注：【引用此文，请按照以下格式：杨殿闯，温铁军，许丽娜，郭高晶. 农村突发公共卫生事件应急管理能力建设研究——基于新冠肺炎疫情的社会动员防控实践[J].江苏海洋大学学报（人文社会科学版），2020（2）：63-70.】
基金项目：国家社会科学基金项目(16BSH084)。
作者简介：杨殿闯(1980—)，男，山东嘉祥人，江苏海洋大学法律与公共管理学院、乡村振兴研究中心副教授，博士，主要研究方向为农业经济理论与政策、乡村治理与乡村建设。
通讯作者：温铁军(1951—)，男，河北昌黎人，中国人民大学乡村建设中心主任,福建农林大学新农村发展研究院执行院长、特聘教授，主要研究方向为发展中国家比较研究、乡村治理与乡村建设、农村金融等。
文章来源：江苏海洋大学学报（人文社会科学版），2020年第2期，第63-70页。
摘 要
当前，农村应对突发公共卫生事件面临新形势,应急管理面临的复杂性和不确定性因素同时增加，应急管理难度不断加大。在新冠肺炎疫情防控过程中，农村呈现出鲜明的“命令型”社会动员特点，政府对农村行政管理和社会动员效果同时得到强化。农村疫情防控过程中的多元主体深入参与使社会动员方式呈现出多元化态势，并通过不同机制发挥作用。从此次新冠肺炎疫情防控实践来看，需要进一步强化农村应急预案建设，使得社会动员能力、行政体制协调能力和乡村治理效能得以提升。关键词
突发公共卫生事件；应急管理；社会动员；治理能力；新冠肺炎疫情
一、引言城乡二元结构体制下新冠肺炎疫情对乡村影响甚少。县以下虽然缺医少药却能够低成本实现疫情防控，这不仅与农村在疫情防控中普遍采用的“硬核”举措有关，如封路、封村、接地气的疫情防控宣传等；也与疫情防控过程中出现的一些不恰当举措有关，如“扇耳光”“捆绑”“游街”等过激行为，但粗暴行政并非仅在防疫中发生。更为重要的是，一些地方甚至还形成了“村自为战”的疫情防控模式。这一现象引发人们对农村价值进行重新审视。农村具有的分散居住、庭院经济等空间和经济社会因素被认为是灵活应对突发事件的重要因素[1][2]。从病毒传播机制和疫情应对实践看，上述因素发挥作用都必须建立在对乡村人口流动和农民交往进行有效控制基础上。而要做到这一点，关键是通过各种可行的社会动员方式，发动农民群众形成防疫体系[3]。可见，城市难以实现农村防控低成本基础性原因，在于农村基层组织与村民日常互动比城市要频繁得多，相应地对社会动员作用也明显得多。尽管疫情尚未结束，但在疫情防控形势持续向好的今天，及时总结农村疫情防控过程中的经验教训，特别是在深入分析当前农村社会动员的内在机制，在此基础上提出加强农村突发公共卫生事件应急管理能力建设的建议就尤为必要，这也是本文目的所在。二、农村疫情防控面临的新形势经过改革开放四十多年的实践，农民的生产和生活方式发生深刻变革，即便与2003年SARS危机相比，农村在应对突发公共卫生事件时面临的形势也大为不同。从疫情传播机制和应急响应全过程看，当前农村疫情防控面临的形势可谓喜忧参半，既有因形势变化不断累积的复杂性和不确定性因素，也有因形势变化带来的有利因素。 (一) 农村流动人口数量庞大，流动人口成分日益复杂人口流动是疫情传播的重要因素，今天的农村人口流动形势使疫情输入性风险大大增加，主要表现在两个方面。一方面，农村外出务工人员数量庞大。自1989年第一次出现“民工潮”以来，农民外出务工便成为一种常态化经济社会现象，农民工数量也不断增加。统计数据显示，2018年全国农民工总量28836万人，其中到乡外就业的外出农民工17266万人，在外出农民工中，进城农民工13506万人[4]。如果在城市遇到疫情危机，返乡避险会成为农民工的一个重要选择，这在2003年SARS危机和2020年初新冠肺炎疫情危机中都曾大量出现①。