农业部：2018年发展规划工作十大重点问题调研成果主要创新观点及政策建议摘编（一）（二）【转】）

编者注：摘编分两部分，合计十个重点问题，分别是：

1、《乡村振兴背景下农业农村现代化目标及模式研究》：乡村振兴背景下选择农业农村现代化目标及模式，关键是要明确农业现代化、村庄现代化、农民现代化的目标任务，探索与我国国情农情、发展阶段相适应的路径

2、《典型地区农业农村优先发展的制度安排研究——基于资金优先的考量》：构建农业农村可持续资金投入制度体系，关键是要推进资金投入优先法制化、制度化、精准化、市场化

3、《实施质量兴农战略推动农业高质量发展问题研究》：实施质量兴农战略、推动农业高质量发展，关键是要健全完善规划引领、投入保障、评价考核、人才支撑、执法监管体系，构建激励相容、多方协同的支持政策

4、《农业投资重大工程、重大计划、重大行动策略研究》：优化“三个重大”投资策略，关键是要实施“三大工程”“三大计划”“两大行动”发展战略

5、《粮食生产功能区和重要农产品保护区精准支持政策研究》：构建“两区”精准支持政策体系，关键是要以确保国家粮食安全和守住重要农产品安全底线为基本目标，围绕三类支持对象、五个核心环节，制定和实施差别化的靶向支持政策

6、《脱贫县产业扶贫精准脱贫模式研究》：推进产业扶贫精准脱贫，关键是要选准一个产业，培育一批主体，创新一个机制，扶持一笔资金，培育一套产销、科技、人才服务体系

7、《农业产业准入负面清单制度研究报告》：建立农业产业准入负面清单制度，关键是要制定禁止类、限制类农业产业目录，完善相关配套政策，强化农业准入管理和底线约束

8、《现代农业产业园建设引领驱动农业高质量发展》：建设产业园引领农业高质量发展，关键是要把产业园作为承载现代要素的平台，健全完善产业园内生动力机制、利益共享机制、融合发展机制

9、《直属单位服务农业高质量发展研究》：推动直属单位服务农业高质量发展，关键是要强投入、优结构、建平台、活机制

10、《现代化经济体系与农业农村宏观管理体制机制创新研究》：完善农业农村宏观管理体制机制，关键是要厘清政府与市场、中央与地方、部门与部门的关系，加强和改善政府财政支农、执法监管、公共服务、生态环境保护职能

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2018年发展规划工作十大重点问题调研成果主要创新观点及政策建议摘编（一）

2018年发展规划司组织中国农业科学院等相关部属单位，聚焦农业农村现代化、乡村产业兴旺、农业高质量发展等领域重大问题，组成10个专题调研组，赴陕西、山东、江西、江苏等20多个省（区、市）开展实地调研，做了大量案头研究，形成了系列有深度、有价值的研究成果，现予以刊发，供读者参考。

一、乡村振兴背景下选择农业农村现代化目标及模式，关键是要明确农业现代化、村庄现代化、农民现代化的目标任务，探索与我国国情农情、发展阶段相适应的路径

《乡村振兴背景下农业农村现代化目标及模式研究》提出，按照乡村振兴战略20字总要求，农业农村现代化目标的本质是“三体现代化”：本体——农业现代化，目标可分解为现代农业产业体系、生产体系、经营体系，农业绿色发展观“三体一观”；载体——村庄现代化，目标可分解为基础设施、社会事业、人居环境和乡村治理；主体——农民现代化，目标可分解为文化素质、职业技能、就业增收、生活质量。在此基础上，借鉴《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》和全国农业普查统计相关指标，形成乡村振兴背景下农业农村现代化指标体系，作为推进农业农村现代化的目标引领。

在借鉴发达国家经验的基础上，研究提出乡村振兴背景下农业农村现代化模式选择的五点建议。一是制定出台《农业农村投入法》，明确各级财政对农业农村投入的比例，加快补齐农业农村发展短板。二是编制村庄现代化发展规划，明确村庄发展目标、主导产业、发展布局等，使村庄发展有遵循依据、有预期目标、有阶段任务、有保障措施。三是注重开发农业农村多种功能，挖掘农业农村的生态、文化、休闲等多重价值，形成农业农村多元增长极。四是加大村庄基础设施建设力度，以农村交通设施和生活环境改善为重点，改善农村的生产生活条件。五是大力开展农民现代化培训，科学设计培训计划、培训内容、培训形式，提高农民职业技能和科技文化素质。

