朱要龙：土地制度安排与半城镇化问题研究:分野、论争及引申【转】

摘    要：以城市融入为主导的城镇化学术主张, 不断成为国家制度建设的重要内容。然而伴随城市户籍改革的持续深化与相关障碍的逐步扫清, “半城镇化”问题依然没有得到实质性解决。因此, 重新审视半城镇化问题的发生机制, 是一个值得关切的议题。中国的城镇化发展存在两个典型事实:城市建设的规模偏向、农村人口的永久性迁移与制度性迁移分化, 均明确指向现行的土地制度安排。基于文献研究, 本文凝练概括了两大经验假说:农村地权退出与土地财政冲动, 并力图统一于一个土地制度的分析框架内, 以寻求半城镇化的发生机制。现行土地制度以城市征用地制度为地方政府的土地财政行为提供制度庇护, 同时, 以村集体所有权配置土地权利, 无法为农村人口的土地财产权实现提供制度通道。当前, 关于土地制度与半城镇化关系及改革方向, 出现了三类分歧:土地制度优势论认为半城镇化是制度运行的理想结果, 土地制度扭曲论认为要重构土地私权;稳健的改革论认为关键是提防城镇化中的土地私有化陷阱与重构利益分配机制。本文分析认为, 在现行土地制度框架内, “半城镇化”问题是农村人口微观行动策略与地方政府宏观政策选择共同的合意均衡。半城镇化向彻底城镇化的转型建设, 不能以互相割裂的改革方案替代。土地制度改革的核心议题是农地制度改革, 国家关于农地制度改革的基本取向是, 公权之上重塑私权, 即坚持土地集体所有制的基础地位不动摇, 并逐渐向追求效率的经济功能与赋予权利的保护功能让渡, 将人地依附关系转向人地保障关系。制度建设要允许偏远农村人口将退地后新增的建设用地指标作为流动资产, 可以有偿进行转让;要探索带“地标”城镇化方案, 以构建建设用地指标物权化机制。一则纠正地方政府的土地财政冲动与错配支持, 二则赋予进城农民的土地退出权或市场化收益权。改革理想状态是, 地方政府与非属地进城农民建立起激励相容机制, 以走出地方政府增长选择与农民损失厌恶的博弈困局, 实现半城镇化到完全城镇化的转型。

在经济新常态的现实语境下, 中国城镇化的发展, 无论是在学术呼吁还是政策设计上, 均被寄予了推动经济转型增长的厚望。然而, 中国的城镇化道路却遭遇了“半城镇化”困局, 一个既不能完全从农村、农业中“非农化”退出, 也不能完全“市民化”融入的“城乡两栖式”人口迁移模式[1]。它通常用常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率之差测度[2], 其经济学的蕴意是, 农村户籍半城镇化人口的相对规模比值[3]。由于城市内部按户籍界定属地化权利与配置社会福利, 户籍的本源属性从统计意义异化为身份权。因此, 取消“中国特色”户籍制度成为解决“半城镇化”问题的关键[4], 并成为行政共识与国家制度建设的重要内容。伴随城市户籍改革的持续深化与相关障碍的逐步扫清, 甚至在相关学者看来, “真正是制度限制而让农民无法进城的因素已是少之又少了”[5], 但是半城镇化问题依然没有得到彻底解决。截止2017年, 中国常住人口城镇化率高达58.52%, 而户籍城镇化率仅为42.35%, 半城镇化率为16.17%, 粗略估算有2.2亿农村人口未能获得城镇户籍。在常住人口城镇化率快速增长的情境下, 户籍城镇化率却增速缓慢, 乃至于不断加剧了“半城镇化”态势。户籍功能异化所引致的上层建制改革, 以城市融入为主导思路, 但是没有实质性解决半城镇化问题。因此, 重新审视半城镇化问题的发生机制, 是一个值得关切的议题。

