冯丹萌 陈洁 | 脱贫之后如何防止返贫——基于三省四县的调查【转】

打赢脱贫攻坚战，决胜全面建成小康社会，这是党中央、国务院的重大战略部署。如何有效巩固脱贫成果也面临诸多挑战。围绕着贫困地区脱贫摘帽及有效巩固成效主题，本文对黑龙江、湖北、湖南三省四县422户农户进行调研，重点研究贫困地区脱贫后的成效巩固问题，并提出相应政策建议。

通过调研发现，农业农村部定点扶贫县也如期实现脱贫任务。截至2018年，湖南龙山县脱贫22910人、退出贫困村81个，贫困发生率降至4.54%，湖北来凤县累计出列46个重点贫困村，累计脱贫20378户、72717人，贫困发生率下降至0.41%。大兴安岭南麓片区的黑龙江富裕县脱贫退出11071户、26587人，贫困发生率降至0.63%；依安县已脱贫9323户、21004人，全县贫困发生率降至0.80%,54个贫困村已于2017年末全部脱贫摘帽；龙江县27个贫困村已脱贫出列26个，已脱贫3206户、6698人，贫困发生率降至0.71%。

贫困地区脱贫摘帽后面临的主要问题

脱贫摘帽后需要巩固成果和防止返贫。第一，如何巩固“两不愁三保障”政策。“两不愁三保障”是贫困人口脱贫摘帽的主要目标，基本涵盖了居民基本生活的方方面面。那么到2020全面达到脱贫后，“两不愁三保障”政策如何继续巩固，住房条件如何维持，医疗、教育等相关的临时性扶持政策如何上升制度，都是需要解决的关键问题。第二，如何提升产业发展水平。虽然贫困地区脱贫摘帽了，但是产业发展基础仍然薄弱。存在经营主体弱、产业规模小、市场不稳定、价格波动等问题，直接影响农民生计。因此在脱贫摘帽后如何进一步提升产业发展后劲、巩固现有成果，是保证脱贫地区可持续发展的主要任务。第三，如何从源头制定返贫干预政策。从目前脱贫摘帽的实施措施来看，基本都是从结果导向出发，根据已有贫困“对症下药”采取“治疗”式措施。然而随着脱贫摘帽后绝对贫困的消除，未来更多面临的是一种返贫风险的防控，更需要从源头出发制定干预式措施。因此政策制定的出发点发生变化，必然需要“以防为主”制定相应的防范式政策。

第四，如何解决脱贫人口返贫问题。贫困人口刚刚脱贫，还处在临界线边缘，非常容易再次掉入贫困陷阱，因此“脱贫摘帽”只完成了第一步，第二步则是实现稳定脱贫，即不再返贫。一个地区即使脱贫了，但是如果脱贫质量不高，将来也同样面临一定几率的返贫。那么如何做到第二步、达到不返贫，则需要花更大的经历和时间来维护验证。

脱贫摘帽后的低收入人口“隐患”问题。在贫困村中，最容易忽略的群体是处于贫困标准临界线的“边缘人”，也就是低收入人口。这些人虽然未在贫困户标准内，但是与贫困户收入水平和生活水平差距不大。根据调研发现，非建档立卡户中低收入农户家庭人均可支配收入是4811.42元，中高收入农户家庭人均可支配收入是23826.96元。低收入农户的平均收入水平比未脱贫农户和已脱贫户都要低，一旦面临大额支出时，低收入人群享受到的政策和保障远不及贫困人口，具有随时落入“贫困陷阱”的风险，很容易成为新的贫困户，是农村发展过程中“亚贫困人口”，脱贫摘帽中的“隐患”群体。

脱贫摘帽与乡村振兴的工作机制衔接问题。脱贫摘帽后并不意味着工作的结束，更不意味着发展告一段落，而是面临更艰巨的乡村振兴任务。如何使刚脱贫摘帽地区快速、顺利、有效开展乡村振兴，达到无缝接轨，这是目前需要解决的关键问题。

如何使现有的工作机制在乡村振兴中发挥作用，又能积极避免相关问题。在调研过程中，一些基层干部反映脱贫摘帽后驻村工作队可以撤离，然而也有一些发展能力弱的地区的的确确需要驻村工作的长期扶持。

脱贫摘帽不是终点而是新的起点

脱贫摘帽是我国贫困地区走出的坚实第一步，但并不是终点，而是新的起点。如何实现脱贫后稳定发展，进而有效衔接乡村振兴战略，是现阶段刻不容缓的新任务。针对如何巩固脱贫摘帽、防止返贫，低收入人口问题以及如何有效衔接乡村振兴战略几大问题，提出以下具体建议。