二、构建农业农村可持续资金投入制度体系，关键是要推进资金投入优先法制化、制度化、精准化、市场化

《典型地区农业农村优先发展的制度安排研究——基于资金优先的考量》对我国农业农村资金投入情况进行了分析，提出资金投入不充分和不平衡是城乡发展不平衡、农村发展不充分的重要因素。研究总结了我国农业农村资金投入取得的成效。一是财政支农投入稳定增长，一般公共预算范围不断扩大，农林水预算占一般公共预算的比例进一步提升；二是涉农贷款投放持续增加，涌现出“政银担”、“银行贷款+风险补偿金”、“政银保”、“两权抵押贷款”等模式；三是社会资本积极投入农业，联想、京东、网易、恒大、中信、格力等非农企业纷纷涉足农业。研究分析了农业农村资金投入存在的问题。一是财政资金投入规模与乡村振兴的需要仍存在很大差距。二是财政资金使用效率有待提升，普惠性补贴多，撬动、激励等方面的较少。三是金融支持农业农村仍未破局，金融供给与现实需要差距很大。四是社会资本投资乡村仍待加强。研究构建支持农业农村优先发展的可持续资金投入的建议。一是切实推进资金投入优先的法制化。二是完善农业农村发展资金投入体系，推进资金投入优先的制度化、层次化和系统化。三是推进资金投入的精准化，包括资金分配的精准化、资金投入的精准化和部门权责的精准化。四是明确界定资金投入的市场化与公益性职能，切实提高财政资金投入绩效。

三、实施质量兴农战略、推动农业高质量发展，关键是要健全完善规划引领、投入保障、评价考核、人才支撑、执法监管体系，构建激励相容、多方协同的支持政策

《实施质量兴农战略推动农业高质量发展问题研究》围绕质量兴农战略的有关问题开展了深入研究，提出推动农业高质量发展的主要目标是推进农业供给侧结构性改革，优化农业供给体系，全面提高农业的素质和效益，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业。研究明确实施质量兴农战略、推动农业高质量发展的主要目标。通过全面提升农业特产化、品牌化水平，推动实现产品高质量；提升生态化、绿色化水平，推动实现资源高效率；提升产业化、融合化水平，推动实现产业高效益；提升精确化、智能化水平，推动实现装备高水平，提升职业化、专业化水平，推动实现主体高素质。研究分析了实施质量兴农战略、推动农业高质量发展的体制机制障碍。增产为主、提质为辅的政策导向尚未完全转变；政府引导、市场主导的调节机制尚未健全完善；资源要素从乡村向城市单边流动的趋势尚未根本扭转；农业支持政策的整体效能尚未有效发挥等。研究提出了实施质量兴农战略、推动农业高质量发展的重点任务。要“产、调、管、育”相结合，加快构建高质量的投入品供给体系和生产体系，实现绿色生产、安全生产、清洁生产；加快构建与资源环境承载力相匹配的农业生产格局，调整优化农业生产结构和区域布局，让合适的地方种植合适的品种；加快提升农业综合执法能力，实施最严厉的农产品质量和食品安全监管制度；高度重视培育主体和品牌，同步提升经营主体发展水平和品牌影响力。研究提出了实施质量兴农战略、农业高质量发展的政策体系。强化规划引领体系、投入保障体系、评价考核体系、人才支撑体系、农业执法监管体系，构建激励相容、多方协同的政策支持体系，循序渐进、持续推进实施质量兴农战略、推动农业高质量发展。

四、优化“三个重大”投资策略，关键是要实施“三大工程”“三大计划”“两大行动”发展战略

《农业投资重大工程、重大计划、重大行动策略研究》阐述了对“三个重大”的认识，分析了农业投资实施现状与存在的“重硬件轻制度”等问题，提出以乡村振兴战略规划为指导，整合谋划一批打基础、利长远的重大工程项目、行动和计划，利用5年左右时间，实现城乡产业、生态保护、文化建设、社区治理、公共服务融合发展。要优化“三个重大”投资的重点方向与优先项目，重点聚焦八个方面，实施三大工程、三大计划、两大行动。三大工程：聚焦农业高质量发展，实施质量兴农重大工程，提升质量和效率；聚焦产业融合发展，实施农村一二三产业融合发展工程，提升产业发展和农民增收的新动能；聚焦生态环境建设，实施生态保护与环境整治工程，夯实基础设施条件。三大计划：聚焦公共服务配套，实施农村公共服务覆盖提升计划，提升农村公共服务供给能力；聚焦人才队伍建设，实施乡村振兴人才支撑计划，强化人才支撑能力；聚焦治理体系建设，实施乡村社区发展治理体系构建计划，增强乡村组织带动作用和运行能力。两大行动：聚焦文化建设，实施乡村文化繁荣兴盛行动，提高乡村社会文明程度；聚焦支撑保障，实施农村综合改革行动，改善制度环境。同时，要构建财政、金融、社会多元的投入保障体系，强化常态化的农业投资项目推介长效机制，建立统筹协调的乡村振兴推进工作机制和重大工程计划行动绩效评价体系，改革创新项目管理制度与工作方式，促进乡村振兴重大工程（行动、计划）所需投资落实到位。

