韩俊英：《农村集体经济组织法》的立法路径与方案设计【转】

摘    要：研究制定农村集体经济组织法是实施乡村振兴战略的关键。针对农村集体经济组织性质与功能模糊、发展路径依赖与失衡、成员资格认定困难、相关配套制度缺失等问题, 需要农村集体经济组织法进行有效回应。农村集体经济组织法应当以农村集体经济组织现代功能的生成与实现为目标指向, 坚持专门立法、主体法以及单行法律的立法模式, 着重围绕农村集体经济组织建设的关键问题和农村集体经济组织成员权制度规范两方面, 探索《农村集体经济组织法》的立法方案。

关键词：乡村振兴; 农村集体经济组织法; 现代功能; 立法方案;

一、问题的提出

农村集体经济组织是乡村振兴的中坚力量, 农村集体经济组织立法则是实施乡村振兴战略的关键。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出, “研究制定农村集体经济组织法”。农业农村部亦提出, “推动将农村集体经济组织法列入国家立法规划, 并尽快启动立法调研, 深入研究集体成员确认、责任、财产界定等重点难点问题”。[1]如何有力推进农村集体经济组织法的研究和制定, 既是一个重大实务问题, 更是一个包括法学界在内相关学科研究者亟待回应的一大理论前沿。农村集体经济组织及其立法的重要性基本上成为了学界和实务界的共同认知, 已有许多理论成果的形成和实践探索的积极开展。

20世纪90年代以来, 有关农村集体经济组织的文献资料每年都有刊发。1党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》当年, 相关文献数量从2007年的23篇增长为43篇;党的十八大召开当年, 增长为52篇。2015年“中央一号文件”首次提出研究探索农村集体经济组织立法之后, 文献数量每年递增。尤其是党的十八大以来, 相关研究文献基本上逐年递增, 这至少说明越来越多的人重视农村集体经济组织。《民法总则》将农村集体经济组织规定为“特别法人”, 成为2017年和2018年相关研究成果激增的重要因素。

尽管学界对农村集体经济组织已有许多研究, 但对“特别法人”定位下的农村集体经济组织立法, 尤其是应当如何设计《农村集体经济组织法》的研究极其匮乏。2中央先后在2015年“中央1号文件”、2017年“中央1号文件”、2018年“中央1号文件”中明确要求探索制定农村集体经济组织立法。尤其是乡村振兴战略的实施, 更迫切需要制定《农村集体经济组织法》。在“特别法人”定位下, 应当如何设计《农村集体经济组织法》, 需要认清现实问题, 从农村集体经济组织的现代性出发, 以系统、协同为视角, 形成农村集体经济组织的立法方案。

二、《农村集体经济组织法》面临的立法窘境

1. 对农村集体经济组织性质认知不清

农村集体经济组织一词常见于涉农政策文件及部分立法中。然而, 无论在观念认知上, 还是本质认识上, 社会公众大都存在较大偏差。随着人民公社解体, 我国绝大多数地方仅建立了村民自治组织以及宪法和法律规定的农民集体, 并未真正建立农村集体经济组织。那么, 农村集体经济组织究竟是什么?这成为广大社会公众乃至学界及实务界的重要困惑。实际上, 对农村集体经济组织的认知不清反映出的是对农村集体经济组织性质的认识问题。农村集体经济组织性质不清晰的原因主要是没有精准把握农村集体经济组织的历史性、现实性、发展性等特质。

2. 对农村集体经济组织功能把握不准

从历史变迁来看, 农村集体经济组织可以追溯到人民公社时期的三级组织以及农民合作化运动时期的高级农业生产合作社。人民公社下的三级组织和高级农业生产合作社并非完全等同于现今的农村集体经济组织, 同时扮演集体所有者、集体经济组织者、社区管理者等多重角色。20世纪80年代以来, 农村集体经济组织及其职权职责才逐渐从多主体身份和多职能角色为一体的集体组织中分立出来, 独立成为现行立法上的集体所有权的法定行使者。在此背景下, 农村集体经济组织到底有哪些重要功能, 尚未形成共识和定论。