1 表征与事实:半城镇化问题研究无法回避土地制度安排

在中国城镇化发展的历程中, 两个重要现象尤为值得关注。第一, 城市发展存在规模偏向, 在短期内难以纠正。中国城镇化进程与经济发展密切关联, 并被绑架于“经济增长”的逻辑中, 突出表现为:1994年分税制改革以来, 在官员晋升锦标赛机制与国家GDP主义地诱导下, 城镇化的发展背离了“人本主义”的发展路径。地方政府出于自身政治利益考虑, 通过征地制度安排垄断土地供给市场, 以最大化攫取土地收益为目标, 以彰示政治绩效而获得政治晋升机会, 由此不断推动行政主导式的城镇化。这一城镇化发展模式, 严重扭曲了“土地城镇化”与“人口城镇化”的正确价值立场, 过度追求城镇扩张中所释放的“土地红利” (土地财政) , 只强调城市的“向外扩张”, 而不注重“向上发展”, 即城镇化发展存在规模偏向。一个有力的证据就是, 城市人口增长越快的城市, 新建楼房的总楼层数就会越少, 建筑容积率就越低, 即越倾向于向城市外围扩张规模[6]。第二, 农村人口的永久性迁移与制度性迁移出现严重分化, 其中, 永久性迁移是指农民工行为性的愿意长期留居城市, 制度性迁移则是指农民做出户籍迁移决策[7]。根据2017年流动人口动态监测数据显示, 进城农村人口在留居城市和落户城市两个维度的选择上, 呈现出严重的分化态势。超六成流动人口 (60.89%) 愿意留居城市, 仅有9.62%的人口明确表明不选择长期留居城市;而一旦以落户为预设前提, 仅有37.67%的选择落户城市, 不愿意落户率高达31.55%。两者形成的鲜明对比与强烈反差, 凸显了农民的地权逻辑, 这主要表现在进城农民对政府政策的期望选择上, 第一为“稳定的城镇工作” (33.33%) , 第二为“保留农地承包权” (28.09%) , 第三为“保留农村宅基地” (16.48%) [8]。在宏观农村土地数据层面表现为农村常住人口每年以1.6%的速度减少, 但宅基地却以1%的速度增长[9]。此外, 我们需要注意的是, 伴随城乡利益格局重塑, 依附于农村户籍的土地红利日益显现[10]。由于农村户口与农村土地关系被捆绑在一起, 显然, 农民进城的一个理性算计结果就是以农民身份留居城市。这一现象折射出农民群体共同的价值判断与行动取向。

基于上述两个重要事实, 无论是地方政府基于政治绩效所推动的土地城镇化 (规模偏向) 冲动与目标激励, 还是进城农民基于理性算计, 企划以“城市-乡村”之间的“流而不退”来主张农地权利;诸此种种均指向现行的土地制度安排与半城镇化问题。一方面, 关于“半城镇化”问题的研究, 主流学术呼声集中发力于“城市户籍制度改革”, 乃至于影响了政策设计, 并成为国家制度建设的重要内容, 政府提出了推动1亿农民进城落户的政策目标。然而, 针对这一制度建设目标, 如果我们不能通过改革城市土地使用制度, 彻底重塑“土地财政”与官员晋升的行政逻辑, 将地方政府从土地城镇化的路径依赖中剥离出来, 地方政府是否有足够的意愿或激励来推动农民进城, 仍是一个大大的问号。于地方政府而言, 现阶段人口城镇化的预期成本远远高于收益, 势必会影响经济增长, 损害晋升利益。另一方面, 乡城人口转移的“两阶段三环节”理论[11,12]认为, 中国的城镇化被制度阻隔为农村退出、城市进入、城市融合三个环节。根据这一理论, 我们再重新审视中国的半城镇化问题, 不难发现, 目前学术研究忽视了一个重要环节, 即农村退出的彻底性。随着中国户籍制度改革的持续深化, 农村人口进入城市环节获取相关基本权利的障碍将逐步扫清, 农村退出环节在迁移决策中的重要性将会日益凸显, 而恰恰是现行土地制度并没有赋予农民农村退出权[13]。是以, 关于半城镇化问题的探讨, 无法回避土地制度安排。许成钢在《谈“中国模式”》一书中直言:“当前所有最重要的经济结构问题和社会稳定问题都产生于同一个体制问题———分权式威权制和土地国有制的结合。回避基本体制问题, 以行政方式大力推动城镇化, 不仅无助于解决经济的可持续发展问题, 反而有可能加剧社会稳定问题和经济结构性问题, 激化社会矛盾, 最终有可能成为政策陷阱”[14]。因此, 城镇化正确路径的选择不应该回避“基本体制”, 其中一项重要内容就是土地制度。这一观点在周其仁那里我们也得到了印证, 他认为“农地产权与征地制度是中国城市化面临的重大选择”[15]。