五、构建“两区”精准支持政策体系，关键是要以确保国家粮食安全和守住重要农产品安全底线为基本目标，围绕三类支持对象、五个核心环节，制定和实施差别化的靶向支持政策

《粮食生产功能区和重要农产品保护区精准支持政策研究》以确保国家粮食安全和守住重要农产品安全底线作为基本目标，围绕划、建、管、护、补五个核心环节，针对稻谷、小麦、玉米、大豆、棉花、油菜籽、天然橡胶、糖料蔗8种产品，区分确保口粮绝对安全、确保谷物基本自给、保障重要农产品国际竞争力三个层次，按类别制定和实施差别化的精准支持政策。

通过建立模型，研究测算了确保粮食安全每年需要财政补贴的总成本。按照过去三年产品自身的成本利润设定合理收益水平，确保口粮绝对安全需要投入中央财政补贴资金1080亿元，确保谷物基本自给需要投入中央财政补贴资金1805亿元；按照过去三年蔬菜的单位劳动力成本利润设定合理收益水平，确保口粮绝对安全需要投入中央财政补贴资金2205亿元，确保谷物基本自给需要投入中央财政补贴资金3371亿元。

研究在测算分析的基础上，提出了四大政策目标、三类支持对象、五个核心环节。明确“充分保障国家粮食安全、提升重要农产品竞争力、推动产业绿色优质发展、确保地方政府重农抓粮利益和农民务农种粮收益四大政策目标，目标区域（粮食生产功能区和重要农产品保护区）、目标作物（稻谷、小麦、玉米三大谷物和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶五类重要农产品）、目标主体（地方政府和种植农民）三类支持对象，划、建、管、护、补五个核心环节，多项政策措施”的两区政策体系框架。

依据测算结果和政策目标，研究提出了四点建议。一是整合存量资金，创设“两区”定向支持政策，逐步退出“普惠制”补贴方式，补贴政策聚焦“两区”，水稻、小麦依旧实行价格补贴政策；二是创新农业金融保险模式，提升“两区”风险保障能力；三是加大资金投入，提升“两区”基础设施标准；四是在“两区”内建立直报系统+遥感监测+个人信用相结合的精准补贴监测监管体系。

2018年发展规划工作十大重点问题调研成果主要创新观点及政策建议摘编（二）

2018年发展规划司组织中国农业科学院等相关部属单位，聚焦农业农村现代化、乡村产业兴旺、农业高质量发展等领域重大问题，组成10个专题调研组，赴陕西、山东、江西、江苏等20多个省（区、市）开展实地调研，做了大量案头研究，形成了系列有深度、有价值的研究成果，现予以刊发，供读者参考。

一、推进产业扶贫精准脱贫，关键是要选准一个产业，培育一批主体，创新一个机制，扶持一笔资金，培育一套产销、科技、人才服务体系

《脱贫县产业扶贫精准脱贫模式研究》提出，发展产业是实现脱贫的根本之策，要找准路子，突出特色，发挥新型经营主体引领作用，培育可持续脱贫机制，促进农产品产销对接，强化科技金融支撑，促进扶贫产业高质量发展。在对第一批28个脱贫县进行深入调研的基础上，研究分析了产业扶贫在精准脱贫工作中发挥的关键支撑作用。一是通过产业脱贫人口占全部脱贫人口比重达60%，基本形成“一村一品”“一村多品”产业格局。二是新型经营主体带动贫困人口覆盖度达到62.8%，显著高于49.8%的全国平均水平。三是建立起以政府投入为主导、社会资本多方参与的投入格局，变“输血”为“造血”的支持方式成效显著。四是创新订单、直销、电商等多种产销对接模式，促进农产品产销对接。同时，产业扶贫可持续性方面还存在区域不平衡问题，新疆、西藏等地脱贫县脱贫质量不高。