3. 农村集体经济组织建设的导向偏差

当前, 农村集体经济组织并未真正在全国大部分地方成立并发展起来, 乡村社会中仍然以村民委员会、村民小组等村民自治组织为主要形式。村民委员会、村民小组等村民自治组织几乎取代并遏制了农村集体经济组织的成立和发展。这种导向明显存在如下问题:一是不利于有效行使集体所有权。从《物权法》第60条的条文表述来看, 农村集体经济组织被置于村民自治组织之前。这在一定程度上反映出立法者更倾向于优先将农村集体经济组织作为集体所有权等集体产权行使主体。二是集体所有权行使和集体经济发展都属于市场的范畴, 更需要具备适应市场机制的组织结构的主体来行使。村民自治组织明显不具备适应市场机制和市场风险的组织结构, 不利于更好实现集体经济发展。三是以村民自治为基础的村民决议、“乡规民约”具有积极作用, [2]但并不能由乡村自治[3]取代农村集体经济组织的特殊优势。

4. 农村集体经济组织成员资格认定规则缺失

目前, 地方实践中主要依据村民自治规则作出成员资格认定决议。这存在一定问题:一是农村集体经济组织成员与集体成员在本质上存在一定差异, 因而将农村集体经济组织成员资格等同于集体成员资格存在逻辑自洽性问题和制度变迁风险。[4]二是目前我国主要采取以户籍为主要认定依据的做法, 有些已经在地方性法规、地方政府规章中得到了明确, 但仍然存在明显的法律问题:一方面, 农村集体经济组织成员资格事关广大农民的基本民事权利, 依据《立法法》规定, 应当制定法律, 且法律解释权属于全国人大常委会, 不宜由法规、规章规定;另一方面, 各地有关成员资格认定规则存在一定差异, 必然影响集体成员权这一基本权利, 与基本权利应由统一制度设定这一要求存在冲突。

5. 农村集体经济组织发展相关配套制度缺失

主要体现在以下几个方面:一是农村集体经济组织与村民自治组织、农民集体的关系尚未完全理清, 尤其是农村集体经济组织与村民自治组织的关系更需明确。二是户籍制度改革有待进一步深化。如若户籍制度改革与农村集体经济组织制度尤其是成员权制度建设不协同, 则势必会对两个制度及其实践产生重大影响。三是农村集体经济组织的监管体制、机制和制度仍然没有系统建立。农村集体经济组织的监管与内部治理、自治监督的关系如何等, 均尚无定论。四是农村集体经济组织相关司法保障有待进一步完善, 尤其需要加强对农村集体经济组织行使集体所有权的相关司法保障制度设计。五是农村集体经济组织发展促进机制、制度和措施同样相对缺失。

三、《农村集体经济组织法》立法的应有定位

1.《农村集体经济组织法》应当采取专门立法方式

在专门立法和混合立法两种形式中, 被《农民专业合作社法》、《农村土地承包法》等立法所普遍采纳。农村集体经济组织立法同样应当采取专门立法形式。(1) 3农村集体经济组织以发展集体经济为主导的多元现代功能[5]的制度实现, 需要进行专门立法。(2) 4我国现行法律规定, 农村集体经济组织优先行使集体所有权等集体产权, 专门立法方式与这一要求高度契合。(3) 5农村集体经济组织在集体经济发展、农村社区建设、集体社会分配中的突出功能和关键角色, 需要通过专门立法来型构主体和推动、保障。(4) 农村集体经济组织作为《民法总则》确定的“特别法人”, 在主体身份、功能定位、内部治理等多方面与既有法律主体存在较大区别, 且涉及的体制机制和制度内容庞杂, 难以直接纳入既有法律框架, 需要进行专门立法。