尽管进城的农民工平时回乡次数较少，但目前便捷的交通网络和出行条件使外出务工人员回乡更加方便，人口流动性也更强，这大大增加了农村疫情防控的难度和风险。另一方面，农村流动人口成分日益复杂。随着城乡融合发展和农村三产融合发展不断深入，社会对农业多功能性认识不断深化，随着农村基础设施条件的改善，今天的农村人口流动已不再是单一从农村向城镇输出，市民下乡也成为一种新趋势，市民下乡的诉求也已从单纯地体验乡村生活向休闲体验、观光旅游与投资兴业并举。随着各种制约市民下乡的制度障碍被破除，市民下乡将成为实现乡村振兴的一条重要路径[6]。可以预期未来的农村，特别是那些具备平面资源向空间资源立体开发条件的农村[7]，将会吸引越来越多的市民，因此，农村流动人口的成分也会更加复杂，疫情外部输入风险也将进一步增大。(二) 农村居住方式多元化，村落熟人社会基础日益消解理论上讲，与城市疫情防控相比，农村熟人社会特征和农民分散居住的空间特点可以大大降低农村疫情防控难度。但在市场化、工业化和城镇化裹挟下，农村所具有的熟人社会的社会基础不断消解，日益呈现出半熟人社会[8]和无主体熟人社会[9]特点，村民个人生活私密度不断提高，农村信息透明度不断下降，农村疫情防控难度不断加大。此次疫情防控过程中，那些不时暴露出来的因隐瞒重点疫区经历而被感染的案例便是很好说明。基层组织在疫情防控过程中除了动员群众进行群防工作外，有关部门利用大数据、物联网等现代科学技术开展技防工作所发挥出的不可替代作用，则从另外一个角度反映了今天农村疫情防控面临的复杂局面②。新农村建设和新型城镇化战略实施，使农民集中居住成为很多地方政府的重要工作抓手，农民分散居住空间格局逐渐被打破，农村居住方式呈现出分散居住、中心村集中居住、小城镇集中居住等多种形态并存格局。在推进农民集中居住过程中，受建设规划、农民居住意愿、工作推进方式等多种因素影响，很多地方农民集中居住打破了原有村组界限，同一村居农民往往分散居住在不同小区。这种空间聚落形态变化进一步解构了村落熟人社会延续基础[10]，同时也加大了村组对人口管理难度。在农民集中居住过程中，很多地方政府出于节约建设用地指标考虑，通常建设多层或小高层楼房，且容积率往往较高，人口密度较大。即便建设的是两层别墅，也大都是连排或双拼结构，与原来单门独户的平房或楼房相比，建筑密度大幅提高。一旦爆发传染性较强的突发公共卫生事件，尽管农民集中居住小区对人口流动管控和保障物资供应相对容易，但相对分散居住的农村，疫情传播风险将会大幅提高。(三) 农业产业化水平显著提升，农民生活方式日益城市化此次疫情不仅是对政府社会动员能力的重大考验，更是对农村物资供应保障能力的一次全面检视。除居住方式发生显著变化外，今天的农村与2003年SARS危机时相比发生的另一个显著变化便是农业生产经营方式和农民生活方式发生了深刻变革。农业生产经营方式发生的深刻变革是农业市场化程度大幅提高，反映到实践中便是农业产业化水平显著提升。我国自1990年代中期实施农业产业化政策以来，经过二十多年持续推进，今天大多数地区农业生产都深深嵌入到农业产业链条中，成为各自链条上的一个环节。这不仅意味着农民自给自足能力明显下降，更意味着任何一个环节出现问题，都有可能波及到整个产业链。此次疫情暴发后，因疫情防控采取的一级响应举措对畜禽、水产、当季果蔬等产业产生的严重冲击可见一斑。这不但直接影响相关农产品供应水平，更对相关农业从业人员收入产生负面影响。农民生活方式的最大变革是日益城市化，这一方面与工业化、城市化快速推进密切相关，另一方面又深受农业生产经营方式变化影响。