2 因果推定:基于农村地权退出与土地财政冲动假说

关于城镇化发生机制的论题, 发展经济学领域的研究著述颇丰, 核心内容是用传统农业部门和现代工业部门之间的收入差距来解释劳动力的城乡流动[16]。但是经典理论遭遇了中国实践挑战。基于进城农村人口“留而不退”与城市建设规模偏向两类现象, 关于中国半城镇化问题的发生机制与因果推定, 开始转向现行土地制度。

2.1 农地产权与退出权假说

Dixon[17]基于迁移生存以及土地是生存重要支持的假定, 推定认为土地是人口迁移的函数。土地对于农村居民的真切意义, 既承担了家庭财产期望, 亦扮演了重要的就业功能[18]。因此, 农户土地产权的完备性, 将对其转移成本及方式产生重要影响[19]。Haberfeld[20]以印度不完全的土地产权为视角, 分析发现不稳定产权使农民流向城市存在季节性偏向。显然, 中国农地制度安排遭遇了同样困境。现行农村土地制度的产权特征为村社地权[21], 它将地权与村社地缘身份关系捆绑在一起。按照康芒斯的理解, 制度就是“集体行动控制个人行为”[22]。村社地权正是集体意志的制度结构, 因为任何村社成员迁居城市的行动决策, 都必须以“放弃村集体权利”为置换条件。尽管这一制度结构正逐渐松动, 国务院于2014年印发了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》, 其中尤为强调:“完善农村产权制度, ……, 现阶段, 不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”, 但是多年以来的村社地权安排, 驱动农民树立了根深蒂固的成员权观念。加之, 地方政府在政策实施过程中, 藉以落户城市侵害农民地权的行为时有发生。上述客观事实导致农民对于退出集体, 落户城市, 仍存在失去土地风险之忧虑。可见, 中国农村地权的不确定性将会显著降低乡城人口的迁居与落户意愿[23,24]。来自微观调查数据的实证考察, 亦佐证了上述结论。黄忠华等[25]分析发现拥有土地禀赋越高的农民, 越不倾向于市民化。一个主流的解释机制是, 当面对“城市歧视”“制度性障碍”与不公正待遇及绝对剥夺等诸多现实困境时, 进城农民难以有效获取融入城市的资本, 此时, 土地承载了农民的就业支持、社会保障功能与财产权期望。土地依附的社会功能日趋强化, 导致农民“离农”却不“离地”。更为重要的是, 土地于农民而言, 并不是一个简单的福利保障功能及其替代问题, 而是表达了农民对土地财产权利的诉求[26]。恰恰是现行农村土地制度的村社地权特性, 存在平均主义倾向, 导致农地产权残缺与不稳定, 致使农民不具备土地市场化退出的自由选择权[27]。囿于现行农地制度无法为土地提供市场交易通道, 进而引发的后果是, 农地难以转换成农民市民化的资本;加之, 于多数人而言, 任何试图通过进城打工收益以融入城市的努力都是徒劳的。是以, 土地不再是简单的生产资料, 而是被赋予了财产权、保障权功能, 是进城农民抵御城市非正规就业所面临的“失业风险”以及高昂城市融入成本的最后“储蓄屏障”。出于风险规避与自我保护的考虑, 进城农村人口构建了“进入城市能打工, 退守农村能种田”的自我防护机制[28]。在当代中国城镇化进程中, 农村土地制度存在强粘性效应, 将农村人口吸附于土地之上, 在事实上维持了农本社会的人口分布[29]。一方面, 地权期待逻辑下的财产权诉求与福利功能, 引致农村人口与土地的依附关系难以割断, 农村人口在脱离农业与农村时遭遇了退出困局;另一方面, 现行农地制度阻滞了农村土地市场化交易机制的发育, 引致农民土地财产权利缺失, 增加了农民失地风险, 增加了其落户城市的机会成本;在诺斯、科斯新制度经济学的分析框架内, 产权的显著特性就是排他性, 它可以降低交易成本, 有效保护私人财产, 最大化地追求经济收益, 而这恰恰是中国农村土地交易所面临的困难。无论是党的十八大所倡导的“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”“探索增加农民增收渠道”, 还是十九大提出的“乡村振兴战略”, 在“农民财产性收入中最主要的来源是土地财产性收入”[30]的现实语境中, 均明确指向深化农村土地制度改革的关切要义。囿于农村土地产权的历史沿革与现行制度设计缺陷, 农民并没有被赋予农村退出的自由权。由于个体力量微弱, 加之土地失去明晰产权保护, 进城农民对于土地退出没有议价权, 其土地增值空间十分有限, 进而, 希冀通过用土地换取城市融入资本的愿望与前景变得渺茫。同时, 进城农村人口出于自我保护机能, 存在风险转嫁倾向, 将城市进入的制度风险转嫁到农地之上, 形成了对土地的强依附效应。

