李荣耀 叶兴庆：农户分化、土地流转与承包权退出【转】
摘 要：基于对3个农村改革试验区716个农户家庭的微观调研, 就农户分化、土地流转对农户承包权退出决策的影响进行实证分析。结果表明, 农户分化并未促进土地承包权的退出, 反而抑制了农户的土地承包权退出意愿, 土地依赖程度较低的农户更倾向于退出土地承包权, 但土地流转行为更大程度上影响了分化程度较低农户的土地承包权退出意愿, 分化程度较高且已流转出承包地的农户有着更低的承包权退出意愿, 即更符合退出政策目标指向的农户群体反而更倾向于继续持有土地承包权。这要求在进一步探索土地承包权退出机制时, 完善配套政策, 明确土地承包权的功能权属、设定受让人范围, 让农户对持有土地承包权有着稳定合理的价值预期, 从而引导符合条件的农户理性退出土地承包权。
关键词：农户分化; 农地流转; 承包权退出; 农地改革;
作者简介：李荣耀, 中国农业大学国家农业农村发展研究院博士研究生 ; 叶兴庆, 国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员。;
改革开放以来, 工业化、城镇化和以适度规模为特征的农业现代化快速推进, 大量农民离开农业农村向城镇转移就业, 承包地低效率利用甚至撂荒现象日趋普遍[1]。政策层面通过“三权分置”的制度改革放活经营权, 赋予经营权应有的地位和权能, 尝试破解这些难题。然而, 从实践观察来看, 经营权流转虽然一定程度上实现了土地的集中, 但也面临着地租快速上涨、交易成本高、违约风险高、非农非粮经营等现实困境[2]。同时, 农村土地承包经营权的权能内涵不断充实, 土地由保障性功能向财产性功能转变, 对通过市场进行资源优化配置要求越来越高, 农地经营呈现多元主体竞相发展的新局面[3]。厘清人地关系, 是农村改革的核心。面对新情况新问题, 政策层面适时提出探索土地承包权退出机制。2015年11月, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》, 首次明确土地承包经营权有偿退出的构想, 提出在有条件的地方开展农民土地承包权有偿退出试点;党的十八届五中全会和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确要求“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权, 支持其依法自愿有偿转让上述权益”;2017年中央“一号文件”提出“允许地方多渠道筹集资金, 按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿”。在此背景下, 分析承包权退出决策机理和意愿选择, 对于深入推进土地承包权退出实践有着重要的参考意义。
一、相关文献综述
城镇化的进程必然伴随着农户的不断分化, 承包地的增收功能、就业功能及社会保障功能减退, 以及生产要素功能彰显[4]。部分进城非农就业农户长期脱离农业生产, 期待通过土地承包经营权有偿退出, 满足其市民化和土地资本化需求。为保持农村社会结构的稳定, 为进城落户农民留有退路, 不应要求其放弃农地承包权, 但过于强调维护这部分农户的土地权能不利于解决农地细碎化、控制农产品的土地成本及财产权利的变现。从法理角度看, 承包经营权静态赋权有违法理的公正、平等的要求, 已经丧失农村集体组织成员资格的农户, 同时拥有农地承包经营权和城市社会保障, 重复享受权利。