统计数据表明，2018年我国家庭承包耕地流转比例为33.83％，全国有1/3的耕地实现了流转；农村居民人均可支配收入中，工资性收入、财产净收入和转移净收入三项的比重为63.33％，如果将来自二、三产业经营净收入一并计算在内，非农收入占比高达76.12％；农村中纯农户比例仅占18.9％，高达70％农村人口具有农村和城市双重身份③。在这种变迁中，很多农户原本可用于增加收入的庭院失去了经济功能，仅仅成为一个生活场域。土地流转使一批农户完全脱离了农业生产，另外一批流转了土地但因为年龄、家庭等原因无法外出务工农民则成为农业产业链条的工人，土地的社会保障功能大幅弱化。传统农户家庭所具有的生产和消费两种经济功能逐渐分离，与城市家庭呈现出越来越高的相似性；而那些已经完全流转了土地但还在农村生活的农户，除了生活空间仍在乡村、收入与消费水平相对较低外，其他方面与城市家庭差别越来越小。这一变化意味着，在农村疫情防控过程中，需要对农户提供更高水平的生活物资供应保障。 (四) 农村信息化程度大幅提升，城乡数字鸿沟依然存在大量实践表明，信息公开在公共危机治理过程中发挥越来越重要作用。与此同时，伪信息扩散在公共危机演化过程中产生的负面作用也越来越大，不但加剧公共危机破坏性，甚至危及社会和政治稳定[11]。信息公开能否在突发公共事件应急管理中发挥应有作用，主要取决于两个方面:一是政府及相关媒体能否及时提供准确信息，二是公众能否及时获取准确信息。对于广大农民而言，这又与农村信息化建设水平高度相关，其中互联网基础设施建设和普及程度是一个关键指标。统计数据表明，2018年底，我国行政村通光纤比例已达到96％，行政村4G网络覆盖率达到95％，农村地区互联网普及率为38.4％[12]。截止2019年6月，我国农村网民规模为2.25亿，总量比2018年底增长305万，占网民整体比重为26.3％；从上网设备看，网民通过手机上网比例高达99.1％[13]。农村信息化程度大幅提升，使农村在应对突发公共卫生事件时可以有效降低信息传播成本，从而起到对农民进行快速动员的作用。但与城镇信息化发展水平相比，我国农村信息化建设水平还有很大差距，城乡数字鸿沟问题仍然不容忽视。有关数据表明，截至2018年12月，我国城镇地区互联网普及率为74.6％[12]，显著高于农村地区；2019年6月底，城镇网民规模占比73.7％，与常住人口城镇化率相比，显著高于农村网民比重；从年龄结构看，50岁以上网民群体占比13.6％[13]，也远低于该年龄段人口所占比重。从互联网应用看，农村网民使用手机的功能高度集中于社交和娱乐，互联网应用质量相对较低。由于农村空心化和农业劳动力老龄化，相对于城市居民而言，农村常住人口对互联网信息甄别能力也相对较低，更容易受到虚假信息、网络谣言等伪信息因素干扰。在疫情防控过程中，容易引发紧张、恐慌等过激反应，进而采取过度应对措施，使疫情防控面临新的不确定性，无形中增加了疫情防控难度。三、农村疫情防控中社会动员过程与机制在疫情防控工作中广泛开展社会动员，依靠人民群众构筑群防群治的严密防线，是新中国卫生工作的一项伟大创举。2006年2月通过的《国家突发公共卫生事件应急预案》中，也被作为一项重要工作原则写入其中。此次农村在新冠肺炎疫情防控工作中很好地展现了社会动员全过程，并在动员主体、动员方式等方面呈现出多元化格局。 (一) 国家行政动员及其调适从中央政府应对过程看，在获悉国家卫健委高级别专家组组长钟南山一行在武汉考察得出“人传人”结论后，便立即启动国家突发公共卫生事件应急防控工作，成立专门机构和组织进行应对，并将疫情防控工作纳入法制轨道。随着疫情防控形势变化和应对疫情防控过程中出现的新问题，中央不断对防控工作重点和要求适时做出调整，呈现出“调适性社会动员”[14]特点。