2.2 地方竞争与土地财政冲动假说

中国城镇化的发展带有强烈行政色彩, “‘政府推动’因素远大于市场力量”[31]。其中, 地方政府被视为“推进城镇化的首要责任主体”[32], 甚至被冠之为“市长城镇化”[33]。在分权式威权体制下, 地方官员的考核绩效指标 (KPI) 主要是经济增长 (GDP主义) 与财政收入。因此, 地方政府官员基于政治晋升收益的考虑, 为使其处于“有利可图”地位, 便会十分关注经济业绩, 陷入唯GDP论。1994年分税制改革以后, 各级政府间产生了财政层层传递效应[34], 引致地方政府事权与财权不对等, 财政资金缺口巨大, 促使地方政府亟待寻求财政收入的新出路。一场始于1998年的城市房地产改革开启了“土地资本化”的潘多拉魔盒, 并开创了城镇化发展的新阶段[34]。这一阶段城镇化发展的典型特征是, 由工业城镇化让渡到土地城镇化[35]。地方政府利用现行土地制度 (主要是城市用地制度) 的缺陷, 垄断了城市土地市场供给, 并取得了巨大的土地财政绩效。在此目标激励与冲动下, 为觊觎土地一劳永逸之利益, 地方政府在城镇化的发展过程中存在强烈的规模偏向, 突出表现为热衷于以土地为中心进行城市扩张[36], “盲目增加城市数量、扩大城市面积, 以行政扩张型虚假城镇化攫取土地高额收益”[37]。伴随这一过程, 城镇化的系列问题渐次显现, 突出表现为城市建成区面积扩张速度要远快于人口城镇化, 即土地城镇化快于人口城镇化[38], 或表达为“化地不化人”的城镇化。至此, 地方政府的唯GDP主义被纳入分析视野, 以寻求“半城镇化”问题产生的理论机制与破解之道。汪立鑫等[39]认为外来人口增加了城市竞争性公共资源的拥挤成本, 且伴随城市人口的增长而边际递增。如果地方政府追求城市户籍居民的人均公共福利改善, 那么势必会增加地方财政支出负担, 而对经济增长产生挤占效应, 最终会妨害其政治晋升。显然, 地方政府更偏向于推进土地城镇化, 而对推进人口城市化缺乏动力[40]。综上, 地方竞争与土地财政冲动假说, 对半城镇化问题的作用机制可以归结为:在现行土地制度安排下, 地方政府可以通过垄断土地市场供给达成政治收益目标, 而缺乏足够的激励解决人口城镇化问题, 将城镇化发展带向了一个偏误:半城镇化困境。这一发展偏向最终导致地方财政资源错配, 在支出结构上重基本建设、轻人力资本投资和公共服务[41]。基于此, 诸多学者试图通过相关经验数据以验证假说。曾冰[33]基于地级市市长数据分析发现, 地方官员升迁变动与城镇化发展存在正向关系, 并且地方官员偏好于推动土地城镇化, 而对促进农民工市民化并不积极。杜书云等[42]基于省级面板数据, 检验了土地财政对半城镇化产生的影响机制, 分析认为土地城镇化所引致的半城镇化问题, 最终是人地要素失调的结果。岳树民等[43]借鉴Hansen、Prescott的马尔萨斯增长模型过渡到索洛增长模型的分析机制, 并引入土地财政要素, 分析发现土地财政减少了马尔萨斯部门的土地使用面积, 并促使劳动力转移至索洛部门。周敏[44]基于GDP锦标赛的地方竞争假说, 分析发现地方政府经营土地城镇化的冲动主要是觊觎土地财政的增长与晋升利益。总结来看, 现行土地制度为地方政府寻求土地财政提供了法理支持与便利条件, 引致地方政府走向了一个偏误。地方政府在城镇化发展过程中, 存在强烈的规模偏好, 而不注重人口城镇化的建设, 导致制度性排斥农村人口[29]。

