高强 | 乡村振兴的立法考量：基于国际经验的思考【转】

摘    要：实施乡村振兴战略，需要把行之有效的乡村振兴政策法定化，充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用。主要发达国家先后制定了促进乡村发展的系列支持政策，并通过立法手段将这些政策法制化、规范化、长期化。借鉴国际经验，中国应加快推进乡村振兴立法进程，并确保法律满足与制度供给相统一、与政策体系相衔接、与战略规划相呼应、与党内规章相协调等四点要求。强化乡村振兴法治保障，还需要合理选择立法时机与模式，科学设定法律调整内容，健全完善其他涉农法律，推进法律政策规划统筹整合，以法律形式压实主体责任，为乡村振兴提供持久支撑。

关键词：乡村振兴; 农业法律; 农业支持政策; 国际经验;

作者：高 强   教授   南京林业大学农村政策研究中心  江苏南京 210037

乡村衰败是世界各国现代化进程中面临的共同挑战，振兴乡村也各国实现永续发展的一致选择。从发展经验看，无论是人多地少的日韩等东亚国家，还是人少地多的美加地区，在促进城市发展的同时也都不约而同选择振兴乡村，并通过法律形式保障乡村发展目标的顺利实现。实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策，并作为七大战略之一写入党章。2018年中央一号文件提出，“强化乡村振兴的法治保障，充分发挥立法在乡村振兴中的推动作用。”目前，全国人大有关部门正在积极推进相关准备工作，并已经就乡村振兴开展立法调研。农业农村部门也组织召开一系列专题会议，讨论有关法律起草工作。在这一个时期，借鉴有关国家在乡村振兴立法方面的做法经验，加快推进乡村振兴立法进程，不仅对于加快推动乡村全面振兴，还对于健全农业农村法律体系，都具有重要意义。

一、引论：乡村衰败的共同应对

在全球农业与农村现代化过程中，无论是“农民的终结”，还是“村落的终结”，都曾引发了理论界和实践界巨大的反思。1随着工业化城镇化问题不断暴露，各国开始对乡村文明与农业多重价值进行重新定位，并不断调整以工业和城市为单一目标指向的政策体系，逐步加大对农业农村发展的支持力度。由于全球农业农村资源在数量和质量上呈现出不均衡分布等特征，各国经济与社会发展的形势任务与政策重点又各不相同，振兴乡村的路径选择也表现出阶段性、多样化等特点。

学术界从不同视角出发，对国外乡村振兴的主要政策与应对措施进行了归纳与总结。第一，从纵向历程看，有研究将主要发达国家乡村振兴历程划分为：乡村基础设施建设提升、乡村发展模式转变、乡村价值重估等三个主要阶段。[1]比如，有研究指出，美国的农业农村政策经历了20世纪30年代的农村电气化、70年代的农村综合发展、90年代的多元融合三个不同时期。[2]在这个过程中，主要发达国家通过一系列体制改革和政策调整，重塑了“工业与农业”“城市与乡村”的关系，推进城乡经济社会全面、协调、可持续发展。第二，从横向对比看，许多研究对发达国家在农技推广、绿色发展与生态补偿、精确农业等方面的转型政策进行了介绍，[3]也有的学者重点关注国外农地制度、农业补贴、农业组织化等体制机制性改革措施。[4]第三，从国别研究看，有学者重点考察了德国乡村更新、日本造村运动、韩国新村建设等方面的法律政策，也有学者侧重分析美国农业资源与保护、法国领土整治、欧洲区域整体发展等方面的内容。这些研究对于我国正确把握农业农村发展规律，提高法律和政策制定的科学性、有效性，具有重要参考价值。

