林巧 等：英国现代农业发展特征及现行政策规划综述【转】

摘    要：英国是世界重要的农业大国, 农业生产率已达到相当高的水平, 现代农业呈现“两低”“三高”“四化”的发展特征, 英国政府近年来相继出台了一系列契合农业发展特征的政策规划, 提出了改善环境原则下的可持续农业发展趋势。本文通过对英国农业发展现状和现行政策规划的综述, 总结了英国现代农业的发展特征和发展趋势, 以期为今后的现代农业研究提供参考。

英国位于欧洲西部, 由大西洋中的不列颠群岛组成, 包括英格兰、苏格兰、威尔士和爱尔兰岛北部及附近小岛, 也称为“英伦三岛”。英国的农业用地面积达1 880万hm2, 其中已利用面积1 748万hm2, 耕地面积610万hm2, 约占国土面积的25%, 永久性草地1 014万hm2[1], 从事农业的人口约100万, 人均耕地面积0.006 7hm2[2], 是世界上重要的农业大国。本文通过梳理英国农业发展现状, 总结了英国现代农业的发展特征, 并进一步分析在此特征基础上制定的农业政策规划, 勾勒出英国现代农业的框架布局, 为今后的现代农业研究提供参考。

1 英国现代农业发展特征

当前, 英国农业生产着力于集约化规模化经营模式, 重视农业技术装备的专业化和标准化水平的提高, 注重农业环境保护和循环发展, 农业生产率已达到了相当高的水平, 逐渐形成“两低”“三高”“四化”的发展特征。

1.1“两低”

“两低”即英国农业产值在国民生产总值中所占的比重低, 以及农业劳动力人数在全国总劳动力人数中的比重低。

在英国, 农业对国民经济的贡献率低于1%, 这可以用农业产值 (TIFF) 占GDP的比重来衡量。2017年, 英国TIFF为57.43亿英镑, 占GDP的比重仅为0.28%[3], 但较低的农业比重并没有降低农业的基础作用, 相反农业比重越低, 说明单位农业产值所承载的国民经济越大, 农业的基础作用也越显著。英国农业仅以占GDP 0.28%的产值承载了整个国民经济的运行, 农业的巩固为国民经济健康发展奠定了坚实基础。

农业劳动力人数在全国总劳动力人数中的比重高低, 在一定程度上反映了农业技术水平和农业集约化水平。农业技术水平和农业集约化程度越高, 生产单位产品所消耗的劳动量就越少;反之, 技术装备越落后、经营方式越粗放, 生产单位产品所消耗的劳动量就越多。据统计, 英国农业劳动力人数总体呈现下降趋势, 早在1987—1989年时为67.0万人[4], 2017年时仅为47.4万人, 下降了近30%, 而其在总劳动力人数中的比重仅为1.48%[1]。这不足全国总劳动力人数2%的农业劳动力生产了全国60%的农产品, 说明英国农业技术水平和农业集约化水平相对较高。

1.2“三高”

“三高”指英国农业机械化水平高、劳动生产率高、畜牧业占比高。

英国农业机械较为发达, 技术先进、配套齐全、装备总动力大的特征明显。在英国, 平均每台拖拉机功率超过100kW, 大型联合收割机作业效率可达每小时4hm2, 平均每个农业劳动力拥有1台拖拉机、0.5台收割机, 动力装备超过52kW, 粮食、果蔬和畜牧业生产的各环节大都实现了机械化[5]。

劳动生产率是衡量投入如何转化为产出的一个指标, 表明农业产业的效率和竞争力。英国自1973年以来, 全要素生产率不断提高, 2017年比1973年提高了70%, 这得益于产出提高了37%、投入下降了20%所驱动。目前, 英国的农业劳动生产率仅次于美国, 遥遥领先于其他主要发达国家[6]。

19世纪前, 英国的农业是以种植业为主, 此后畜牧业地位不断上升, 并占主导地位, 主要体现在: (1) 从投入看, 英国种植业的投入占总产出的40%左右, 而畜牧业占60%[7]。 (2) 从产出看, 种植业土地面积中有1/3多还是为畜牧业提供牲畜饲料, 而畜牧业生产产出的全都为最终消费的产品。 (3) 从产出占总产出的比重看, 畜牧业占近55%, 种植业仅为36%左右[1]。

1.3“四化”

“四化”即指英国农业生产规模化、集约化、功能化和信息化。

农场是英国农业生产的基本经营单位, 其中一类是中小规模的家庭农场, 另一类是由农场主雇工经营的大农场。现今英国农场面积普遍在几十公顷以上, 有的可以达几百或上千公顷, 2017年统计表明, 英国共有农场21.7万个, 比2012年减少2.4%, 同时农场平均面积增长了5.4%, 达81.4hm2[1]。

