化策略。

(一) 优化政策设计与制定, 确保内容的供需匹配

1.强化需求调研, 增强政策设计的科学性

农业政策设计的初衷一般是加大对“三农”建设事业的支持力度, 完善农业发展的环境条件, 发展现代农业, 并进而实现农业公共目标。农业政策内容既要关注政策的收益, 还要关注政策的执行成本;既要关注政策的经济收益, 还要关注政策的社会效益和政治效应;既要关注政策对农业发展乃至国民经济的影响, 还要关注政策对其调整对象利益的反映和影响;不仅要关注政策的短期影响, 还要关注政策的长期作用。因此, 农业政策设计要做好需求调研, 充分发挥政策相关者的决策参与作用, 强化农业政策制定的公众参与, 听取、吸收、借鉴、吸纳他们的期盼和诉求, 注重问题导向, 更多问计于民, 通过“自上而下”与“自下而上”相结合的方式, 提高政策的针对性和有效性, 增强农业政策设计的科学性和民主性。只有这样, 才能保证政策设计最大限度地发挥作用, 尽量接近政策设计的初衷。

2.强化顶层设计, 增强政策设计的系统性

部门职责不清、体制不顺, 政出多门、多头管理的局面, 不仅带来了高昂的行政成本, 还使得各项政策之间缺乏衔接, 各职能部门在各自为战和一片混战中阻滞政策正常运行、招致政策目标失败。即使地方层面想整合项目, 也会受到项目规定的掣肘而难以或无法做到有效整合。因此, 短期来看, 顶层设计上应从中央层面对各项政策项目进行整合, 为不同项目在地方层面的衔接预留接口;长期来说, 随着政治体制改革、行政体制改革和财税体制改革的深入推进, 一方面, 应在权力适当下放的同时推进政府职责优化配置和统筹整合, 减少部门职能交叉, 理顺职责关系, 解决制度“碎片化”问题;另一方面, 要对“三农”政策进行统筹和系统安排, 对分散在各部门的支农职能进行适当调整和归并, 以进一步提高政策设计的针对性, 提高政策执行效率, 节约制度性成本。

3.联动财税体制改革, 增强政策内容的普惠性

在监督和决策机制还很不完善的背景下, 掌握了相关资金项目分配权力的涉农相关部门及其人员被赋予了很强的自由裁量权, 这有可能引发寻租行为和租值消散。应对这一问题, 短期来看, 除了建立健全项目评审机制以及加强监督以外, 还应从资金项目的自身设计入手, 逐步削减专项转移支付, 加大一般性转移支付的力度, 并在项目设定上减少和去除主观性标准, 变为由数字支撑的客观性标准, 对于符合标准的区域和主体进行普遍支持;长期来说, 从行政体制改革和财税体制改革的角度切入, 改变政策设计的路径依赖, 逐步减少政策内容的“项目化”及其带来的区域和主体的“专宠化”设计, 推动惠农政策逐步向普惠性过渡。

(二) 强化政策的执行监督, 确保公共目标的实现

1.强化政策内容的信息公开, 预防“事前”的政策执行扭曲行为

在农业政策落实过程中, 要加大政策的宣传力度, 将信息公开制度化, 对上级政策内容、本级实施方案、优惠对象、实施标准、资金预算、执行过程、评价标准、评估方式、评估结果处理方式等内容公之于众, 满足分散农户、农民专业合作社、家庭农场、专业大户、农业产业化龙头企业、基层政府、村级组织等利益相关者的充分知情权, 以确保在此基础上的政策充分竞争和充分使用, 在政策执行开端预防政策执行行为的扭曲。在信息公开过程中, 除了使用文件、报纸、电视等传统媒体外, 还要加强网站、微信、微博等新兴媒体的宣传力度, 及时、准确、全面地宣传农业相关政策;信息公开后, 除了要接受政策利益相关者的咨询和监督外, 还要接受广大社会公众的监督。

2.强化政策工具的组合使用, 减少“事中”的政策执行扭曲行为

每种政策工具的倡导者总是想让人们相信他们所偏爱的政策工具是解决公共问题的灵丹妙药。实际上, 每种政策工具因其特性决定了其选择条件、运用范围及作用边界。同时, 每种公共管理对象和公共政策对象都有其特殊属性, 决定其仅适应于某类或某几类政策工具。鉴于农业生产特性和农业政策执行环境的极其复杂性, 农业政策执行工具选择更应以是否实现政策目标和公共目标, 做到精细化和精致化。在使用“项目化”政策工具的同时, 搭配使用法律法规、制裁等管制性政策工具;在使用补贴和奖励等经济性政策工具的同时, 组合使用特许经营、财政拨款等市场化和管制性政策工具;在使用直接拨款和直接提供等政策工具的同时, 配套使用合同承包、志愿组织等市场化和动员性政策工具。