一些发达国家在制定支持性政策的同时，也同步推动法律制度完善。比如，美国、日本和欧盟等国家坚持将立法许可作为政策制定的依据，及时调整完善相关法律。经过多年发展，这些发达国家的农业法律具有起点高、体系全、层次广并动态调整等特点。[5]与发达国家相比，我国的农业农村政策在连续性与灵活性方面具有明显优势，资源动员能力及执行力也较强，但涉农法律体系建设起步相对较晚、差距比较大。在改革开放前的计划经济时期，我国甚至主要依靠政策和行政手段进行宏观管理，仅辅以法律对农业农村发展进行规制，法律建设严重滞后。农业法律制度是做好“三农”工作的基础性制度保障，是国家意志在“三农”领域的集中体现。[6]中共十八届四中全会以后，我国进入了全面依法治国的新阶段，农业立法也迎来了前所未有的良好契机。有关部门必须围绕中央决策部署，加快推进立法工作，实现立法、改革与决策相衔接，将中央根本性、全局性战略部署通过法律形式予以规范和保障。

二、主要发达国家乡村振兴的立法选择

乡村承载多元化价值，可以衍生出多种业态，农业也具有多种功能。无论是对于促进农民就业、延续乡村文明，亦或者维护社会稳定，促进乡村长期繁荣都是必由之路。尽管一些发达国家振兴乡村的目标各异，但无一例外都通过立法手段将乡村发展政策法制化、规范化，并强化法律执行力度与执法监督，为农业农村可持续发展提供了持久支撑。

1．锚定基本，统摄引领涉农法律体系

农业基本法在农业法律体系中居于“轴心”地位，对其他涉农法律起到统摄引领作用。从上世纪50年代末，日本逐渐重视并通过立法手段把农村发展纳入法治轨道。1961年，日本制定并施行《农业基本法》，将其作为缓解城乡发展不均衡问题的基础性法律。以这部法律为基准，日本政府修订或颁布了《离岛振兴法》、《山村振兴法》等一系列专门性法律，推动乡村发展与振兴。[7]1999年，日本又进一步将《农业基本法》调整为《食物、农业、农村基本法》（简称新农业基本法）。新农业基本法将农业农村发展提升到新的国家战略高度，也标志着日本农业法律体系建设进入了一个新的时代。与日本相似，韩国的《农业基本法》也相当于农业领域的“宪法”，对其他涉农法律发挥统筹协调作用。1990年，韩国又根据乡村发展的新形势，进一步拓宽了《农业基本法》调整内容，使其涵盖了与农村发展、农业转型、农民权益保护相关的内容。同样，美国的《农业调整法》、法国的《农业指导法》也都在本国涉农法律中居于核心地位。这些国家的“农业基本法”都综合运用各种政策措施来统筹解决乡村衰败问题，为长期稳定地振兴乡村提供制度保障。

2．立法先行，以法律促进政策协调统一

实施乡村振兴战略，需要把实践检验有效的改革举措法定化，更需要通过法律把“碎片化”政策有机整合。国外农业立法经验表明，制定出台一部内容全面、能够发挥宏观指引的法律，有助于涉农政策体系协调统一。比如，围绕乡村振兴，欧盟各国在不同时期出台了一系列经济、社会、生态、文化政策。这些政策的相互之间的协调难度大，影响了政策的有效发挥。1957年3月，作为欧共体宪法基础的《罗马条约》规定，六国应制定共同农业政策。[8]1996年欧盟农业委员会在爱尔兰寇克（Cork）召开了专题会议。与会代表一致认为农村政策执行需要各国步调一致，齐心协力渡过难关。此次会议后，欧盟每7年制定一次“乡村发展计划”，将其作为规制欧盟各国农业与农村发展政策的普遍性法律框架。目前正在执行的“乡村发展计划2014～2020”的主要内容包括：农村发展项目及规划、农村发展财政支持、直接支付及转移支付等方面的法规。2从本质上看，这个法律框架是一个促进性法律，主要由发展类项目和支持政策构成。在操作上，欧盟各成员国通过其农业部门申报计划，提出准备立项的农村发展项目，争取相关配套资金。特别需要说明的是，欧盟成员国的国内政策不能与欧盟共同法律体系相冲突，否则就不能获得相关支持，甚至有可能遭受惩罚。比如，2009年8月，法国内阁会议通过了《2010～2015年法国农村发展实施条例》，并于10月提交到欧洲议会。同年11月，该条例经过欧洲议会批准，被纳入到欧盟“乡村发展计划”中。[9]欧盟正是依靠立法手段统筹各方诉求，实现了各类政策协调统一。