研究总结了脱贫县强力推进产业精准扶贫六大领域二十项模式。科学选择扶贫产业方面，以“资源优势+产业优势+经济优势”选择产业，以“市场为导向+供给侧结构性改革”优化产业，以“规划+实施方案+项目”引领产业。培育新型经营主体方面，以“风险补偿+增信担保+贷款贴息”提高市场经营能力，以“示范创建+项目库+资金补助”激发助贫动力，以“规范管理+能力建设”建立长效机制。创新带贫机制方面，在项目安排上，推行资金项目跟着贫困户走、贫困户跟着合作社走、合作社跟着龙头企业走、龙头企业跟着市场走的“四跟进”模式；在利益联结上，全面推行“企业+合作社+贫困户”“企业+基地+贫困户”“园区+合作社+贫困户”等模式；在收入来源上，推行家庭经营赚现金、土地流转赚租金、就近务工赚薪金、股份合作赚股金的“四金”收入模式。支持农产品产销对接方面，重点推行龙头引进、市场服务、渠道创建，展销组织、品牌打造等模式。强化科技服务和人才培养方面，建立“农技指导专家+技术指导员+科技示范户+农户”的技术推广模式，“农业乡土专家+种植能手+新型经营主体技术骨干+科研教学单位一线服务人员”的社会化服务模式，“田间学校”“专家大院”等培训模式，以及“引进来+留得住+走出去”的引智模式。强化金融保险服务方面，形成“担保贷款+贷款贴息+现金直补+产业保险”多元支持模式和“全民创业+小微企业+实体经济”多主体支持模式。研究提出推进产业精准扶贫的四点建议。促进扶贫产业高质量发展，强化利益联结机制，强化考核监督和工作调度，将脱贫攻坚经验做法借鉴到实施乡村振兴工作中。

二、建立农业产业准入负面清单制度，关键是要制定禁止类、限制类农业产业目录，完善相关配套政策，强化农业准入管理和底线约束

《农业产业准入负面清单制度研究报告》提出，建立农业产业准入负面清单制度是推进农业绿色发展的重要举措。农业产业准入负面清单旨在以清单形式公开列明区域内不符合农业生态文明、绿色发展要求的限制类、禁止类产业及管制条件，明确农业产业发展的要求、方向与规模。研究提出了建立农业产业准入负面清单制度的总体思路。以县域为单元，综合考虑农业资源承载力、环境容量、区域功能定位、生态类型、农业优势与短板、产业发展基础等因素，按照“减、转、控、退”（限制类产业实行减、转；禁止类产业实行控、退）的要求，因地制宜地制定限制和禁止发展的农业产业目录，完善相关配套政策，明确种植业、养殖业发展方向和开发强度，强化准入管理和底线约束，分类推进生态脆弱区（敏感区）、农业资源超载地区以及典型区域资源保护和环境障碍因子治理。研究分析了农业产业准入的影响和条件。农业产业准入既受水、土、地形地貌等自然资源影响，也与区域主体功能定位、农产品质量安全和竞争力等因素有关。研究提出了制定农业产业负面清单应重点关注六大典型区域。从当前农业生态环境现状及典型区域的资源环境特征、产业现状等情况看，要以东北黑土区、长江中下游区、华北平原地下水漏斗区、耕地重金属污染区、生态严重退化区、生态保护发展区为重点，因地制宜制定农业产业负面清单，明确相应的产业调整方向与管控措施。研究提出了建立农业产业准入负面清单制度的建议：进一步加强制度建设，完善法律法规，建立生态补偿机制，开展农业产业准入负面清单制度试点。