资金和技术密集是英国农业的特点, 尤其是农机农艺技术的紧密结合。英国的农艺制度普遍建立在机械化作业基础上, 作物种植行距实现子高度标准化。此外, 英国农业在劳动力方面的资金投入仅为农业投资和折旧费总额的27%, 高投入主要是物质装备和技术等方面的资金投入, 这也充分体现出资金和技术密集型农业的特点[6]。

现今世界各国都已普遍认识到农业多功能性的特征。目前, 英国的休闲观光农业已有相当规模, 并步入规范化发展的轨道, 与此同时, 得益于英国群岛性质及海岸线和淡水渔业, 英国休闲渔业也得到快速发展[8]。此外, 有机农业也是英国政府大力发展的一个重要领域, 2017年英国有机农业面积51.74万hm2, 经认证的从事有机农业的经营者数量不断增长。生态农业是英国现代农业的又一重要发展方向, 从20世纪80年代开始, 英国政府通过制定一系列法律政策来缓解现代农业对乡村景观和生态环境所带来的压力, 维护生物多样性, 保护自然资源, 提高公众保护环境的意识。

在农业信息化方面, 英国大力发展智慧农业和精准农业。据统计, 精准农业技术可使小麦单产增长8%以上, 大麦单产增长25%以上, 平均油耗从每公顷38L降到23L[5]。目前, 英国20%以上的农场已全面推行精准农业。英国正在探索创建世界第一家无人农场, 开发小型自动化机械, 实现粮食作物播种、农药喷洒和作物收获的自动化业, 降低成本以优化农田耕种投入, 促进高分辨率精准农业的发展。

针对英国现代农业“两低”“三高”“四化”的发展特征, 近年来英国政府相继出台了一系列政策和规划以巩固和发展农业科技, 保护环境和改善农民生活水平。

2 英国现行的农业政策制度

2.1 农业政策及改革清单

欧盟共同农业政策 (CAP) 旨在稳定欧洲农产品市场, 确保市场在合理的价格下供应正常, 同时保证农民收入水平。2013年12月16日, 欧盟通过了新一轮共同农业政策的改革, 确立了欧盟成员国2014—2020年的农业发展方向。英国现行的农业政策仍是在欧盟时期的共同农业政策, 近年来英国政府对政策逐步进行了包括支付方案、农村发展计划方案、绿化和政府补助金等多方面的改革。

2018年1月5日, 英国环境大臣迈克尔·戈夫 (Michael Gove) 在英国农业年会上发表题为《面向未来的农业》的演讲[9], 针对共同农业政策提出了英国政府的改革设想。包括制定连贯的食品政策;为农民和土地管理者提供时间和工具以应对即将到来的变革;设计一种提供财政支持的新方法;确保自然资本理念融入政府的土地使用和管理方式, 为农村建立真正可持续的未来。英国政府计划在坚守保护和改善环境的原则下, 建立一个黄金标准的衡量制度, 综合考虑生产过程对环境和动物福利的贡献, 以此来衡量生产者的表现。在自动化和机器学习等领域继续加大投资力度, 大力发展精准设备和传感器技术等在农业领域的应用, 同时在基础设施、公共通道、农村抗灾能力的建设方面设立相应的基金资助方案。政府将提供一个经公众认可的转型期计划, 以便农民有时间对新政做好充分准备, 其中农业支持的金额将一直持续到2022年, 同时逐渐改变现有的监察方式, 开发一个更加灵敏和高效的模式。

2018年2月27日, 英国政府宣布启动未来农业政策的全国咨询, 正式就共同农业政策的改革设想及转型期的计划面向公众开展意见征询。政府建议, 将共同农业政策框架下基于耕种土地面积的直接支付转变为基于公共资金用于公共项目的间接支付, 为农民改善环境和投资可持续粮食的生产提供基金资助, 可得到资助的公共项目包括:提高农业生产力的技术技能培训、田地和乡村的公共通道建设、提升动物福利的标准研究, 以及支持乡村和高地社区韧性的各种措施。根据新政计算, 在农业转型期的第一年政府可减少因耕种土地面积的支出约1.5亿英镑, 而这些资金可以帮助农民改善环境及提供其他公共物品。