从现实角度看, 探索农户土地承包权退出机制的条件已经逐渐成熟。张学敏在对河南、湖南、重庆3省市886个样本农户的调研中发现, 愿意退出承包权的农户占比为19.64%, 愿意退出经营权的农户占66.25%[5];刘同山、牛立腾对山东、河北、河南3省779户农户的调查发现, 愿意把承包地卖掉的农户比例为21.7%[6];王常伟等对上海、浙江、江苏3省市相对发达地区的1208户农户的调研显示, 34.85%的农户愿意退出土地承包权[7];高佳、李世平对陕西关中地区580份样本的调查发现, 90%的农户愿意在获得一定补偿的情况下退出土地[8]。对于农户土地承包权退出意愿的影响因素, 相关研究从不同角度进行了探讨。杨婷等从效用最大化角度进行分析, 认为农户的土地退出决策是基于家庭利益最大化综合性考虑的[9];陈会广等、孔祥智等分析了土地权益对退出决策的影响, 分别认为土地资源禀赋和土地产权状况对农户的退出决策有着显著的影响[10,11];黄敏等从心理因素方面对农户退出决策进行分析, 认为农户存在“恋地情结”等心理因素, 其损失规避心理会抑制潜在土地交易行为[12];刘同山等分析了农户异质性对退出决策的影响, 认为农户分化后农户的异质性对农地有不同偏好和退出选择[6]。
可以看出, 农户土地承包权退出有一定的意愿基础, 相关问题也受到了政策层面和学术层面的广泛关注。当前研究从多元的视角对农户的土地承包权退出决策进行了分析, 但总体来看, 诸多学者对农户承包权退出意愿的分析主要为模糊补偿条件下的农户选择, 农户对退地收益与损失不能直接感知, 其退出意愿主要是基于收益和损失的模糊心理比较, 有着较大的不确定性, 如在农户分化对土地承包权退出的影响方面, 王丽双等[13]认为农户经济分化对于承包权退出意愿有着促进作用, 而王常伟等[12]通过对东部相对发达地区农户的实证分析表明, 拥有城镇住房的农户有着更低的承包权退出意愿。并且, 在面临退出选择时, 农户在土地承包权退出意愿和行为之间也表现出一定差异, 意愿性的退出研究尚缺少基于现实补偿选择的农户数据验证。为此, 本文基于对重庆市梁平区、成都市温江区、泸州市泸县三个农村改革试验区的716户农户调研数据, 对农户土地承包权退出决策的影响因素进行实证分析, 尝试回答农户分化是否促进了土地承包权退出, 以及分化程度较高且农地依赖程度低的农户, 即土地承包权退出政策探索目标农户群体, 在面临现实退出选择时如何决策, 以期补充相关农户土地承包权退出决策研究, 为推进土地承包权退出机制探索提供现实参考。
二、理论框架的构建
农户沿不同路径、多种方式快速分化, 带来的经济社会地位的变化造成土地依赖程度的差异, 对农户的土地价值认知和产权偏好产生影响, 进而影响到农户的土地退出意愿选择。农户土地承包权退出并不是其个人行为, 通常是基于其家庭经济社会效用最大化理性考量的家庭行为, 只有退出土地承包权的成本在可承受范围内, 并且作出退出选择所带来的收益较大时, 农户才会将退出意愿转化为退出行为。因此, 假设农户是理性经济人, 从农地退出的预期收益、预期成本以及保留收入等因素来考虑, 农户可以选择获得一次性经济补偿永久退出土地承包权, 也可以选择继续持有农地, 其是否选择退出土地承包权取决于退出承包地与持有承包地的收益权衡。
托达罗模型认为, 农业劳动者迁入城市的动机主要决定于城乡预期收入差异, 差异越大, 流入城市的人口越多。基于托达罗人口转移模型并借鉴王常伟等[7]的分析思路, 农户选择退出土地承包权的决策取决于潜在退出农户对退出土地承包权的预期收入的估计, 决策模型如下:
其中, V (0) 为农户退出土地承包权进城与继续持有土地的预期收入差距的贴现值, r为贴现率, Z (t) 为第t期农户退出承包地进城就业的收入水平, Yr (t) 为第t期继续持有农地的收入水平, C (0) 为退地进城的转移成本。当农户选择退出土地承包权进城就业时, 农户的收入为进城就业工资水平与退出补偿之和:
其中p (t) 表示第t期农村劳动力在城市就业的概率, Yu (t) 为退地进城的第t期工资性收入, I (t) 为农户退出承包地的第t期补偿, 把 (2) 式代入 (1) 1式中:
考虑到对样本农户跨时期连续跟踪较为困难, 为简化分析, 本文只考虑农户当期土地承包权退出决策, 即在不考虑农户的城市就业概率的情况下, (3) 式可简化为:
当农户选择继续持有土地时, 农户在非农就业和农业经营之间配置家庭劳动力, 在流转或者自己生产经营之间配置土地资源, 假定农业生产资本投入不变, 则持有农地的收益为流转土地收入、农业经营部分收入和非农就业劳动力的工资收入之和:
其中, W为非农就业工资水平, L为家庭劳动力总数, l为从事农业经营劳动力数量, p1为土地流转价格, S为家庭农地总面积, s为家庭农业生产经营土地面积, p2为农产品价格, f (l, s) 为C-D形式的农业生产函数。当农户选择退出土地承包权时, 农户全部退出农地进城就业, 此时收益为:
把 (5) 式和 (6) 式代入 (4) 式可得:
M=f (V) , f' (V) >0, 若V>0, 农户愿意退出土地承包权。
根据 (7) 式对W求偏导得出, 鄣V/鄣W>0, 农户家庭的非农工资水平对农户土地承包权退出概率有正向的影响。农户的家庭收入构成包括经营性收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入, 农户的非农就业工资水平越高, 其非农就业收入越高, 在农业生产规模报酬不变的情况下, 当W (L-l) >p1 (S-s) +p2f (l, s) 时, 理性的农户会将更多劳动力向非农部门转移, 农业经营性收入p2f (l, s) 降低, 工资性收入W (L-l) 增加。此时, 在农业收入占家庭收入比例
假设1:农户农业收入占比越低, 农户越愿意退出土地承包权。即农户分化程度越高, 就越愿意作出退出土地承包权的经营决策。
进一步, 根据 (7) 式对 (S-s) 求偏导得出, 鄣V/鄣 (S-s) >0, 即农户的土地流转对其土地承包权退出决策有正向的影响。据此提出以下假设:
假设2:农户土地流转程度越高, 农户越愿意退出土地承包权。土地经营权的流转实际上是农户承包经营权的部分退出, 一定程度上反映了农户对土地的依赖情况, 土地转出农户对土地依赖程度较弱, 更愿意作出土地承包权退出决策。
三、模型设定、变量选取与数据来源
(一) 模型设定
基于以上分析, 农户的土地承包权退出决策受其非农就业、土地流转、进城生活成本等多种因素的影响。为检验农户分化、土地流转对农户土地承包权退出的影响是否符合理论假设, 本研究以农户的分化水平和土地流转状况为核心变量, 对土地承包权退出意愿和退出行为进行分析, 建立以下模型对理论假设进行实证检验:
其中, yi为农户土地承包权退出决策, 包括退出意愿和退出行为;differentiation表示农户分化程度;land为农户土地流转状况;X表示模型的特征控制变量。
(二) 变量选取
为简化分析, 重点关注核心变量对土地承包权退出的影响, 本研究结合研究目标并参考相关研究, 按照农业农村部统计标准, 根据家庭中劳动力从事第一产业和非农产业劳动情况, 以第一产业收入占家庭收入的比重, 将农户分化按程度划分为纯农户 (第一产业收入占家庭纯收入的80%以上, 含80%) 、农业兼业户 (第一产业收入占家庭纯收入的50%～80%, 含50%) 、非农业兼业户 (第一产业收入占家庭纯收入的20%～50%, 含20%) 、非农户 (20%以下, 不含20%) , 分化程度依次递增。同时, 采用第一产业收入占家庭纯收入的比重作为农户分化的代理变量进行稳健性检验, 比重越高, 表明分化程度越低。