1月20日，中共中央总书记习近平专门就疫情防控工作作出批示，“要求各级党委和政府及有关部门把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”。[15]同日，国务院成立联防联控机制，国家卫健委发布1号公告，将新冠肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》。1月22日，中央要求湖北省对人员外流实施全面严格管控。1月25日，中央政治局常委会会议决定成立中央应对疫情工作领导小组。1月26日，领导小组召开第一次会议，要求各级党委政府把疫情防控作为当前最重要工作。1月28日，中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》，指出“疫情就是命令，防控就是责任”，要求各级党委(党组)把打赢疫情防控阻击战作为当前的重大政治任务”[16]。之后，随着疫情防控形势和经济社会运行实际需要，从2月2日领导小组第四次会议开始，在继续强化疫情防控工作的同时，复工复产、有序恢复生产生活秩序成为一项重要工作任务。从地方政府应对过程看，各省级政府紧跟中央工作部署，先后成立专门机构和组织进行应对，对疫情防控工作做出更高要求，并向下逐级传达贯彻，最终由乡镇转化为疫情防控的实际行动。在此过程中，地方政府也根据中央要求和地方疫情防控工作实际，对疫情防控工作的重点和要求做出适时调整，同样体现出“调适性社会动员”特点。为做好工作落实，大多数地方政府还分别成立了由纪检部门牵头的市、县、乡三级疫情防控工作督查组，对疫情防控期间出现的失职、渎职行为进行严肃问责。伴随中央将疫情防控工作上升到“政治任务”高度，并不断强调疫情防控中“人民战争”“总体战”“阻击战”等性质，地方政府也将疫情防控工作提升到“战时状态”级别。疫情防控工作呈现出鲜明的“命令型”社会动员特点，政府各层级之间行政控制和对社会动员效果同时得到强化。之后，随着地方疫情防控形势好转，在做好疫情防控工作的同时，地方政府应急管理工作也逐渐步入恢复阶段，动员社会有序进行复工复产和恢复生产生活秩序成为新的重点任务。因行政动员自身具有高度政治性特点，叠加了原本就处于“压力型体制”下各层级政府与工作人员工作压力，应急管理中为了推卸责任容易产生形式主义、官僚主义等行政不作为和乱作为问题。但与早年不同的是，我们今天所处的高度发达信息社会，行政动员过程中出现的问题可以通过诸多渠道暴露出来，并引起决策部门重视，从而可以有效避免行政动员的副作用。此次疫情防控过程中，上至中央，下至各级地方政府，都对疫情防控过程中出现的问题，进行了及时指导和纠偏。 (二) 村两委职能行政化与社会动员策略近年来，伴随农村经济社会发展深刻变革，乡村治理结构和模式也发生巨大变化，村干部公职化和村两委职能行政化特征越发明显[17]。2019年1月，中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》在进一步强化农村基层党组织建设和夯实党在农村执政基础的同时，也使村民委员会这一基层群众性自治组织更加依附于上级政府部门，村两委“准政府组织”特征更加突出。村两委职能的变化强化了乡镇政府对村级组织行政控制，使国家权力能够依赖层级式的科层体制进一步深入农村，从而能够更好地发挥我国的体制优势。此次疫情防控工作中，这是村两委能够对来自体制内行政动员做出快速回应的主要原因。从农村疫情防控工作内容看，核心工作在于两个方面，一是防止疫情外部输入，二是防止内部疫情爆发和扩散；防控对象也分为两大类型，一是没有疫区经历，也没有接触过病例或疑似病例的村民；二是有疫区经历，或接触过病例和疑似病例的村民。