龙力涛 等：日本重金属污染耕地修复经验及借鉴【转】
摘 要：日本重金属污染耕地修复经历了污染主体确认、受害者赔偿和耕地修复具体实施、政府参与修复3个阶段。在此过程中遇到了重金属污染危害的长期性和隐蔽性、污染者难以确定、修复成本高和修复时间长等问题。为了修复治理重金属污染耕地, 采取了一系列的有效措施, 包括颁布治理污染的法律法规、制定防治污染的标准、建立防治污染的制度、出台防治污染的政策。日本重金属污染耕地修复成功的经验是农户要积极参与、污染者要明确、法律法规要完善、政府要强力支持和参与。因此, 湖南省长株潭地区重金属污染耕地修复治理可借鉴日本的经验, 提升农户的参与意识, 拓展修复资金的来源, 逐步将修复政策制度化, 进一步开放修复市场提高修复效率。
关键词：日本; 重金属污染; 耕地修复;
重金属污染耕地是工业化过程中对于自然资源过度开发和缺乏保护的结果, 早期实行工业化的国家都曾遇到过同样的问题, 其中因镉污染耕地而导致“痛痛病”的日本富山县重金属污染事件曾经震惊世界, 并被列为人类发展史上的“八大公害事件”之一。但日本富山县经过长期的努力, 使耕地得以成功修复。本文对日本重金属污染耕地修复经验进行了介绍。王倩等 (2013) 认为, 日本重金属污染耕地修复成功的经验主要在于建立了完善的修复治理体系, 包括环境保护法律法规体系、重金属污染防治标准体系、技术和资金支持体系等[1]。周芳和金书泰 (2014) 认为, 日本重金属污染耕地修复治理的成功经验是在强有力的法律法规的基础上, 形成了系统完整的政策体系和制度安排[2]。陈平等 (2004) 认为, 日本重金属污染耕地修复治理成功主要得益于一系列有关农地、有害物质、水污染防治法律而建立的土壤污染防治对策体系[3]。寺西俊一 (2015) 认为, 日本在环境污染治理方面对污染物进行总量控制是成功的, 其有效经验是“促进能源节约和向污染低的产业结构转型”[4]。本文系统总结了日本重金属污染耕地修复经验, 以期为湖南省长株潭地区重金属污染耕地修复工作提供借鉴。
1 日本重金属污染耕地修复过程的回顾
早在公元710年, 日本富山县区域就有开采黄金的历史记录, 而规模性的白银开采开始于1589年, 19世纪80年代成为日本铅锌矿生产基地, 不久之后铅、铜和锌的冶炼活动也相继开始。1910年左右, 当地便开始出现后来称之为“痛痛病”的患者[5]。2013年, 受害者代表与三井金属公司达成和解协议, 该污染事件从苗头初现到逐步平息持续了103年。其中涉及污染耕地修复的部分长达52年, 大致可以分为3个阶段。
1.1 污染主体的确认
在这一阶段, 人们首先是怀疑三井金属公司开采冶炼矿石导致耕地污染, 而后多方收集证据证明, 最终通过法院判决确认三井金属公司为该区域重金属污染耕地的污染者[6]。此过程中, 三井金属公司首先是拒不承认, 而后是多方推诿, 经法院二审判决方才愿意承担责任。相对于三井金属公司强大的背景实力, 受污染的农户是弱小无力的, 但他们始终没有放弃自己的权益, 坚持不懈地与三井金属公司交涉, 不断地寻找有利证据, 锲而不舍地通过法院提起诉讼, 最终获得胜利。
1.2 受害者的赔偿和耕地修复的具体实施
1972年三井金属公司与农户签署了关于对受害者的赔偿、公害防止和污染土地恢复的3份协定书和誓约书, 其中污染土地恢复的誓约书为《关于土壤污染问题的誓约书》[7], 用法律的手段强制保障了三井公司执行重金属污染耕地修复的承诺, 并且赋予该区域的农户以监督的权利。1975年三井金属公司开始用“客土法”对重金属污染耕地进行修复, 当地居民则进行全程监督。
1.3 政府参与修复
三井金属公司在日本虽然是一家经济实力雄厚的公司, 但面对使用“客土法”修复污染耕地这样一项用时长、耗资巨大的工程, 最终也难以为继, 不得不寻求政府的帮助, 政府承当了60.61%的费用, 从而使得耕地修复可以顺利进行[8]。截至2012年3月, 耗时近半个世纪的富山县重金属污染耕地修复工程全部结束, 所种植作物的镉浓度显著低于标准值。
2 日本重金属污染耕地修复中遇到的问题
2.1 重金属污染危害的长期性和隐蔽性