随着大量农民离农进城, 土地流转现象逐渐普遍。原农业部数据显示, 截至2016年底, 土地经营权流转的面积达0.31亿公顷, 占整个二轮承包面积的35.1%。土地流转实际上是农户经营权的部分退出, 可以事实上反映农户对农地依赖的程度。理论分析认为, 农户土地流转行为有利于其土地承包权退出决策。然而, 在确权颁证、二轮承包期到期再延长三十年的背景下, 农户对土地流转有着稳定的心理预期, 在承包权退出与土地流转的决策机理方面也存在不同的考量, 土地流转是否能够促进土地承包权退出决策有待进一步验证, 本研究选择土地是否流转变量进行实证分析。
此外, 为合理控制其他变量对农户土地承包权退出决策的影响, 除农户分化和土地流转外, 参考相关研究并结合本文研究目标, 还选择以下变量作为控制变量进行分析:生产决策者特征方面, 选择性别、年龄、受教育水平, 考虑农户年龄的影响可能为非线性, 因此加入年龄的二次项;家庭特征方面, 选择家庭抚养比、是否拥有城镇住房、承包地面积、是否退出宅基地;土地产权认知特征方面, 选择产权归属认知和土地处分权的认知;区位条件、地貌特征作为村级变量引入模型。具体变量定义及赋值见表1 (下页) 。
表1 样本特征变量含义及统计结果
(三) 数据来源及统计性描述
为从现实角度对农户退出决策与退出行为选择进行验证, 课题组于2017年7～8月在对访员培训并开展预调研的基础上, 对重庆市梁平区、成都市温江区、泸州市泸县三个农村改革试验区开展实地调研2, 调研采取分层抽样和随机抽样相结合的方法, 每个试点区 (县) 选择区位条件不同的4个乡镇, 每个乡镇随机选择2个村, 每个村依据村委会提供的村民名单随机抽取30户, 最终收集农户问卷730份, 有效问卷716份, 有效率98.08%。受访农户中, 纯农户占28.39%, 农业兼业户占9.93%, 非农兼业户占19.16%, 非农户占42.52%;参与土地流转的农户有434户, 占样本总量的60.61%;参与农地退出农户96户, 占样本总量的13.41%;愿意退出土地承包权的农户有455户, 占样本总量的63.55%。
四、实证结果与分析
基于以上分析, 对农户的土地承包权退出决策进行Probit模型估计, 回归结果如表2所示。模型方差膨胀因子检验为1.28, 不存在多重共线性。模型I是对试点地区农户退出承包地行为的考察, 若农户退出承包地, yi取值为1, 否则为0。调研发现, 试点地区为防范风险, 在探索推进土地承包权退出的过程中持较为审慎的态度, 对农户承包权退出设立门槛, 从而导致部分有较强退出意愿的农户未能退出土地承包权, 为此, 从农户土地承包权退出意愿角度展开进一步验证。模型II为农户土地承包权退出意愿的考察, 若农户愿意一次性永久退出土地承包权, yi取值为1, 否则为0。模型III对农户退出土地承包权的行为和意愿进行结合, 按照农户退出土地承包权意愿强度进行考察, 农户从不愿意退出土地承包权到愿意且实际退出了土地承包权, 体现逐步递进的意愿强度。我们定义若农户不愿意退出土地承包权, yi取值为1;若农户选择不一定退出土地承包权, yi取值为2;若农户选择愿意在二轮承包期内部分退出, yi取值为3;若农户选择二轮承包期内全部退出或部分永久退出, yi取值为4;当农户选择愿意一次性永久退出时, yi取值为5;当农户愿意一次性永久退出且事实上退出时, yi取值为6。这里选择Ordered Probit模型进行回归。
(一) 农户分化、土地流转对农户土地承包权退出决策的估计