有效巩固脱贫摘帽成果，防止返贫。有效衡量脱贫摘帽效果的重要标志就是如何做到不返贫。

增强政策的延续性和制度化。贫困县脱贫摘帽后，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减，留出缓冲期，确保实现稳定脱贫不返贫。对于实施效果好且有助于脱贫地区长期发展的政策要进一步常态化、制度化，尤其是教育扶贫、健康扶贫相关政策。

完善贫困地区农业保险体系。对于自然条件较弱、自然灾害发生率高的贫困地区加强农业保险覆盖范围和强度，降低理赔流程，提升理赔效率，使农户受灾后得到及时赔付，加强因灾返贫的保障力度。发展特色优势农产品保险，通过中央财政以奖代补等支持贫困地区特色农产品保险发展，提升贫困地区特色产业发展保障力度。

提升脱贫产业的可持续发展能力。一是培育主体。加快培育新型服务主体，积极发展多元化多层次农业生产性服务业，提供全程社会化服务。二是延长产业链。重点强化对产业发展加工、销售环节的支持力度，增强贫困地区产销结合发展水平。三是要加强农业产业化发展水平，提升脱贫摘帽地区的“造血”功能。加强贫困地区特色产业的精准选择和质量提升，重视发展有特色的一村一品产业，因地制宜加快发展对贫困户增收带动作用明显的产业，加大市场竞争力。四是要促进产业融合，发展生态、文化、农业多种资源多业态发展路径。拓展贫困地区的发展渠道，降低单链条生产模式带来的高风险。五是要加强劳动力转移、提升劳动技能培训。加强贫困地区劳动力转移相关培训和辅导，提升当地劳动力的市场竞争力。六是要增强利益联结，达到互利共赢。积极探索“农业新型经营主体+农户+贫困户”的利益联结机制，通过土地流转、产业转型、就业帮扶等方式，让贫困户收益，同时获取更多的就业机会，拓宽增收渠道。七是脱贫不脱政策，摘帽不摘监管。在原有扶持基础上，要进一步加强考核评估的实时性，对脱贫地区和人口进行实时监测，建立防止返贫的预警监测机制，整合卫生健康、教育、民政等部门数据，对已脱贫人口和边缘人口进行精确动态监测，发现返贫风险及时预警并采取帮扶措施，对脱贫后的发展动态进行准确评估。

将低收入人口纳入相对贫困监测系统内，防止新生贫困出现。脱贫摘帽后，不仅要防止贫困户返贫，同时还要防止产生新的贫困，而这“新的贫困”既包括了原有的贫困户，也包括处在贫困线边缘的低收入人口。

对低收入人口的动态识别。一是制定低收入人口标准。在贫困线标准上，结合低保户和最低生活保障标准，制定低收入人口的标准，可选取脱贫摘帽后脱贫人口和低保户的平均收入水平为基准线，将低于基准线的人口作为低收入人口。二是制定动态的低收入人口监测系统。对低收入人口的经济收入进行实时性监测，超过标准的应随时退出，低于标准的人口应随时纳入。三是制定差异性的低收入人口扶持机制。建立第三方评估小组，根据地方发展差异制定相对公平的扶持标准和考核机制。

提升对低收入人口的产业扶持政策。在原先只针对贫困人口的产业政策基础上，扩大范围提升对低收入人口的产业支撑，扩大低收入人口的就业渠道，提升针对低收入人口的劳动技能培训。

增强脱贫攻坚与乡村振兴的三个衔接

战略规划的衔接。充分吸收脱贫攻坚的经验和成果，并将其融入推进乡村振兴的顶层设计和政策措施之中，着力在巩固提升、提质转化上下功夫，同时要注重防返贫、防新生贫困两大问题出现。项目规划方面着重在生态产业、重大基础设施、人居环境整治、生态修复治理等方面向相对贫困地区倾斜。

资金的衔接。确保扶贫资金继续投入到乡村振兴建设中，对于扶贫过程中未完成的部分项目应继续在乡村振兴规划中完成，内容要有高度衔接，避免造成“两张皮”现象。同时，部分基础设施投资可用于非贫困村，确保贫困村与非贫困村均衡发展。

工作机制的衔接。巩固脱贫地区的发展后劲，通过广泛听取群众和基层干部意见，对政策需求较高的贫困地区或脱贫地区可以相应的延长帮扶干部队伍的巩固期；而对于发展条件较好的脱贫地区可以减轻帮扶队伍的投入力量，节省基层干部队伍的人力财力。

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编者注：

• 本文转自：冯丹萌,陈洁.脱贫之后如何防止返贫——基于三省四县的调查[J].农村工作通讯,2019(21):48-49.

• 参考文献、注释、英文摘要略，格式稍有调整

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