3．统筹谋划，确保规划与法律同轨并行

规划和法律是政府管理公共事务的两个重要手段。国际经验表明，增强两者的互动性、协同性，有助于乡村振兴顺利推进与目标达成。比如，德国政府非常重视规划管理，以城乡土地规划利用为基础，对城乡用地进行统筹管理，将农村与城市放到同等地位。1965年，德国在《空间秩序法》中首次使用了“密集型空间”和“乡村型空间”，突出土地利用的空间性特征，而不再简单使用“城市”和“农村”这一组概念。[10]从20世纪80年代开始，德国开展了一场“乡村更新”运动。这项运动主要采取循序渐进的发展模式，将乡村建设作为一项长期性战略。值得一提的是，德国在“乡村更新”中始终保持乡村规划与法律法规在运动的各个阶段同步谋划、协同推进。比如，德国“乡村更新”运动的核心法规是《建设法典》和《田地重划法》。其中，《建设法典》主要用于约束规划范围内建设用地和农业用地上的各种行为，并调整与之相关的土地产权关系；而《田地重划法》主要是按照规划的要求，对农业用地的产权关系进行调整，并优化农地资源配置，提高农地利用率。[10]这两部法律一个以土地利用为核心，一个以土地产权为重点，相互配合、互相补充，共同为德国开展乡村建设奠定了法律基础。德国乡村发展实践表明，法律法规与乡村规划在各个阶段的协同推进，确保了乡村建设取得积极成效。

4．职能整合，健全法律政策实施机制

从各国经验看，乡村振兴法一般是立足于特定地区、解决乡村特定问题的支持性法律制度。这类法律涉及农业、农村、产业、交通、环保、医疗、教育等多个领域，体现了农业农村农民多元化诉求。一般而言，基础性法律实施还需要组建相应的政府机构予以支撑。例如，为了高效推进乡村建设事业，韩国专门建立起推动新村运动的垂直政策执行架构。中央政府成立了由内务部和农协等组成的“中央协议会”，地方政府分别建立“新村运营协议会”、“新村促进委员会”等相应机构，最基层的村庄也建立了“新村开发委员会”。[12]同样，日本也采取了强化纵向沟通和促进横向联系等方式，将相关政府部门原有的乡村振兴功能统合到农林水产省农村振兴局，并建立了跨部委的联络机制。[7]韩国和日本的经验表明，政府机构改革是保障农业农村优先发展的必要条件，既加强了相关部门之间的协调，又提升了乡村振兴法律政策的实施效率。

三、对我国乡村振兴立法的思考

实施乡村振兴战略，确保农业农村优先发展，迫切需要一部能反映中央决策部署，符合农业农村经济发展规律，发挥宏观指引和政策统领作用的基础性、导向性法律。这部法律应该满足以下四点要求：

1．与制度供给相统一

当前，我国已经建立起以《农业法》为基础，以不同领域的专门法律为主干，以其他有关法律的涉农条款为补充，辅以行政法规和地方性法规的涉农法律体系。据不完全统计，我国现有各类涉农法律26部。国务院制定了70多部涉农法规，各地还配套制定了1000多部地方性农业法规。[6]这些法律制度为“依法治农”和“依法兴农”提供了有力法治保障。现行的《农业法》于1993年颁布实施，并先后经历了一次修订、两次修改。《农业法》致力于“保障农业在国民经济中的基础地位”，核心章节由农业生产经营体制、农业生产、农产品流通与加工、粮食安全、农业投入与支持保护、农业科技与农业教育、农业资源与农业环境保护、农民权益保护、农村经济发展等章节组成，可以视为我国农业的“基本法”。从内容上看，《农业法》的特点主要有基础性、保护性，侧重于农业基本体制，涉及的都是我国农业发展的基本政策。定位于《乡村振兴促进法》，而不是《乡村振兴法》，可以做到与《农业法》既不相重复，也不相冲突，也更有利于早日出台。综上，《乡村振兴促进法》的重心应放在支持性法律框架的搭建，以做到与《农业法》相互配合，并与于与其他涉农法律相统一。