三、建设产业园引领农业高质量发展，关键是要把产业园作为承载现代要素的平台，健全完善产业园内生动力机制、利益共享机制、融合发展机制

《现代农业产业园建设引领驱动农业高质量发展》对各地现代农业产业园进行了深入调查研究，提出现代农业产业园是引领农业高质量发展的重要平台和载体，是推动质量兴农的领头羊和排头兵。研究梳理总结了各地产业园建设成效。在绿色发研究展方面，以种养结合为抓手，促进绿色循环农业的发展；以标准化生产基地建设为契机，带动农业投入品减施高效；通过外引（政府主导）内联（龙头企业带动），促进环保处理设施的集中建设。在质量监管方面，通过规模经营推广农产品质量安全追溯体系；建立监管站与农资协会并举的质量检测网络体系；依托信息技术提升安全管理效率；在品牌强农方面，围绕市场建设多层次推动品牌化发展。在科技强农方面，依托产业园平台加大良种培育投入；“创业人才引进”与“农户技能培训”两位一体建设新型职业农民队伍；在产业融合方面，围绕龙头企业带动产业融合，依托产业协会提质量促进高效融合；在土地集聚方面，设立土地流转专项基金及信贷支持体系；通过信息化平台推动土地流转市场化。研究还总结了四川省眉山市东坡区产业园 “大生产+大加工+大科技”，浙江省慈溪市产业园全产业链开发，浙江省余姚市产业园多层次品牌建设，安徽省和县产业园特色产业引领等四种模式。研究分析了产业园发展中亟待解决的问题。一是各地对于产业园的认识还不一致；二是产业园创新的举措还有不足；三是产业园与周边的联动还需加强；四是技术不足与生产标准不完善制约绿色发展；五是品牌培育不充分限制高质量农业发展。研究针对存在的问题，借鉴各地经验，提出了四点建议。一是构建产业园发展内生动力机制，加快形成国家、省、县（市）产业园建设体系；二是探索建立现代要素向产业园集聚有效机制，释放农业高质量发展的持久动力；三是聚焦全产业链开发，推动乡村产业提档升级；四是创新利益联结机制，让农民多维度分享产业园高质量发展成果。

四、推动直属单位服务农业高质量发展，关键是要强投入、优结构、建平台、活机制

《直属单位服务农业高质量发展研究》提出，农业进入高质量发展阶段，对部直属单位加强科研推广、产业指导、绿色行动、深化改革等方面提出了新要求。研究阐述了直属单位服务农业高质量发展的现有基础。直属单位工作已经贯穿农业生产全过程，覆盖了种、养、加农机等领域，在服务农业高质量发展方面已经有丰富的积累。人才培养加强为高质量发展提供了智力保障，开展研发推广为高质量发展提供了科技支撑，开展监测监督为高质量发展提供了行业服务，开展研究传播为高质量发展提供了决策支持，直属单位在科技创新、决策咨询、监管服务等方面起的作用日益彰显。研究分析了直属单位服务高质量发展面临的突出问题。能力不足难以支撑高质量发展、设施装备经费投入等存在失衡、共享共用协作的效率发挥不高、体制和机制不适应发展的需要、政策设计引领作用发挥得不够。从长远看，直属单位服务农业高质量发展的重点任务主要有：在科技创新上要引领发展方向，在公共服务上要提高精准程度，在人才培养上要建立知识储备库，在决策支撑上要发挥高端智库作用。研究提出了直属单位服务农业高质量发展的五点建议：一是加大投入力度，加强能力保障建设；二是优化设备结构，提高综合利用效率；三是强化平台建设，促进资源共享共用；四是加快体制创新，促进激发活力动力；五是做好顶层设计，强化规划引领作用。

   五、完善农业农村宏观管理体制机制，关键是要厘清政府与市场、中央与地方、部门与部门的关系，加强和改善政府财政支农、执法监管、公共服务、生态环境保护职能

《现代化经济体系与农业农村宏观管理体制机制创新研究》，立足十九届三中全会确定的“三农”管理体制和农业农村部管理职能改革，对理顺“三农”工作的体制机制进行了研究。研究阐述了我国农业农村宏观管理体制机制现状。从机构设置和职能上看，农业农村部明确了职责分工，加强了对行业内交叉重复以及性质相同、用途相近的农业投资项目的统筹整合，最大限度缩小项目审批范围。但农业农村部内部机构在农业政策、发展战略和规划制定等职能存在交叉，与其他部委在农业规划制定和“三农”研究、农业法制建设、农业财政管理、农村教育、动植物检验检疫等方面存在职能交叉。研究分析了我国农业农村宏观管理体制机制存在的主要问题。农业农村管理体系的机构设置和职能配置不科学，部分领域政府管理存在缺位，农业管理部门的分设导致产业被人为分割。农业农村管理体系存在机构重叠、权责交叉、脱节问题。地方农业农村部门调整后，面临着“上面千条线、底下一根针”的问题。研究提出了调整我国农业农村宏观管理体制机制的建议：一是合理配置宏观管理部门职能，解决中央政策最后一公里的问题。二是完善农村公共服务供给，促进美丽乡村建设。三是改革自然资源和生态环境管理体制，推进农业农村绿色发展。四是严格农业农村监管和执法体系，提升群众对农产品的信任度。五是强化财政支农投入，推进乡村振兴战略的实施。

——END

本文转自农业部网站：

http://www.jhs.moa.gov.cn/zlyj/201906/t20190625_6319315.htm

http://www.jhs.moa.gov.cn/zlyj/201906/t20190625_6319314.htm

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