表2的模型I显示, 农户分化变量不显著, 但系数为负, 表明农户分化程度较高的农户并非更愿意退出土地承包权, 甚至更低, 这种影响不是很明显;土地流转对农户的承包地退出行为的影响系数为正, 且在10%水平上显著, 表明土地转出的农户更倾向于退出承包地, 这与理论预期方向一致。调研发现, 试点地区在推进土地承包权退出试点工作时审慎推进, 对申请退出土地承包权农户综合条件设置门槛, 现实退出行为可能难以全面反映农户决策, 为更合理地分析农户退出决策, 在模型II和模型III中结合农户土地承包权退出意愿进行实证分析。结果表明, 农户分化分别在5%和10%的水平上显著为负, 验证了对模型I结果的推断, 与理论假设相反, 分化程度较高的农户, 更倾向于选择继续持有土地承包权。调研了解到, 分化程度较高的农户相对来说有着更稳定的非农收入, 对农业经营的依赖程度较低, 一次性退出土地承包权的政策补偿带来的福利改进空间有限, 且这部分农户受城市土地增值状况的影响, 在当前试点地区探索性补偿标准较高的情况下, 对继续持有土地承包权有着较高的预期, 因此更倾向于将土地作为增值性资产长期持有。土地流转变量的估计结果与模型I一致, 且显著性水平较之前有所提高, 农户转出土地对农户的退出意愿有着显著的正向影响。
表2 农户分化、土地流转对农户土地承包权退出行为和意愿的估计
注:***、**、*分别表示变量在1%、5%、10%的水平上显著。Ordered Probit模型回归切点结果部分省略, 下同。
(二) 农户分化对土地承包权退出决策的稳健分析
城镇化的快速推进伴随着农户的不断分化。政策层面探索构建土地承包权自愿有偿退出机制, 为进城落户农民提供退出选择, 以提高资源利用效率, 斩断进城落户农民对留在原籍的财产权利的牵挂, 让进城农户更彻底地市民化, 但是实证结果表明, 农户分化并没有促进土地承包权的退出, 反而分化程度较高的农户退出土地承包权的意愿相对更低。为进一步对此结论进行验证, 首先, 以农户第一产业收入占家庭纯收入的比重替代表2模型II农户分化变量进行回归, 其结果见表3 (下页) 模型I:第一产业收入占家庭纯收入的比重的系数为正且在10%的水平上显著, 表明农户家庭第一产业收入占比越高, 越愿意退出土地承包权, 即农户分化程度越高的农户, 有着更低的土地承包权退出意愿。其次, 对模型I加入控制变量, 表3中模型II估计结果表明, 第一产业收入占家庭纯收入的比重显著性提高至5%水平, 并且控制变量有着较高的显著性水平, 表明控制变量的加入使模型结果更为合理;再次, 为了更直观地检验农户分化对土地承包权退出意愿的影响, 以农户家庭非农工资水平变量替代表2模型III中农户分化变量进行回归, 回归结果为表3中模型III:非农工资收入水平显著且方向为负, 即家庭非农工资收入水平越高, 土地承包权的退出意愿越低, 且显著性水平更高。相对来说, 拥有较高非农工资收入水平的农户, 非农就业层次相对更高、更稳定, 在面对土地承包权退出选择时依然与农户分化程度结果一致, 有着更低的退出意愿。
表3 农户分化、土地流转稳健性检验及交互效应实证结果
注:***、**、*分别表示变量在1%、5%、10%的水平上显著。
(三) 土地流转对土地承包权退出决策的稳健分析