3 分歧与进展:关于土地制度与半城镇化关系及改革方向的论争

关于土地制度与半城镇化关系及改革方向, 出现了巨大分歧。其中, 贺雪峰的“第三类城镇化的道路主张”、文贯中“吾民无地的私有产权之路”之呐喊、华生的“提防城镇化中的土地私有化陷阱与利益机制重构”是为典型代表, 本部分将对这三类观点进行简要报告与评述。

3.1 土地制度优势论与半城镇化的中国式路径

土地制度优势论认为, 中国应当坚持现行土地制度, 当前的半城镇化是一个制度的理想状态。他将中国的城镇化 (半城镇化) 称之为是有别于欧洲、亚非拉的第三种类型, 因为我们的城市建设得像“欧洲”, 但是却没出现亚非拉国家式“触目惊心的贫民窟”[5]。显然, 这得益于新中国独有的两大“历史制度遗产”:城乡二元结构与以家庭联产承包为基础的农村土地制度。“这两个特殊制度安排使进城农民可以保留返回家乡的权利, 当进城农民无法在城市体面安居时, 他们可以选择返回农村家乡。”因为“返回家乡可以生活得体面而舒服, 至少要好于城市贫民窟漂泊无根的生活。进城农民在进城若干年后发生分化, 少数运气好收入高的农民在城市中安居下来, ……, 运气不好收入不高的农民则退回村庄过收入不奢华却很稳定的生活”[5]。遵照此逻辑, 土地制度优势论认为征地制度下的土地财政是一种合理存在, “中国有960万km2的国土, 与屈指可数的4.6万km2的建成区面积相比, 土地财政还有更大的发展空间”[5]。同时, 正是得益于土地财政的巨大收入绩效, 中国的城市化才得以完成资本积累, 把城市建设得像欧洲。因此, 现行土地制度应当坚持, 如若一味追求清除城乡二元结构、消灭小农经济、改革征地制度, 以此推进城镇化的道路, 无疑是“激进型的城镇化”策略[5], 势必会使中国陷入“城市二元”的“拉美宿命”。事实上, “现存的城乡二元结构与土地制度安排有效地消解了城市二元结构”[5], 同时, “以代际分工为基础的半工半耕结构”[5]建构起了“进城农民工与农村家乡的密切联系”[5], 使“农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池”[5]。但是, 秉承制度优势论的理论逻辑, 我们无法面对和回答两大现实难题。第一, 如果中国坚持现有土地制度, 当如何应对农村宅基地冗余、土地资源浪费的问题?当前, 半城镇化问题所导致的矛盾日益显现, 主要表现为:伴随城镇化的不断推进, 农村土地所依附的人口不仅没有减少, 反而不断增加, 导致土地资源浪费问题严重。例如:尽管中国农村常住人口每年以1.6%的速度减少, 但农村宅基地却以每年1%的速度增加[9]。据测算, 中国农村宅基地具有非常大的整理空间, 到2020年大致为0.3亿亩土地[45]。第二, 尽管土地财政实现了“涨价归公”, 但是未能实现“地利共享”。制度优势论认为:“中国有960万km2的国土, 与屈指可数的4.6万km2的建成区面积相比, 土地财政还有更大的发展空间”[5]。我们姑且不论土地财政下的“黑箱财政”与“寻租行为”, 仅从“地利共享”制度构想来看, “土地”价值具有强外部性, 其对“城市化的意义不在于肥沃程度, 而在于位置”, “农地之主对‘位置生产力’显然没有多大贡献”[15]。因此, 非近郊进城农民无法通过土地城镇化以分享发展红利。更为重要的是, 土地财政下的农民土地“高额收益”与“补赏” (相较于农地生产性收益而言) , 被狭隘于“少数人”, 限定于属地化的城市户籍人口。即使城镇建成区面积扩大一倍至10万多平方公里, 也仅占国土面积的1%多一点, 涉及被征地的农村人口也仅为少数, 并不是驱动半城镇化转型的建设主体。此外, 城镇化过程中的巨额征地费用, 将进一步加剧城市近郊社区与非近郊社区的财富差距。任何一条城镇化的道路表明, 城镇化的推进势必会减少贫富差距, 例如:日本、韩国等城镇化率达到80%左右以后, 基尼系数基本维持在3左右[46]。反观中国, 城乡收入差距尽管有所收敛, 但如果加入“城市财产性收益”, 差距是否收敛仍有待商榷。