3.加强政策执行的舆论监督, 弥补“事后”的政策执行扭曲行为

对于政策执行中的扭曲行为, 可以借助第三方监督, 如公众、社会组织、大众传媒等舆论力量, 对农业政策执行情况进行舆论监督, 对执行权力运行的偏差行为进行披露、建议乃至批评, 以影响和纠正农业决策过程和政策执行效果。一是发挥利益相关者、社会公众和大众传媒的作用, 表达民意, 推动相关政策的及时、有效落实;二是挖掘各地落实农业和农村政策实践中的典型和表率, 为其他地方提供经验借鉴和有效启示, 引导舆论监督注重社会效益, 发挥舆论力量的正向激励和正确导向作用;三是及时发现实践中违反法规、不切实际、没有效果、效果扭曲的不良现象, 并给予相应惩处, 发挥舆论力量的负向激励作用。

(三) 完善政策评估和反馈, 规范政府行为

1.完善指标体系, 由短期性、数量型、规模类的指标转向关注质量和效益的结果导向型指标体系构建, 切实推进农业供给侧结构性改革

首先要改变评估理念, 由政府活动关注型和政府投入关注型转向结果导向型的评估理念, 以是否实现农业公共目标和政府治理目标为最终评价标准。虽然这些活动和投入对于政策运行不可或缺, 但这种类型的评估标准往往导致政策运行不能根据社会经济环境变化适时更新而与实际脱节。在理念转变的基础上, 以是否实现农业政策目标和公共目标为基准, 重新构建指标体系, 逐渐减少短期性的数量型、规模类指标, 相应增加事关现代农业发展供给体系的长期性的质量型、效益类、结构类指标, 增强指标体系的有效性、包容性、灵活性, 突出农业发展方式的结构性、质化类变化。新的指标体系在发展过程上要融合投入类、结构类和总量类指标, 在发展结果上融合经济类、环境类、社会类、政治类指标, 融合供给侧和需求侧并偏向供给侧的指标, 切实发挥指标体系调整、优化资源配置和规范政府行为的作用。

2.创新评估方式, 倡导并鼓励社会公众和服务对象参与绩效评估, 提高政府活动效能, 保障农业绩效评估的全面性和科学性

评估方式事关评估活动的公正、公开、规范和有效, 事关评估结果的效度和评估功能的发挥。通常来说, 政策评估应该由具有独立性、专业性的第三方机构开展, 一般是具有相关背景知识、专业知识和中立地位的专家具体负责, 出具报告并针对其不足之处提出纠偏和提升的改善措施。创新评估方式, 一是评估主体要多元化, 融合自评和他评。自评是政府自身对政策的影响及达成预定政策目标的进展情况进行评估。他评包括政策执行机构及其人员、相关专家和政策服务对象等的评估, 政策执行机构及其人员是政策的实施者, 他们对政策内容是否契合实际、是否适应政策环境、是否具有可接受性有切身感受, 对政策的成败得失有直观感受, 因而有评价发言权;通过组织专家对政策执行情况进行调查, 与执行人员及其政策调整对象交换意见, 不仅可以对政策内容形成判断, 还可以对政策执行情况、政策绩效形成全面判断;政策服务对象是政策的受用者, 对政策内容和政策执行效果有最直接的感受, 也有政策评判的发言权。二是评估形式要多元, 不仅要融合内部评估和外部评估, 还要同时融合质量评估和数量评估、结构评估和总量评估、过程评估和结果评估、年度评估和周期评估等。

3.优化反馈机制, 有效利用评估结果, 切实发挥政策评估的纠偏和提升作用

评估结果是评价政策执行情况的直接反映, 也是修改完善相关政策的重要依据。既要开展评估, 也要用好评估结果。积极运用评估结果, 优化反馈机制, 一是要基于评估结果建立激励机制并严格践行, 对政策运行较好的部门予以表彰和奖励, 对执行不力和运行扭曲的部门要加以督促指导乃至严肃问责, 起到宣传先进、鞭策后进、赏罚分明的作用。二是要根据评估中各级、各部门、各农业经营主体等反映的问题, 在政策内容、实施工具、运行资源、执行机制、执行方式等方面加以修改完善, 更好地发挥政策导向作用。否则, 评估就会形同虚设, 既达不到改善和提升的效果, 还容易助长不良风气。

——END

编者注：

• 本文转自：刘红岩. 农业政策过程检视:基本逻辑、运行偏差与优化策略(上)[J]. 中国发展观察, 2018(21):43-46.
  刘红岩. 农业政策过程检视:基本逻辑、运行偏差与优化策略(下)[J]. 中国发展观察, 2018(22):31-34.

• 注释、参考文献略，格式稍有调整

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