调研区域的716户农户中, 参与土地流转的农户有434户, 占样本总量的60.61%。土地经营权流转对于优化土地资源配置、发展多种形式的适度规模经营有着重要的意义, 也有利于解放农村劳动力, 促进农户多元化就业。本研究以农户的土地转出行为对土地承包权退出决策进行回归, 结果显示农户的土地转出行为对农户的土地承包权退出意愿和行为都有着正向的影响, 即土地转出农户相对于未转出农户更愿意选择退出土地承包权。为对估计结果进一步验证, 接下来从两个方面进行稳健性检验:首先根据农户的土地转出面积替代是否转出农地虚拟变量, 回归结果见表3中模型IV, 即土地流转程度较高的农户越愿意退出土地承包权;其次, 土地经营权的流转一定程度上表示农户对土地的依赖水平, 因此以农户对土地依赖程度的心理评价作为替代变量进行回归, 1～4表示农户对土地由高到低的心理依赖水平, 调查中以重度依赖、部分依赖、潜在依赖、不依赖四个标准由农户进行评价, 模型结果见表2中模型V, 即农户流转程度较高、对土地的心理依赖程度越低的农户越愿意退出土地承包权, 与前文估计结果一致。
(四) 农户分化与土地流转对土地承包权退出决策的交互效应
为检验农户分化对土地流转的影响, 将农户分化变量与土地是否转出进行回归, 回归结果见表3中模型VI。可以看出, 农户分化变量显著为正, 表明分化程度更高的农户更倾向于流转土地经营权。农户分化促进了土地经营权流转, 却抑制了农户的土地承包权退出意愿, 表明农户对土地不同权能, 即经营权和承包权的认知和决策存在差异。因此, 为分析农户分化和土地流转是否共同作用于农户决策, 选择农户分化与土地流转的交乘变量进行回归, 实证结果见表3中模型VII。可以看出, 农户分化与土地流转的交乘变量估计系数显著为负, 意味着分化程度较高且将土地流转出去的农户相对于未流转出去的农户有着更低的退出意愿, 土地流转更大程度上影响了分化程度较低的农户的土地承包权退出意愿。其原因在于, 农民的非农化带来土地经济重要性下降[14], 分化程度较高的农户, 土地对其承载的生计保障、增产、增收功能较弱, 此类农户更倾向于长期持有农地, 并且通过土地流获得一定地租。分化程度较低且土地流转出去的农户有着更高的土地承包权退出意愿, 这部分农户不依赖土地但是非农收入来源较少, 期望通过土地承包权退出获得一定的退出补偿。
(五) 其他控制变量对农户土地承包权退出决策的影响
实证分析表明, 年龄对农户的土地承包权退出意愿有着显著影响。年龄的二次项显著且系数为负, 表明年龄对农户土地承包权退出意愿的影响为倒U型。以表2模型III估计系数计算, 年龄对土地承包权退出意愿的影响大概以66岁为拐点, 66岁以下的农户年龄越大越愿意退出土地承包权, 66岁以上的农户年龄越大越不愿意退出土地承包权。这是因为, 青壮年劳动力相对更愿意持有土地开展经营;66岁以下老年劳动力尚有农业生产能力, 但是对其老年生活有着较多担忧, 更愿意以土地换取其老年生活保障;66岁以上老年农户收入来源单一, 基本不具备就业能力, 故将土地视为其生计保障。退出宅基地的农户倾向于退出土地承包权, 主要是因为土地和宅基地作为农户最重要的财产权利, 已经退出宅基地的农户更倾向于通过退出承包地以实现其财产权利, 从而实现完全的市民化。拥有处分权的农户面临选择时更倾向于退出土地承包权, 《农村土地承包法》赋予承包农户占有、使用、收益的权能, 但是农户对承包地并无处分权, 此实证结果表明, 赋予农户更充分的权能对农户的土地承包权退出意愿可能有着正向的促进作用。地貌条件越复杂的地区的农户有着更高的退出意愿, 调研发现, 山区、丘陵地区农业生产条件差、农业机械使用不便, 农业经营收入低, 较多农户更愿意把土地流转出去或者撂荒进城务工, 在面临选择时更倾向于退出土地承包权。农户所在村距县城距离较远的农户有着更低的土地承包权退出意愿, 靠近县城地区的农户一般有着更为方便的生产生活、非农就业及开展经营的条件, 尤其是城郊村对退出土地有着较高的补偿预期, 更愿意退出土地以换取补偿。
五、研究结论与政策建议