重金属污染耕地的过程是极其隐蔽的, 重金属污染所导致的危害更加具有潜伏期长、隐蔽性强的特点, 这导致农户对其产生的源头和导致的危害警惕性很低。因此, 在没有造成明显且巨大的损害之前, 农户难以形成控制耕地重金属污染源的意识, 更难有耕地修复的积极性。在日本富山县重金属污染事件中, 实际上从8世纪随着矿山开采开始, 其污染就逐步积累了, 而直到1911年“痛痛病”才集中爆发显现。且在出现这种病情的初期, 没有人想到是稻田被重金属污染导致的。1946—1960年, 在秋野升等医学专家经过十几年的论证之后, 人们才认定重金属镉是造成“痛痛病”的元凶[9]。
2.2 污染者难以确定
重金属污染耕地修复的资金由谁来出是修复耕地的关键问题。根据污染者付费的原则, 应当找到污染者并要求其对被污染的耕地进行修复, 这种逻辑是正确的, 一般来讲也是有效的。但由于重金属污染耕地的过程极其复杂, 在实际操作中, 要找到并确认污染者难度很高大
2.3 修复成本高, 修复时间长
一是修复成本高。日本富山县重金属污染耕地采用“客土法”为主的修复方式, 每亩 (1亩=1/15hm2) 成本超过20万元人民币。二是修复时间长。日本富山县前后修复了半个世纪才达到理想效果。
3 日本重金属污染耕地修复治理措施
3.1 颁布治理污染的法律法规
日本为了从根本上修复治理重金属污染耕地和整治环境污染, 颁布了一系列法律法规, 包括《农业用地土壤污染防治法》 (1970年) 、《土壤污染对策法》 (2002年) 、《大气污染防止法》 (1968年) 、《水质污染防治法》 (1970年) 、《与重金属有关的土壤污染调查!对策方针》 (1994年) 、《关于土壤!地下水污染调查!对策方针》 (1999年) 、《土壤污染对策法施行令》 (2003年) 、《土壤污染对策法施行规则》 (2003年) 等。这些法律法规的颁布, 为重金属污染耕地的修复治理和环境保护起到了非常重要的作用。
3.2 制定防治污染的标准
为了控制污染程度, 保护生态环境和人类的健康, 日本制定了相应的标准体系, 1991年制定了《土壤污染环境标准》, 规定了镉等10项监测指标, 如镉在土壤的溶出量标准为≤0.01mg/L。1994年对《土壤污染环境标准》进行了修订, 新增了三氯乙烯等15项监测指标。2001年第二次对《土壤污染环境标准》进行了修订, 新增氟和硼2项监测指标。这些标准的确定, 使耕地的修复治理有了明确的目标。
3.3 建立防治污染的制度
为了使重金属污染耕地修复治理和环境保护工作落到实处, 日本制定了一系列管理制度, 包括制定土壤污染调查制度, 明确土地污染程度;制定土壤污染区域指定制度, 明确被污染的地区;制定土壤污染管制制度, 保证不同污染程度土地的合理利用;制定土壤污染整治基金制度, 保证耕地修复治理的资金需求;制定土壤污染信息公开制度, 让人们了解耕地修复治理的相关信息;制定土壤污染修复治理公众参与制度, 动员社会力量更好地实施耕地的修复治理工作;制定土壤污染处罚制度, 以杜绝污染事件的发生。
3.4 出台防治污染的政策
为了做好重金属污染耕地修复治理和环境保护工作, 日本政府出台了一系列政策予以引导和扶持。如出台利益补偿政策, 对利益受损者进行经济补偿;出台财政投入政策, 对修复治理项目给予财政投入;出台相关税收政策, 对污染者进行征税;出台信贷扶持政策, 给修复治理的企业和组织提供贷款;出台技术支持政策, 鼓励修复治理技术的创新。
4 日本重金属污染耕地修复的经验
4.1 农户积极参与是污染耕地修复实施的基础
日本富山县重金属污染耕地修复得以实施是以当地农户积极参与为基础的。当地农户是最密切的利益相关者, 正由于他们竭力奔走申诉, 政府才重视该地区重金属污染的严重性, 意识到其造成危害的普遍性, 而不再视为个例;由于他们积极抗争, 不断寻找有利证据, 才将三井金属公司告得心服口服;由于他们一丝不苟的监督, 才使得长达半个世纪的修复有条不紊开展, 取得良好效果。
4.2 确认污染者是污染耕地修复实施的关键
确认污染者的意义在富山县的案例中体现为两点:第一是获得了耕地修复的资金, 使得修复工作顺利开展起来;第二是让三井金属公司充分意识到破坏环境的代价, 进而改进生产方式。第二点的意义比第一点更加关键, 如果不确认污染者, 而由政府出资主导这次修复, 一则是政府财政压力增加, 很有可能维持不了持续的投入;二则是三井金属公司会继续原有生产方式, 导致边修复边污染的无效行为。因此, 确认污染者关系重金属耕地修复的持续性和有效性。
4.3 依靠法律是污染耕地修复实施的保障
通过法院判决确定污染者, 从而为修复的资金找到了来源;签订《关于土壤污染问题的誓约书》, 从而保证了修复主体的修复行为必须按要求执行。这些在法律框架内的手段, 让财大气粗的三井金属公司也不得不按要求对污染耕地进行有效修复, 并时刻接受当地居民的监督。