2．与政策体系相衔接

党的十八大以来，我国农业农村领域综合改革全面推进，并在许多重要和关键领域取得突破性进展，基本上搭建起了农村体制机制的“四梁八柱”。许多改革成功经验已经在全国范围内复制推广，并被实践证明行之有效，推动了农业农村经济发展。根据中央有关文件规定，到2022年，我国城乡融合发展的制度框架和政策体系将基本形成。乡村振兴立法要与中央的改革精神和决策部署保持一致，充分吸纳已有改革成果，总结归纳相关领域改革经验。同时，为加快解决“三农”问题，近些年中央出台了一系列推动农业农村发展的方针政策。这些涉农政策，既是法律内容的重要来源，在贯彻落实中又都需要法律进一步支撑和保证。因此，《乡村振兴促进法》不应是孤立存在的，必须是习近平总书记关于“三农”工作重要论述的贯彻落实，也应是已有政策体系和改革成果的法律体现。制定《乡村振兴促进法》，把行之有效的政策法律化，对于提高这些涉农政策的稳定性、保障支持性政策的延续性，具有重要意义。

3．与战略规划相呼应

强化规划引领是推进乡村振兴的重要基础。2019年中央一号文件提出，“把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作，实现规划管理全覆盖”。制定《乡村振兴促进法》，可以进一步固化实化中央提出的农业农村优先发展等路线方针政策，强化规划实施的法治保障。目前，大部分省市县已出台地方性乡村振兴战略规划或实施方案，一些职能部门也相继推出了一大批专项规划或行动计划。截至到目前，乡村振兴战略已经实现顺利开局，在某些地区和环节甚至取得了积极成效。推动乡村振兴立法，既要抓紧研究中央层面的法律，也要督促各地制定乡村振兴地方性法规、规章。从根本上，各级政府要善于运用法治思维和法治方式推进乡村振兴工作，充分发挥法律和规划“一体两面”的战略引领作用，构建法律、规划与政策相互协调机制，确保乡村振兴“三步走”战略目标顺利实现。

4．与党内规章相协调

坚持和完善党对“三农”工作的领导，是强基治本的“牛鼻子”，是解决好“三农”问题的根本保证，也是走中国特色社会主义法治道路的重要方面。2018年中央一号文件提出，“根据坚持党对一切工作的领导的要求和新时代‘三农’工作新形势新任务新要求，研究制定中国共产党农村工作条例”。推动乡村振兴立法，做好“三农”工作，必须继续发挥党统揽全局、协调各方的政治优势，在法律制定、贯彻落实、执法实践等各个环节强化党组织的领导核心作用。此外，《乡村振兴促进法》要与党内其他法规相互配合、互相协作，确保党管农村工作的要求落到实处。

四、《乡村振兴促进法》的基本目标及内容构成

《乡村振兴促进法》是推动乡村振兴战略实施的重要法律支撑，是完善农业农村优先发展顶层设计的重要举措，也是保障农业农村支持性政策落实落地的重要抓手。《乡村振兴促进法》的基本目标在于确保中央关于乡村振兴的决策部署贯彻落实，明确基本原则、基本方略和制度框架，并通过创新优化政府相关职能、整合完善涉农政策，推动中央和地方乡村振兴的支持手段、方法路径法定化。因此，除总则、重点任务、扶持措施、组织保障、法律责任、附则等必要构成外，还应包括以下内容。

1．习近平关于“三农”工作的重要论述

习近平总书记高度重视农业农村农民问题，强调始终把好“三农”工作作为全党工作的重中之重。党的十八大以来，习近平总书记提出的一系列新思想新理念新论断，科学回答了新时期“三农”发展的重大理论和现实问题，极大丰富发展了“三农”理论和政策体系。这些重要论述阐明了“三农”工作的战略地位、发展规律、方法举措，为新时期农业农村改革发展提供了重要遵循。《乡村振兴促进法》必须以习近平关于“三农”工作的重要论述为指导，紧紧围绕农业农村发展中面临的战略性前沿性问题，将“三个必须”的历史方位、“三个不能”的历史经验、“三个坚定不移”的改革逻辑以及“五个振兴”的科学论断3作为法律内容的重要组成部分，为推进乡村振兴战略实施提供强大思想理论武器。