随着城镇化和农业现代化的快速推进, 大量农民离开农业农村进城。集体所有制和城乡二元户籍制度决定了“不在村地主”以及进城农民“人家两分”的现象普遍存在, 一些农户进城落户的同时依然持有承包地。如何处置这些人在原籍以成员权为基础的土地承包权受到广泛的关注。本文基于3个农村改革试验区的微观调研数据, 通过实证分析检验了农户分化、土地流转对农户土地承包权退出决策的影响。结果表明:第一, 农户的分化并未促进农户退出土地承包权, 分化程度更高的农户在面临退出选择时反而更倾向于继续持有;第二, 土地流转有利于促进农户土地承包权的退出行为, 对农户土地承包权退出意愿有着正向的作用;第三, 农户分化和土地流转对农户的土地承包权退出意愿存在交互影响, 分化程度较高且流转土地的农户有着更低的土地承包权退出意愿。此外, 年轻劳动力有着更低的土地承包权退出意愿;宅基地退出、拥有处分权对农户土地承包权退出都有着正向的作用;距离县城区较近的农户更倾向于作出退出土地承包权的决策;相对平原地区, 地形条件较复杂的山区农户更愿意退出土地承包权以获得一定的补偿。
政策层面对土地承包权自愿有偿退出机制的探索, 旨在为有条件进城落户的农民构建退出通道, 而研究结果表明, 年轻农户、分化程度较高并且对土地依赖程度较低的农户有着较低的土地承包权退出意愿, 即最有条件离农进城的农户反而更倾向于继续持有土地承包权。究其原因, 主要在于分化程度较高、对农业经营的依赖程度较低的农户, 一次性退出土地承包权的政策补偿带来的福利改进空间有限, 且这部分农户受城市土地增值状况的影响, 在当前试点地区探索性补偿标准较高的情况下, 对继续持有土地承包权有着较高的增值预期, 尤其在当前二轮承包到期后将继续延长三十年的背景下, 有条件流转土地的分化程度较高的农户, 更倾向于持地观望。基于以上结论, 结合调研区域试点实践情况, 就土地承包权退出机制的进一步完善, 提出如下建议:
第一, 以自愿有偿为前提, 做好风险防范。承包地事关农户的生产生活, 具有较强的外部效应, 受到广泛的社会关注, 对土地承包权的探索要稳妥有序进行。一方面要明确以农户自愿为前提, 尊重农户的意愿选择, 防止“被退地”现象发生;另一方面要设置门槛, 对农户的土地依赖情况, 尤其是稳定的非农就业和城镇住房进行甄别, 为具备退出意愿和退出条件的农户构建退出通道。
第二, 稳定农户预期, 引导具备退出条件的农户理性退出承包权。一要坚持“地是用来种的, 不是用来炒的”的原则, 明确承包地的生产要素功能, 限定承包地的用途, 防止“非农化”现象;二要明确身份属性, 设定受让人范围, 集体经济组织内部成员优先回购, 社会资本只能通过租赁进入农业;三是完善退出补偿政策, 为不同农户提供多元的退出选择, 完善退出农户的社会保障机制。
第三, 完善配套制度设计, 保障承包权退出的系统性和联动性。承包权退出是一项系统性的工作, 需要完善相关配套制度作保障。一要推进确权颁证登记工作, 明晰权属关系。二要多种形式筹集退出补偿资金。目前退出补偿资金主要依靠财政支持, 存在较大的资金筹措压力, 可以通过成立土地收储机构、政策性银行给予中长期信贷等多种形式补充退出补偿资金来源。三是进一步深化户籍制度改革, 消除农户进城落户的阻碍, 让进城落户农民能够平等享受城市公共服务。四是完善《农村土地承包法》《土地管理法》等相关法律, 明确农户的退出门槛、土地收储及用益物权等相关内容, 为土地退出实践深入推进提供法律依据。
——END
编者注：
本文转自：李荣耀,叶兴庆.农户分化、土地流转与承包权退出，《改革》 2019年第2期
参考文献、注释、英文摘要略，格式稍有调整
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