4.4 政府参与是污染耕地修复持续实施的后盾
在三井金属公司单独进行修复难以为继时, 政府及时提供资金, 最终共同圆满完成修复工作。如果此时政府选择不作为, 使用强制法律迫使三井金属公司投入资金, 则有可能导致其不能正常运转, 而最终耕地修复也会成为一个“烂尾”工程。因此, 政府不但要保护受害者的权益, 也要考虑污染者的发展, 这样才能够保障整个修复工程可持续开展。
5 日本重金属污染耕地修复的经验借鉴
2014年以来, 中国已经在湖南省长株潭地区进行重金属污染耕地修复治理试点工作, 如何进一步推进长株潭地区的重金属污染耕地修复治理工作, 日本重金属污染耕地修复的经验值得借鉴。
5.1 提升农户的参与意识
农户是重金属污染耕地的直接受害者和耕地修复的最大受益者, 他们应该是重金属污染耕地修复实施的第一推动力。在日本富山县重金属污染耕地修复中, 尽管有民间团体、律师团体、专家学者的多方参与, 但当地中国农户的持续参与一直是其中的引领力量。在当前的重金属污染耕地修复中, 农户存在认识不够、参与意识不高、参与积极性不强的情况。以试点区域撒石灰为例, 很多农户只知道政府发了石灰和撒石灰的劳务补贴, 对于为什么会发这个补贴, 石灰该怎么撒则缺乏了解。这就导致以撒石灰修复重金属污染耕地的技术手段不能充分落实, 修复的目的不能达到。因此, 一方面要加强对重金属污染耕地的危害、修复的技术手段、修复的目的和流程进行宣导培训;另一方面也要加强重金属污染耕地污染情况和修复情况的数据公开。使公众尤其是农户切实了解与他们切身利益相关的信息, 激发他们的参与意识。
5.2 拓展修复资金的来源
中国目前对重金属污染耕地修复的资金投入主要是政府, 这既加大了政府的负担, 也不利于修复的有效性。污染者必须付费, 这是拓宽修复资金的有效手段。明确向污染者收费的原则, 有利于避免政府无限买单导致无力买单, 有利于引导污染者改进生产技术, 消除污染者得不到惩戒而继续其污染行为的恶性循环。
湖南省长株潭地区开展的约11.33万hm2重金属污染耕地修复和种植结构调整试点, 国家财政安排了11.56亿元的专项资金。这极大地推动了耕地修复事业的发展, 但这种安排一方面可能造成污染者产生“反正污染环境有国家买单”的扭曲心理, 而继续其污染行为, 极大地降低了修复补偿的有效性;另一方面, 长期的、大规模的资金投入必然给国家财政造成巨大压力, 重金属污染耕地修复可能陷入不可持续的窘境。只有将政府、污染者的力量联合起来, 拓宽耕地修复资金的来源, 才能保证耕地修复的有效性和持续性。
5.3 逐步将修复政策制度化
从长株潭地区的试点来看, 重金属污染耕地修复工作已经取得了显著的成效。但当前中国重金属污染耕地的面积达5 000万hm2, 每个区域的污染成因, 污染程度都有极大的差异, 修复任务是无比艰巨的。因此, 如何将试点的政策经验转化成完善的制度体系, 是一个非常迫切而有价值的问题。根据试点经验充分阐明重金属污染耕地修复中各利益相关者的定位、谁来组织、谁来实施、谁来监督、谁出资、补给谁、怎么补、补多少等8个方面的问题。以便其他地区在开展重金属污染耕地修复时能在机制设计上有所参考。以撒石灰的相关补偿政策为例, 按照上述思路可以表述如表1所示。
表1 撒石灰的相关补偿政策
5.4 进一步开放修复市场提高修复效率
在开展耕地修复的过程中, 市场参与程度是由小到大, 由相对封闭到逐步开放的。以撒石灰为例, 开始试点时是将石灰发到每个组, 村户自行领取, 自行播撒, 施撒的劳务补贴直接发给农户, 这样的方式导致落地率很低。有一些农户根本没有去领, 有一些领回去又不愿意撒, 有些撒了但是没有按要求撒到位。在引进市场参与的思路下, 政府开始通过竞标形式引入第三方, 包括企业、合作社、大户等法人组织。从研究数据看, 2016年撒石灰技术落地率:企业 (95.5%) >合作社 (92.5%) >大户 (85.9%) >农户 (80.56%) , 这在一定程度上说明市场化促进了修复效率的提升。
——END
编者注：
本文转自：龙力涛,龙方,唐彬礼.日本重金属污染耕地修复经验及借鉴[J].世界农业,2018(12):49-52
参考文献、英文摘要略，格式稍有调整
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