2.《农村集体经济组织法》应当定位为主体法

《农村集体经济组织法》应当明确定位为主体法, 即专门规定农村集体经济组织这一“特别法人”的单行立法。(1) 6监管法的模式与农村集体经济组织的发展现状和演变趋势不吻合。如何构建和发展农村集体经济组织是乡村振兴背景下农村集体经济组织法的首要使命, 形塑和实现农村集体经济组织的现代功能, 才是农村集体经济组织立法的首要任务和核心内容。监管法强调运用公权力对农村集体经济组织权利的限制与行为的规范, 与上述要求存在一定偏差。(2) 7我国现已存在农村集体组织财务等方面的监管规则, 即使不制定农村集体经济组织法, 这些规则仍然会继续发挥作用。为更好体现立法目的和功能指向, 我国亟需建立农村集体经济组织的主体法, 而非限权法。

3.《农村集体经济组织法》应当设计为单行法

我国农村集体经济组织立法应确定为单行法律, 建议命名为《农村集体经济组织法》。(1) 8我国现行立法所确立的农村集体经济组织的重要地位、主要职能以及应当具备的现代功能, 有赖单行法律予以明确规定和保障。(2) 9农村集体经济组织法的首要制度功能在于确立农村集体经济组织的主体地位, 明确其权利能力和行为能力。根据我国《立法法》的规定, 农村集体经济组织法律制度属于民事基本制度范畴, 只能制定法律, [6]进而与《民法总则》关于“特别法人”的规定, 形成基本法律与单行法律的民事主体法律体系。(3) 10农村集体经济组织基本制度应当符合普适性、关键性要求, 适度调适地方差异性, 必须在全国性立法中方能协调实现。(4) 《农民专业合作社法》采取单行法律形式, 这种模式符合我国“三农”领域立法惯例, 契合2018年“中央一号文件”等要求和公众认知。

四、《农村集体经济组织法》立法的路径取向

1. 以明确和实现功能为立法导向

现代性是农村集体经济组织在中国特色社会主义市场经济中, 基于自身特色构造, 在实践中逐渐形成的符合中国特色社会主义法治要求的诸多现代品性。农村集体经济组织法应当以现代性与时空性的有效融合作为农村集体经济组织相关法律规则构建的基本理念。事实上, 现代性与时空性集中体现在农村集体经济组织现代功能的生成和展现方面。农村集体经济组织的现代功能应当确定为发展集体经济的经济功能、承载乡村治理创新的政治功能、传承乡土文明的文化功能以及促进乡村协调发展的社会功能等四项主要功能。其中, 经济功能为最主要功能, 即代表农民集体行使集体所有权, 开展“统一经营”, 不断壮大集体经济, 增加集体实力和农民财产性收益;政治功能、文化功能以及社会功能居次, 但亦属于农村集体经济组织必不可少的重要功能。

2. 处理好共性与个性的关系

开展农村集体经济组织立法恰好证明了重构农村集体经济组织的重要价值。然而, 从农村集体经济组织的历史变迁来看, 农村集体经济组织发展不平衡, 大部分地方缺少真正的农村集体经济组织, 以及农村集体经济组织在多方面存在一定的地域差异。这些都是农村集体经济组织极具个性的现实体现。《农村集体经济组织法》的立法设计, 必须考虑上述现实。当然, 如何科学识别和判定农村集体经济组织的现代特色和中国品性, 是立法者必须高度重视和处理好的首要问题。在此基础上, 《农村集体经济组织法》应当对拟设计的制度及其规则进行类型化分析和处理, 对于涉及到主体、基本民事权利以及确需在全国性立法的普适性规定, 应当在农村集体经济组织法人功能定位和建构原则[7]指引下, 在该法中予以规定;对于确需保证地方探索的主动性和积极性的内容以及其他不宜由全国性立法规定的内容, 可通过授权立法、不予立法等方式处理。