2018年3月14日, 英国政府公布了脱欧后的政策改革清单[10]。清单概述了不需要采取进一步行动的49个政策领域, 82个需要非共同立法性框架约束的政策领域, 以及24个“应进行更详细讨论”的政策领域。其中, 可能受共同立法性框架约束的24个政策领域中, 有16个涉及农业, 包括农场支付、土肥法律法规、转基因生物种植和营销、有机产品认证、纯种家畜和胚胎产品的繁殖及交易规则、动物健康及可追溯性、动物福利、化学品管理、农药分类、农药使用、食品和饲料的安全卫生、食品标签、兽医资格认证、营养健康资格认证、植物健康、食物成分标准。

2.2 农业学徒制培训计划

现代学徒制是一种通过在职教育获得国家认可的专业资质的培训计划。在英国, 50岁以上的农业工人占41%, 农场管理者平均年龄为55岁, 农业面临劳力和技术短缺等难题, 而在职培训为即将进入农业行业的人员提供了获得技能和知识的实用途径, 为英国农业劳动力注入了新鲜血液[11]。

农业学徒制的培训期限为18个月, 包括必修部分和选修部分, 学徒生一般每周在农场工作4天, 其余时间在学校学习安全、健康、雇佣关系、工作关系等内容, 农场和学校的学习时间总和超过530学时才能完成全部课程。农学院的导师将为学徒生和雇主提供指导和评估, 大约每10周1次, 多在农场进行。

雇主一般和学徒生签订18个月的合同, 合同期内雇主必须为学徒生提供入职介绍和在职培训, 学徒生与其他农场雇员应取得同等待遇, 也应受同样制度的约束, 学徒生可享受每年至少20天的带薪假和其他公共假日, 合同期满后雇主将不再为学徒生负责。

农业学徒生分两个级别:中级和高级。中级学徒包括农场工人、拖拉机驾驶员、仓库管理员、饲养员以及孵化工。高级学徒包括家畜部门主管、农机操作人员、农场经理助理、畜牧技术员、孵化监管人员以及牧羊员。中级学徒是进入农业领域工作的入门途径, 也是进入高级学徒, 获得BTEC或职业证书的基础, 而高级学徒最终可获得HND/C、基础学位或学士学位。

3 英国现行的农业战略规划

3.1 农业科技战略

2012年英国政府依据技术预见成果, 结合科研优势和产业能力, 提出了8项重要技术领域———大数据、卫星和空间技术、机器人和自动化系统、合成生物学、再生科学、农业科技、先进材料和储能技术。同时, 英国政府还结合科技重点布局相继出台了11个重点产业的战略规划, 其中2013年7月23日颁布的《英国农业科技战略》[12], 便是针对农业科技这一领域制定的中长期产业战略规划, 旨在更好地整合英国在农业食品行业的成就, 运用已有和开发新的技术、产品及服务来提高生产力, 提升世界粮食安全, 助力国际发展, 使英国成为农业科技创新和可持续发展的世界领跑者。

从世界范围来看, 农业科技正迅速成为世界上增长最快的市场。英国在农业科技领域具有以下3方面优势: (1) 大学和研究机构在农业重要领域的研究处于世界领先地位; (2) 拥有众多富有活力和创造力的农民、食品制造商和零售商; (3) 有能力通过出口农产品和农业科技影响国际市场。

农业科技是英国的一个重要且成熟的行业, 政府将增加农业科技不同领域的投资, 包括:作物和畜牧基因组学、农业工程 (传感器、自动驾驶汽车、机器人、精准农业) 、遗传学、营养学、食品科学、作物和畜牧健康、育种、环境科学、人类健康学、功能食品、营养药品、清洁技术和废弃物产能、工业合成生物学。对此将采取的行动包括: (1) 政府将投资9 000万英镑用于创建具有世界领先水平的农业创新中心, 重点扶持食品加工与农产品供应方向的科技创新, 其中1 000万英镑用于支持农业可持续信息中心的建设, 首个创新中心将关注大数据。 (2) 政府将投资7 000万英镑建立农业科技孵化机制, 孵化机制与产业部门共建, 将特别支持中小企业, 其中1 000万英镑用于向发展中国家转移农业科技与新产品。 (3) 成立农业产业指导委员会来统一协调农业技术各部门。 (4) 在投资贸易署组建新的技术团队以促进英国农业科技的出口和海外投资。以上方案均由农业产业指导委员会部署落实, 指导委员会将由包括农业和食品生产、工业、科学研究及政府等多方面的代表组成。