村两委接到乡镇疫情防控动员指令后，在乡镇工作人员亲自参与和指导下，首先对村两委自组织系统的村干部、党员、村民小组长等进行动员，率先投入到疫情防控工作中。之后，通过多种方式和渠道广泛动员农村社会的各种力量共同参加疫情防控工作，迅速构建起群防群治的严密防线。1 农村大喇叭与宣传动员农村大喇叭曾经是农民获取外界信息的重要工具，也是国家开展乡村建设和乡村治理的重要宣传动员媒介，在我国农业农村发展和农民生产生活中发挥了重要作用。随着时代发展，农村大喇叭的功能逐渐被电视、手机、网络等媒介所取代。疫情防控过程中，农村大喇叭作为对村民进行宣传动员的工具，因宣传内容“接地气”被社会广泛关注，并被视为疫情防控的“硬核”力量[18]。这对广大农民群众，尤其是那些无法或很少使用互联网的老年村民及时了解国家和地方疫情防控工作部署、疫情发展形势、疫情防控措施、个人防护发挥了重要作用。2 封路与行动动员尽管农村居住方式多元化改变了以往单一分散居住状态，但农村分散居住的总体特征和农村开放式道路交通特点并没有变化，相对于城市居民小区，疫情防控面临更多困难。作为应对措施，动用挖土机取土封路、卡车堵路等做法成为农村疫情防控中常见现象，也引发社会广泛关注。尽管也出现个别地方因不合理封堵导致的悲剧事件发生，但基于农村疫情防控物资、防控人员力量相对薄弱的特点，应当承认，在确保主干道畅通的前提下，这是当前农村疫情防控的理性选择。更为重要的是，这一做法以实际行动向村民表明了事态发展的严重性，对强化和促进农民在疫情防护期间遵守防控纪律、规范自身行为、做好自身防护等方面发挥了重要动员作用。3 服务与情感动员强化农村基层组织服务能力，提高服务水平，是农村基层组织建设的鲜明主题。疫情防控过程中，基层组织为疫区返乡人员、有病例或疑似病例接触的村民等提供隔离服务令人印象深刻。为防止被隔离人员外出，同时也提醒其他村民防范风险，很多村组织在被隔离农户门口悬挂条幅、钉标识牌，并安排专人看护。为做好被隔离农户的健康和基本生活保障，每天有乡村医卫人员或村组干部入户测量体温，有专门人员根据被隔离农户的要求购买日常生活物资、回收生活垃圾，还不时有乡村两级工作人员通过电话、微信等方式询问生活情况或进行心理疏导；隔离期间和隔离期满后，很多被隔离农户还得到所在地乡村干部的入户慰问。这种细微而周到的服务不但令被隔离农户深受感动，也让其他农户深刻体会到了村级组织的力量，为乡村治理效能提升奠定了良好基础。 (三) 网络、代际互动与自主动员新冠肺炎疫情爆发在春节前，这一时间节点对农村疫情防控有着重要的社会学意义。伴随外出务工人员和学子返乡，在外地工作和创业成功人士回乡，一向冷清的村庄顿时热闹非凡，不仅乡村社会主体的中坚力量回来了，新乡贤也回来了。因疫情影响，很多人不能再像往常一样按照预定计划返城，广大农村形成了一个针对疫情防控的短暂但有效的多元主体治理格局。与农村长期留守人员最大区别在于，返乡群体中大多数都能够熟练使用互联网，特别是在外求学的返乡学子、在城市工作人员和在外成功创业人员，因知识和经历的特殊性，使得这一群体对疫情的关注程度普遍高于一般村民，尤其是老年群体。他们无时不在关注疫情发展最新动态，并通过各种社交网络交流疫情防护信息，因互联网引发的疫情防护网络动员在这一群体身上发挥出较好效果，并通过代际之间的互动进一步发挥作用。1 防疫志愿者与自主动员与日常生活中常见的因工作需要被动员、被安排产生的志愿者不同，此次疫情防控过程中，产生了一批基于自主动员的志愿者，他们中有大学生，有公职人员，有企业家，还有普通群众。他们大都因疫情而滞留在村里，同样因疫情而无法与亲朋好友进行聚集，在家闲着也是闲着，不如出来为村里的防疫工作做点事情，于是主动到村里报名参加疫情防控工作。一些村因为报名人数过多，村组织出于疫情防控期间人员不宜聚集的考虑，无法满足所有人要求，最终选择了一些年富力强的人员。