3. 主体立法与监管制度相对分离

《农村集体经济组织法》作为《民法总则》关于“特别法人”立法的特别法, 应当处理好如下重点问题:一是关于农村集体经济组织的界定。鉴于实践中存在多样化的农村集体经济组织, 且这些农村集体经济组织存在较强的实践性、合理性, 宜肯定其重要价值。因此, 对农村集体经济组织的内涵界定, 应当提取共性成分, 有效结合历史性、现代性等农村集体经济组织特性, 将农村集体经济组织界定为中国特色的集体经济组织。在外延方面, 尽管农村集体经济组织存在形式多样, 但仍然可以选择诸如架构模式等因素作为标准, 将实践中较为成熟、符合农村集体经济组织内涵与特征且成效显著的农村集体经济组织形式予以类型化, 例如, 农业合作联社、农业合作社。11二是关于农村集体经济组织成员界定。尽管全国层面缺乏关于农村集体经济组织成员资格认定的法律或政策规定, 但地方实践探索出了一条“村民自治+地方立法”的规范路径。这使得农村集体经济组织成员资格认定变得更加现实可行, 并在此基础上形成了许多可供总结的实践经验。三是关于农村集体经济组织的治理结构。农村集体经济组织的治理结构设计, 应当兼顾效率性和公正性, 即既要面向市场经济, 建立适应农村集体经济组织开展高效市场活动的组织架构, 也要考虑农村集体经济组织与集体成员之间以及集体成员之间相关权利义务安排的公正性。四是市场退出与法律责任制度设计, 应兼顾集体资产的合理保护与正常的市场退出的关系, 进行合理设计。

4. 协调经济职能与乡村治理要求

从农村集体经济组织法的定位来看, 无论从制度变迁, 还是从实践需要, 农村集体经济组织都应当定位为主体法, 不应当将有关农村集体经济组织监管的法律规则纳入到农村集体经济组织法当中。

鉴于农村集体经济组织在乡村社会体系中的关键角色, 故而即使是按照主体法的设计思路, 设计农村集体经济组织法的法律规范, 必须协调好集体经济发展这一主要功能与乡村治理的关系。这就要求, 立法者应当按照“自治、法治与德治相协调的乡村治理体系”这一思路和要求, 将农村集体经济组织发展实践所肯定的自治和德治“要素”, 整合到农村集体经济组织法中。农村集体经济组织的权利义务、治理结构、成员认定、违法责任等方面, 都应当与自治和德治相衔接。“三治” (自治、法治、德治) 融合的新时代乡村治理融入的关键点主要在于农村集体经济组织制度中的治理结构和外部行为规则。

5. 兼顾立法的稳定性与灵活性

稳定性是法律的基本特性之一。但无论在称谓上, 还是在内容方面, 农村集体经济组织实践都呈现出一定的差异性。这在很大程度上影响到立法的稳定性, 同时也暗含了农村集体经济组织法应当处理好立法的稳定性与灵活性的基本要求。这就需要将农村集体经济组织法律地位、权利义务、治理结构、法律责任等主体制度内容作为立法的基本内容, 确保其稳定性;同时, 也要在此基础上, 对一些方面做出灵活性的规定。例如, 对农村集体经济组织的称谓表述, 应当相对统一、规范, 应当将“农村集体经济组织”一词固化并作为规范词汇在全国统一使用。在灵活性方面, 尤其要考虑实践因素。例如, 应当充分考虑我国农村地区的客观差异性, 在村、组、乡 (镇) 是否都需要建立农村集体经济组织多方面, 应当立足实际, 不搞“一刀切”, 确保群众选择的自主性。

五、《农村集体经济组织法》立法的方案设计

1. 选择“总体立法+具体立法”的立法框架

自2015年“中央一号文件”提出农村集体经济组织立法这一使命至今, 农村集体经济组织法仍未出台。农村集体经济组织立法涉及的内容庞杂、要求较多, 这是农村集体经济组织立法停滞的重要原因之一。这意味着, 农村集体经济组织法的设计必须要考虑立法框架的科学、合理搭建。考虑到这部立法所涉及的很多内容存在理论争议, 相关实践也存在一定的差异且未形成成熟的经验做法, 因而其立法框架更适宜选择“总体立法+具体立法”的思路, 即对于农村集体经济组织主体与地位、集体成员资格认定、成员权范围、农村集体经济组织治理等方面具有总体性、原则性、方向性的内容, 可以先行制定一部类似于《民法总则》之类的“总体立法”;然后待条件成熟时, 通过制定行政法规《农村集体经济组织成员资格认定条例》, 予以“具体立法”。