3.2 土地制度引致城乡结构性扭曲, 于农无益

土地制度扭曲论认为, 现行土地制度扭曲了城乡土地要素市场, 导致城市自我现代化, 于农无益, 因此, 要以私有化思路改革现行土地制度。在中国现行的土地宪法产权秩序体系内, 尽管纠正了“人民公社”生产的负外部性与非激励问题, 将农业生产剩余所有权赋权于民, 但是“土地交易市场被政府双重垄断”[29]。在中国只有两种土地, 政府手里的国有土地, 农民手里的集体土地[47]。农民手中的集体土地完全被狭隘化于农业生产用地与宅基地, 无法通过市场化途径以分享城镇化发展红利, 因为任何企图通过市场交易实现农地价值转换的努力, 都必须予以国有化为前提, 这即为城市用地、征地制度的缺陷。同时, 农地产权的不确定性恰好为地方政府的土地财政行为, 提供了巨大便利空间与制度土壤。在官员晋升激励与国家GDP主义导向中, 行政主导的土地供给制度以“近乎压榨式的强取豪夺”为基本特征, 通过“低价征地、高价出让”手段, 最大化地攫取土地价值。以“土地财政-城市扩张”为特点的外生型城镇化发展道路, “无论是以效率, 还是以社会公正衡量, 其低劣和不得人心, 是大家有目共睹的”[29]。它严重扭曲了“人”的城镇化的基本价值立场, 损害了社会公平与正义。土地财政调节社会公平, 实现财富再分配的功能, 被弱化于经济增长的粗暴逻辑中。土地因“位置”的级差收入通过“低价征地、高价出让”的形式被最大化攫取, 以用于城市基础设施建设, 即贺雪峰教授眼中的第三类城市化, 因为唯有如此, 土地财政的经济效力及其关联的政治晋升才能够最大化实现, 并且不必承担“为进城农民福利供给”所带来的经济运行成本。基于此, 土地制度扭曲论认为, 政府主导的城市自我现代化必导致制度性地排斥农村人口, 于农无益[29]。受“垄断土地供给”所带来的高额收益驱动, 地方政府建构起了按城市户籍配置社会权利的运行规则。由此, 制度性排斥进城农民逐渐内生为地方政府的自觉行动与价值主张, 导致中国城镇化的发展是化地不化人, 致使大量人口被黏附于农村土地之上。基于此视角来看, 文贯中教授“吾民无地”的呼吁似乎直指“半城镇化”问题的症结所在, 据此, 所倡导的“农地私有化”主张是有效的改革方案。但是针对此观点, 本文仍存疑虑。土地私有化制度所标榜的平等权利, “充其量也就是局限于社区之内的, 非常狭隘的公平, 并且固化了社区之间的巨大不平等”[46]。一个重要的事实是, 因为近郊社区集体总能够在城镇化的扩张中获取巨量土地增值, 而改善社区内部福利。因此, 若主张土地私有化, 实为近郊农民声张财产权。这一论断可以从国土资源部的统计数据中得到有力证实, 1996—2010年, 全国建设用地增加了7 410万亩, 造成3 000多万农民失去土地[48], 如果排除工矿、国家重点工程占地所导致的失地农民, 大致仅剩2 000万人, 占约9亿农民的3%左右[46], 即仅有3%的农村人口可以从城镇化地扩张中获取土地增值财富。无疑, “农地私有化使得农民有权分享土地升值而带来的巨额财富”[46]的制度构想, 无论在表面上显得如何公允, 实际上只是在为大约3%的被动城市化的城郊农民说话, 却抹杀了97%的自主城市化主体的土地增值诉求[46]。