2．乡村振兴战略的目标原则和重点任务

乡村振兴战略以“两个一百年”奋斗目标为指向，是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务。2018年中央一号文件提出了乡村振兴战略的指导思想、基本原则和到2050年分“三步走”的目标任务。当前，我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴“两大战略”统筹衔接的关键期、叠加期。《乡村振兴促进法》既要着眼于脱贫攻坚的战略实践，通过体制框架设计巩固脱贫成果，构建长效脱贫机制，更要进一步提升立法高度，围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”20字总要求，以“章、节”形式编排梳理关键任务，以法律形式确立基本的目标、方略和原则，并在遵循城乡发展规律的基础上，明确上述重大方针、基本原则的贯彻和实现方式，确保乡村振兴沿着正确的轨道推进。

3．乡村振兴战略的重大工程、计划和行动

2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018～2022年）》，细化实化了乡村振兴战略的工作重点和政策举措，部署了82项重大工程、重大计划和重大行动。《乡村振兴促进法》要对这些重大工程、计划和行动的执行主体、完成方式和效果评价做出明确规定，确保乡村振兴既有规可循，又有法可依。尤其是法律中要制定相应的目标考核机制，以保障这些重大工程、计划和行动的落实落地。总体上看，一方面，通过乡村振兴战略规划，科学谋划乡村振兴的“成长坐标”，促进“三农”工作的系统性推进、全局性跃升以及阶段性突破；[15]另一方面，通过《乡村振兴促进法》，督促相关政策落实，跟踪规划任务和工程、计划和行动实施效果，充分发挥法律的保障和推动作用。

4．确保乡村振兴战略顺利实施的制度框架和政策体系

实施乡村振兴战略要坚持“四个优先”，优化政府职能定位，推进财政、事权以及相关责任划分改革，明确中央政府和地方政府的管理权限，强化各级政府“三农”投入责任，统筹安排相关涉农支持性政策，系统推进相关涉农项目，服务于乡村振兴大战略。《乡村振兴促进法》要通过法律手段明确乡村振兴的支持手段、路径方法，充分吸纳改革成果，建议立法应重点聚焦农村土地制度、农村基本经营制度、农村集体产权制度和农业支持保护制度四项制度，通过立法加强制度性供给。[16]在政策框架上，重点对新型农业经营主体培育、农业支持保护、农村产业融合与创新创业、农业科技创新与技术推广等领域的共性政策进行规定，确保财政税收政策、基础设施政策、金融保险政策、人才支撑政策等扶持政策协调一致，调动各类要素投入乡村振兴。

5．乡村振兴战略的党的领导和组织保障

党的领导是乡村振兴战略有效实施的根本保障。近年来，党内法规制度体系建设步伐进一步加快。2018年共印发中央党内法规74部，为加强和完善党的领导奠定了基础。4《中国共产党农村工作条例》是以党内基本法规的形式对把党长期以来领导“三农”工作的成功经验转化为制度成果。在立法过程中，要注意将《乡村振兴促进法》与即将公布的《中国共产党农村工作条例》相协调，充分吸纳制度成果，并通过设立专章把党领导“三农”工作的传统、要求、政策以法律的形式确定下来，完善党政领导班子和领导干部实绩考核制度，强化乡村振兴的组织保障。

五、乡村振兴立法的有关建议

实施乡村振兴战略，需要进一步健全法律法规，以通过系统化的法律体系引领和支撑。[17]在现行法律体系中，我国还缺乏一部能够保障农业农村优先发展，发挥统领作用的法律。抓紧制定《乡村振兴促进法》既是实现农业农村现代化的客观需要，也是补齐我国法律体系短板的迫切需求。