2. 单独设定农村集体经济组织的法律地位

尽管学界存在非法人组织说、[8][9]法人说两类学说, [10]但从《民法总则》明确将其作为“特别法人”, 区别于营利法人和非营利法人, 故而可参考农民专业合作社立法, 将农村集体经济组织作为“特别法人”中的独立类型来确定其法律地位, 只宜采取独立的新型主体制度设计。这既是由农村集体经济组织历史变迁、实践发展、制度惯性等因素所共同决定的, 也是农村集体经济组织的现代功能的生成和实现所要求的。在农村集体经济组织的主体形式方面, 鉴于农村集体经济组织实践发展的多样性及其合理性, 故而在立法中应统称为农村集体经济组织。但农村集体经济组织是否应当采用法人形式以及采用何种法人形式应当设置多种选择, 应当交由集体成员根据市场需要和集体需要理性选择, 不限定为合作社法人或其他相对单一形式。[11]

3. 明确农村集体经济组织的四大权利类型

农村集体经济组织作为一种颇具中国特色的组织主体, 无法直接从源自于西方的法学理论中找到明确答案。对农村集体经济组织权利的确定, 需要统筹考虑集体所有制对农村集体经济组织的内在要求、农村集体经济组织源流的历史性以及农村集体经济组织的时代功能及其有效实现等因素。据此, 可将农村集体经济组织的权利解分为四大权利: (1) 12集体产权行使权, 这既是现行法律所明确赋予的, 也是农村集体经济组织相比村民自治组织的经济性和市场优势所决定的。这一权利应当在农村集体经济组织法中予以固定, 《物权法》、《土地管理法》相关立法应据此作相应修改。(2) 13集体经济发展权, 即增强集体实力, 开展“统一经营”, 壮大集体经济。(3) 14自主经营权, 即参与市场经营, 实现集体经济实力增长, 但鉴于集体产权的特殊性, 故而应对经营领域、范围、方式等有所限制。(4) 乡村治理参与权, 即作为乡村自治中的重要一方, 适度参与而非主导基层治理。对于上述四大主要权利, 应当规定到农村集体经济组织法中的“权利”部分。应当清楚的是, 上述主要权利既是农村集体经济组织的法定权利, 同时也应当是其职责范围。

4. 强化农村集体经济组织的治理结构设计

制定农村集体经济组织法应当坚持自治、法治、德治相协调的思路, 规范治理结构。(1) 15以党组织建设作为农村集体经济组织实践探索的根本保障。农村集体经济组织立法及农村集体经济组织发展必须在依法治国框架下坚持和加强党员队伍建设, 发挥党员在改革实践中的先锋模范作用。(2) 16以制度协同建设为抓手, 建立科学的农村集体经济组织内部治理结构。这就需要有效吸收“设立股东大会与理事会两层结构”、[12]“决策机关 (意思机关) 、执行机关和监督机关”[13]等多种学说中的精华, 借鉴现代公司治理结构和农民专业合作社的内部治理, 将其设计为权利机关 (社员大会或社员代表大会) 、执行机关 (理事会) 、监督机关 (监事会) , 并参考村民自治组织和农民专业合作社相关规范来制定内部治理的程序规范和实体规定。(3) 17在平衡公平 (纵向和横向) 与效率 (规模化、集约化、流动性) 的基础上, 探索建立起多元主体共同参与的社会共治机制, 实现共治、共商、共识、共建、共享、共担。