3.3 提防土地私有化陷阱与重构土地利益分配机制

土地制度优势论, 坚持既有的城镇化道路, 显然无助于半城镇化的转型, 无法让农村人口分享土地增值红利;土地制度扭曲论, 主张土地私有化改革, 但是会陷入社区不平等陷阱。华生教授[46]秉持稳健的改革理念, 中国城镇化的发展要提防土地私有化陷阱, 关键是重构土地利益分配机制, 核心是让人的城镇化与土地的城镇化协同推进。研究中国城镇化, 必须以农民、农村、农地为逻辑起点[46]。中国在农本社会向城市现代社会转轨的过程中, 出现了农田流转、农民进城、农地转用三个问题[46]。这三个问题交织于城镇化进程中, 构成了理解半城镇化问题的核心与实质———土地权利的再分配[46]。其中, 土地权利的再分配涉及的重要议题是土地财政与农村土地集体制度安排。一方面, 土地财政的真正问题是“它的支出完全忽略了农民工等移居者这个城市化主体的需要”[46];另一方面, 农地集体制度存废之争“与其说是土地所有权的形式, 不如说是土地开发权的归属与分配问题”[46], “中国亿万农民工及其留守家属子女之所以落入今天这样无助弱势的地位, 也正是工业化城市化过程中土地开发权不公正分配的直接结果”[46]。上述土地权利的错配与扭曲, 迟滞了农民城镇化进程, 导致了当代中国的半城镇化困局。目前, 无论是土地财政的收益, 还是城镇化所带来的土地增值财富, 都是逆向配置的, 这两个方面的收益主要被配置于少量近郊或城市属地人口, 而巨量的远郊农民或非属地农民 (作为城镇化的主体) 未能享有[46]。是以, 主张私有化的发展道路必将陷入土地陷阱而抹杀了城市化构成主体的利益诉求。因此, 与其过多地争辩所有权形式, 倒不如“调整既得利益结构, 将土地增值收益回归到城市化主体”[46], 关键路径是“改变体制换粮断奶, 将地方政府拨出卖地财政陷阱”[46], 同时, 要赋予公民自由迁徙权, 在坚持社会公平公正的原则基础上重塑城乡居民平等地拥有、处置土地及其附着物的财产权利[46], 理顺农田流转、农民进城、农地转用三大问题, 以城镇化引领与推动农业现代化, 协同推进人的城镇化与土地的城镇化。

4 评述、思考及引申

土地制度对半城镇化的生成机制来自于两个方面:一是以村集体所有权配置土地权利, 无法为农村人口的土地财产权实现提供制度通道;二是以城市征用地制度为地方政府的土地财政行为提供制度庇护。因此, 如若不能全面理清其中的利害关系, 而寄希望于通过任何单方面的努力便将半城镇化问题解释清楚, 都可能将中国城镇化的研究引向偏误。关于土地制度对半城镇化的因果推定与机制识别, 主要是农地产权与退出假说、地方竞争与土地财政冲动假说, 一个偏微观分析, 一个偏宏观考察, 并没有建立起“微观-宏观”的互动解释机制。事实上, 现行制度结构所导致的“半城镇化”问题, 并不是任何一方力量的结果使然。地方政府在晋升激励与GDP目标导向下, 自然强调城市利益, 并内生为自觉的行动主张, 以彰示政治绩效, 而忽视了人的城镇化的统筹推进, 进而不必支付高昂的市民化成本。农村人口的流动迁移仍是托达罗过程, 只要索洛工业部门提供略高于生存水平的制度工资, 马尔萨斯 (传统农业) 部门边际产出为零的剩余劳动力便会源源不断地流向城市。20世纪80年代初, 由于初始的制度条件 (主要指家庭联产承包责任制) , 赋予了农民农业退出的权利, 大量农村人口涌向城市, 是为“民工潮”。此阶段, 尽管面对城市制度性排斥与福利歧视, 但是于进城农民而言“不仅是可以被接受, 而且是他们获取非农收入以改善其家庭在农村生活水平和社会地位的重要手段”[49], 此时, 他们只需要支付较低的农业退出成本。当进入制度性迁居决策阶段:农村退出环节, 乡城转移人口需要承担“失地”之后的社会保障成本与土地财产权的机会成本。相较于城镇化的非农收益, 农村人口的退出损失大于收益。受短视性损失厌恶驱动, 非制度性迁居城市将是农民群体的理性算计。综上, 在现行土地制度框架内, “半城镇化”问题是农村人口微观行动策略与地方政府宏观政策选择共同的合意均衡。缘于此, 半城镇化向彻底城镇化的转型建设, 不能以互相割裂的改革方案替代。