3.2 农业与粮食安全战略

2017年7月, 英国生物技术与生物科学研究理事会 (BBSRC) 发布《农业与粮食安全战略框架》[13], 助力科研人员和利益相关者理解BBSRC在农业和粮食安全领域的战略重点。战略提出, BBSRC将继续鼓励在农业和粮食安全研究中使用全食物系统的方法, 开发高产、韧性和可持续的粮食和农业系统, 同时为农民、食品生产商、食品零售商、消费者, 以及政府提供知识支撑, 帮助他们应对英国以及世界食物系统所面临的挑战。

未来5年BBSRC重点关注的研究领域包括:全食物系统开发、提高农业和食物系统的可持续性及韧性研究、提高农作物和农场动物的健康和福利研究、提高食物的营养质量和安全研究、减少农业和食物系统中的浪费研究、遗传多样性研究、改善基因型确定作物表型的预测方法、支持农业中的智慧技术和精准方法。

3.3 产业战略白皮书

2017年11月, 英国政府推出《产业战略白皮书》[14], 旨在抓住技术变革的机遇, 发挥已有优势推动经济发展, 其中农业和食品业是重点关注的领域。英国拥有一个蓬勃发展、领先世界的食品和饮料行业, 从苏格兰威士忌到奶酪、糖果和高级海鲜, 产品需求遍布世界。英国退出欧盟, 给食品和饮料行业带来很大的机遇和挑战。为了解决这个问题, 白皮书承诺在政府和整个食品链之间建立新的合作伙伴关系, 成立食品和饮料行业委员会, 确保英国的可持续和优质的食品饮料继续位列世界领先水平。

世界对粮食和水的需求不断增长, 到2050年, 全世界将需要增多60%的粮食, 才能够养活90亿人口, 而仅农业部门的用水需求预计将增长20%, 越来越多地需要农业以更少的资源生产更多的粮食。《产业战略白皮书》提出“转变食品生产方式:从农场到餐桌”计划, 通过使用精准技术改变粮食生产, 同时减少排放、污染、浪费和土壤侵蚀, 加大对可持续农业投资的激励, 使英国处于世界先进可持续农业的前沿, 帮助拓展创新技术和市场, 实现在推动粮食增长和出口的同时, 为农民、环境和消费者带来利益。

3.4 改善环境25年规划

为了消除可避免的浪费, 为野生动植物引入新的保护措施, 让更多的孩子与大自然交流, 英国政府于2018年1月11日宣布了一项具有里程碑意义的25年环境计划———《绿色未来:改善环境25年规划》[15], 阐述了英国政府在未来25年改善自然环境的行动举措, 该计划提出英国的农业、林业、土地利用和渔业等领域将环境置于首位的发展模式。

英国政府一直在保护和改善国内外环境方面扮演着重要角色, 还将继续在环境保护、气候变化、土地利用、世界可持续食品供应和海洋健康方面发挥领导作用。政府将围绕6个关键领域提出政策改革措施, 包括: (1) 可持续利用和管理土地; (2) 恢复自然和美化景观; (3) 人与环境结合, 以改善健康和福利; (4) 提高资源利用率, 减少污染和废弃物; (5) 确保海洋清洁、健康和生物多样性; (6) 保护和改善全球环境。政府计划通过控制气候变化、减少浪费、管理化学品暴露和加强生物安全等措施来缓解环境压力, 还将制定保护和发展自然资源的“黄金标准”, 并引导世界使用这种标准作为决策工具。

为实施25年规划, 英国政府将成立一个新的独立机构, 并制定一套新的环境原则来支持政策的制定, 同时开发一套评估未来25年目标进展情况的指标, 并且定期更新25年规划, 此外还筹划建立绿色商业委员会, 在未来一年与各方利益相关者密切合作。英国政府希望通过执行25年规划实现:清洁的空气;纯净和丰沛的水资源;繁荣的植物和野生动物;减少洪水和干旱等自然灾害造成的损害风险;更加可持续高效地利用自然资源;美化自然环境, 增强遗产保护传统的传承和激励公众参与。

4 结语

英国现行的一系列政策和规划与其国内现代农业的发展特征相契合, 可总结出英国现代农业的发展趋势为:以保护和改善环境为原则, 建立提供财政支持的新支持规则, 通过增强精准农业等技术创新、加大对可持续农业的投资、促进农业产品和技术出口等方式巩固和发展农业科技水平, 使英国处于世界先进可持续农业的前沿, 为农民和消费者带来更加美好的未来。

——END

编者注：

• 本文转自：林巧，聂迎利，杨小薇，孔令博．英国现代农业发展特征及现行政策规划综述[J]．世界农业，2018(12)：11-15．

• 参考文献、关键词、英文摘要略，格式稍有调整

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