5. 以农村集体经济组织成员资格认定集体成员

鉴于立法未严格区分农民集体成员与农村集体经济组织成员, [9]加之广东省等地的地方性法规已将农村集体经济组织成员范围界定为全体集体成员, 且这一做法颇具实践性, 故应当予以坚持。在农村集体经济组织法立法中, 建议设专章规定“农村集体经济组织成员权”, 规定农村集体经济组织成员资格取得、丧失、成员权等内容。在成员资格认定方面, 应将之作为集体重大事项, 除法定情形外, 须由相应的集体成员大会或集体成员代表会议认定。其中, 组集体成员资格的认定, 由组集体成员大会讨论决定;村集体成员资格的认定, 由村集体成员大会或村集体成员代表会议认定;若有需要, 乡 (镇) 集体成员资格应由乡 (镇) 集体成员代表会议认定。在成员资格条件方面, 应坚持户籍的区域性为导向, 同时强调成员与集体之间的权利义务对价性或成员与集体之间在生产生活上的依赖性 (保障性) , 主要包括“户籍+与集体之间的权利义务的对价性”、“户籍+与集体之间在生产生活上的依赖性 (或称保障性) ”;[15]同时, 将灵活标准作为补充。

6. 实现农村集体经济组织成员权的法律化

在多样化的农村基本经营制度实现形式之下, [16]农村集体经济组织成员权仍然是立法的核心内容之一。受制于实践探索局限、理论准备不足等因素, 农村集体经济组织成员权关系到承包地“三权分置”下的资格权、宅基地“三权分置”下的资格权, 乃至集体收益分配权等农业农村农民发展的各个方面, 因此, 农村集体经济组织成员权的法律化不能一蹴而就。但仍应当在农村集体经济组织法这一“总体立法”中, 将总体要求、成熟做法等先行确立。对此, 建议: (1) 18应当在农村集体经济组织法中明确设定农村集体经济组织成员权, 将之上升为一项法定的基本民事权利。(2) 19应当在整合实践中成员权内容的共性与差异之基础上, 采取“原则规定+典型列举”的立法方式, 明确成员权的构成。其中, “典型列举”的成员权应当至少包括集体土地及林地、草地承包资格权、集体收益分配权、宅基地使用权、集体事务参与权、监督与投诉建议权等权利。

参考文献

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[4] 吴春香.农村集体经济组织成员资格界定及相关救济途径研究[J].法学杂志, 2016, (11) .

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[11] 管洪彦.农村集体经济组织法人立法的现实基础与未来进路[J].甘肃政法学院学报, 2018, (01) .

[12] 韩冬, 韩立达, 史敦友, 王艳西.农村集体经济组织法人治理的构建与完善[J].中国土地科学, 2017, (07) .

[13] 屈茂辉.农村集体经济组织法人制度研究[J].政法论坛, 2018, (02) .

[15] 陈晋.城镇化进程中农村集体成员资格研究---以征地补偿纠纷为视角[J].现代经济探讨, 2013, (10) .

[16] 杨少垒, 赵苏丹, 蒋永穆.“农业共营制”:农村基本经营制度实现形式的创新探索[J].农村经济, 2018, (11) .

注释

1 作者于2018年9月5日使用中国知网, 以“农村集体经济组织”作为标题进行精确搜索。

2 作者于2018年9月5日使用中国知网, 以“农村集体经济组织法”、“农村集体经济组织立法”作为标题进行精确搜索, 仅搜索到1篇文献 (张云华:关于制定《农村集体经济组织法》的思考——以四川省都江堰市的探索为例, 《农业经济问题》, 2010年第5期) ;以“农村集体经济组织立法”作为标题进行精确搜索, 仅搜索到4篇文献, 其中1篇为报纸新闻 (杜国明:农村集体经济组织立法探析, 《法学杂志》, 2010年第5期;黄灿明:关于加快农村集体经济组织立法的思考, 《现代商业》, 2007年第6期;刘娟:农村集体经济组织立法问题研究, 《农业经济》, 2018年第6期) 。此外, 还有1篇较为直接的相关研究文献 (陆剑, 易高翔:论我国农村集体经济组织法人的制度构造——基于五部地方性法规和规章的实证研究, 《农村经济》, 2018年第2期) 。

3 参见《都江堰市农村集体经济组织管理办法》第3条。

——END

编者注：

• 本文转自：韩俊英.《农村集体经济组织法》的立法路径与方案设计[J].农村经济,2019(02):131-137.

• 英文摘要及关键词略，格式稍有调整

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