世界经济社会发展的一般经验表明, 城镇化的真谛只有一条, 就是吸纳农村人口进城定居, 并降低农村人口在总人口中的比重。是以, 推动户籍人口城镇化率的行动方案与制度建设目标, 在一定意义上, 契合了“人”的城镇化的价值主张。秉承土地制度优势论者, 强调稳健的农村人口退出策略, 诚然看到了土地及制度设计所衍生的“稳定功能”与“蓄水池效应”, 却背离了城镇化发展的一般化规律。因为土地制度的村社地权性, 导致农村人口退出困难。关于土地私权的主张, 本文依然深存疑虑, 因为推行土地私有化对半城镇化问题的纠偏, 可以预见, 并不能产生多大效力。它只是在为极少数人的土地价值辩护与声张权利。作为个人主义的忠诚卫士哈耶克, 在讨论土地私人产权的时候, 亦不得不保持谨慎态度, 一旦“涉及到土地时, 就会产生一些更为棘手的问题, 在这方面, 承认私人产权原则对我们帮助甚小, 除非我们清楚知道所有权所包括的权力和义务的真切意义”[50]。尽管关于土地公有制与私有制的论争十分重要, 甚至是根本性的思考, 但却很难讲清楚现行土地制度与半城镇化的关系。这囿于现行农地产权能够为政府进行城市征地、用地以寻求土地收益, 提供寻租空间。作为半城镇化的重要的实践主体、参与者:地方政府, 如果不能予以改变或纠正这一激励机制, 财政资源的配置必然与农民进城行动脱节, 城市建设与农民市民化错位, 进而“超越半城镇化”的努力将会是徒劳的。当然, 本文并不反对赋予农民清晰地权的学术呼吁, 但是过分显化所有制的探讨, 将无裨益于“半城镇化”问题的解决。

国家关于农地制度改革的基本取向是, 公权之上重塑私权, 即坚持土地集体所有制的基础地位不动摇, 并逐渐向追求效率的经济功能与赋予权利的保护功能让渡[51]。回溯新中国土地制度的历史沿革, 土地制度的变革与城镇化发展休戚相关。历史经验表明, 我们可以在不触及所有权的改良方案下取得城镇化发展的巨大绩效。一场始于80年代的土地制度改革, 中央政府提出了“集体所有制+承包制”的制度构想, 并最终形成了“两权分置”的家庭联产承包责任制, 通过恢复家庭生产的主体地位, 极大提高了农业生产效率, 解放了农村人口, 推动了城镇化发展的第一次跨越:常住人口城镇化率的快速实现。当前, 国家制定了农地制度“三权分置”的改革方案, 旨在剥离承包权的生产功能, 仅赋予其权利的保护功能, 并力图以经营权形塑土地生产功能与提升农地价值。一方面, 经营权从承包权中分离出来, 腾挪农业现代化的规模空间, 以有效整合农地资源, 进一步发展土地生产力;另一方面, 经营权、承包权的分置, 可以将“人地依附”关系转变为“人地保障”关系, 继续发挥农地保障功能, 推动乡城转移人口的半城镇化转型。但是, 我们应当注意, “人地依附”关系转向“人地保障”关系, 并不意味着人口农村退出的顺利实现。它有赖于相关激励制度的建立, 尤其是要建立农村土地自愿有偿退出机制, 其中, 一项重要内容是, 构建建设用地指标物权化的体制机制, 允许偏远农村人口将退地 (宅基地、承包地) 后新增的建设用地指标作为流动资产, 可以有偿进行转让, 探索带“地标”城镇化方案。显见, 未来土地制度的改革方向, 关键是建立“地权随人走”、“人地钱”挂钩机制, 一则纠正地方政府的土地财政冲动与错配支持, 二则赋予进城农民的土地退出权或市场化收益权。作为城镇化发展的重要参与者———地方政府与非属地进城农民应当联动起来, 建立利益共同体机制与激励相容机制, 以走出地方政府经济增长理性与农民经济收益理性的博弈困局, 实现半城镇化向完全城镇化的转型。.

——END

编者注：

• 本文转自：朱要龙，土地制度安排与半城镇化问题研究:分野、论争及引申，中国人口·资源与环境 2018,28(11),29-36

• 注释、参考文献、关键词、英文摘要略，格式稍有调整

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