1．合理选择立法时机与模式

基于前述内容，乡村振兴立法要与中央有关部署的目标要求一致，也要与《乡村振兴战略规划》《中国共产党农村工作条例》等相适应。建议法律出台不应晚于2022年。同时，正如乡村振兴战略实施要充分发挥农民主体作用一样，《乡村振兴促进法》出台也要通过灵活多样的方式，让农民群众充分参与。要通过组织专家座谈会、召开咨询会、举办公众听证会等方式，借助移动通讯、互联网等现代化信息技术，让社会各界广泛参与立法论证。要充分考虑农业农村发展的需求状况，综合评价立法技术、条件等各方面的成熟度，选择科学的立法模式。同时，地方也可以从本地实际出发，制定实施乡村振兴法的办法或条例，确保乡村振兴法有效实施。[15]总之，既要有时代紧迫感，抓紧开展系统性调研论证，也要有一定耐心，谨慎立法，不能仓促出台。

2．科学设定法律调整内容

《乡村振兴促进法》应聚焦于框架性政策，突出乡村振兴战略的总抓手特点，注重系统性、完整性，但也不应一味求全，不宜对每项具体政策作出细致规定。在具体内容上，主要对干部配备、要素配置、资金投入、公共服务安排等导向性、长期性政策内容进行规范，重点对金融支持、设施农用地保障等倾斜性政策提出明确的要求，以体现促进法的特征。同时，在法律内容设定上也要注意建立相应的约束性制度，特别是对“大棚房”等违法违规占用基本农田、农业投入品违法违规使用破坏生态环境等行为进行必要的限制。

3．调整完善其他涉农法律

适应国内外农业农村发展形势的变化，建议将《农业法》修订为《农业农村基本法》，将乡村振兴战略有关内容写入总则，保障已经明确的时间表、路线图和任务书顺利实施，使“基本法”的法律地位“有名有实”。具体修改内容还包括：在农业生产经营体制章节，增加党的十八大以来中央关于农村综合改革的决策部署等内容，特别是注重吸纳农村承包地、宅基地“三权分置”以及集体经营性建设用地入市改革等方面的经验做法；[19]在农业生产和农产品流通加工章节，增加新产业新业态有关内容；在粮食安全有关章节，增加重要农产品供给等内容；依据脱贫攻坚的最近进展和要求，调整法律中关于扶贫开发的有关表述，将绝对贫困变更为相对贫困，统筹城乡贫困等等。同时，全国人大还要加快《农村集体经济组织法》、《农村金融法》、《农业保险法》等重要法律立法进程，各有关部门抓紧出台与法律配套的具体规则、行政法规，增强法律的操作性和执行力。

4．推进法律政策规划统筹整合

《乡村振兴促进法》是落实农业农村优先发展顶层设计的法律体现，是涉农支持性政策体系的“集大成者”。要通过这部法律，调动各类资源要素投入乡村振兴，把各级政府在公共财政投入、“三农”干部配备、城乡要素配置、基础设施建设、农村公共服务等方面的支持政策纳入统一规范。要通过这部法律，促进乡村振兴的法律体系、规划体系、工作体系、监督体系系统衔接，形成强有力的制度供给，为各地制定乡村振兴法规提出基本要求和方向指引。

5．以法律形式压实主体责任

《乡村振兴促进法》要增加刚性的条款，明确乡村振兴战略的体制机制，突出政策执行和政府职责，确保每项具体的法律条款都有相应的责任主体。比如，各级政府应当将实施乡村振兴战略进展情况定期向人大汇报。[16]要以法律的形式压实各级政府的责任，明确各级政府不作为、乱作为、违法作为等相应的法律责任，以确保乡村振兴的政府职责落实到位、落到实处。同时，法律还应增加关爱激励方面的内容，建立干部容错纠错机制，确保严管和厚爱结合、激励和约束并重，为有担当、有作为的干部提供干事创业的平台。

——END

编者注：

• 本文转自：高强.乡村振兴的立法考量：基于国际经验的思考[J].农村经济,2019(08):10-16.

• 参考文献、注释、英文摘要及关键词略，格式稍有调整

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