虽然他们的参与理念极其朴素，其中一些人可能对志愿者及其精神也并不了解，但他们行动背后体现的却是对参与村庄发展的意愿和责任。2 信息传递与代际互动尽管新冠肺炎病毒传染性很强，但向来信奉眼见为实的农民，尤其是长期居住在农村的50岁以上村民，在疫情爆发之初，不少人表现出一副若无其事的样子，给农村疫情防护工作带来一定压力，这也是农村大喇叭进行“硬核”宣传的一个重要因素。事实上，大喇叭“接地气”的“硬核”宣传在农村向来都是一种常态化的存在，只不过这次被多元的返乡群体关注而成为一个网络热点话题。但也正是这一多元化的返乡群体，产生了一个以家庭为单位的、普遍的、疫情防护动员的代际互动，网络上流传的对联“60后让90后别熬夜，90后让60后戴口罩”就是一个生动写照。但与横批“谁都不听”不同的是，老年人未必“带口罩”，但在年轻人的提议和督促下，大多数“老年人”在春节期间还是做到了少出门、不聚集，疫情防护意识大为增强。 (四) 疫情防控中社会组织参与在多元治理框架下，通过与政府进行互动，社会组织能够有效提升政府部门的工作绩效[19]。此次疫情防控中，各级政府高度重视社会组织参与。2020年1月26日，民政部发布《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》(民政部公告第476号)，号召各级慈善组织发挥自身优势、动员社会力量参与疫情防控工作。随后各地民政部门也相继发出公告，号召社会组织依法有序参与疫情防控工作。由于疫情防控的专业性和特殊性，大多数社会组织无法到现场参加救援，也不便组织社会力量开展现场活动，通过网络开展疫情防控宣传，发动会员企业和社会进行捐款、捐助防疫物资，成为很多社会组织参与疫情防控的主要方式。作为一支不可替代的力量，社会组织的参与进一步增强了农村疫情防控力量。四、农村突发公共卫生事件应急管理能力建设的启示2020年1月份全面爆发的新冠肺炎疫情，是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。此次疫情防控工作不仅是农村应对突发公共卫生事件应急管理能力的重大考验，也是对乡村治理体系和治理能力现代化建设水平的一次全面检视。前述关于农村疫情防控面临的形势和农村疫情防控社会动员过程的分析，反映了当前农村突发公共卫生事件应急管理能力建设的真实状态和水平，同时也是乡村治理能力和水平的真实体现。在今后加强农村突发公共卫生事件应急管理能力建设的过程中，除继续加大投入弥补农村公共卫生事业短板、提高突发公共卫生事件应对的法治化水平、完善部门应急管理统筹机制外，还应强化以下三个方面的工作。第一，强化农村突发公共卫生事件应急预案建设。此次疫情防控过程表明，农村的疫情防控措施表现出与城市不同的特点，而目前农村面临的新形势又使农村疫情防控面临更多的变数和不确定性。尽管之前的卫生部在2006年也曾组织过《突发公共卫生事件社区(乡镇)应急预案》编制工作，但此次疫情防控过程中基本看不到过往预案的踪迹。鉴于突发公共卫生事件日益频繁化的现状，应结合此次疫情防控实践，进一步强化农村突发公共卫生事件应急预案建设。第二，强化社会动员体制与传统行政体制之间的协调。社会动员是政府的非常态化治理，在应对重大突发事件时能够有效弥补传统行政体制的不足，因而被广泛使用。此次疫情防控实践也表明，通过开展社会动员可以达到行政控制与公众参与双双增强的效果[14]。在总结此次疫情防控经验的基础上，应进一步强化社会动员体制与传统行政体制之间的协调，使国家制度优势进一步发挥。第三，强化乡村治理效能建设。农村疫情防控实践表明，近年来的农村基层组织建设取得显著成效，乡村治理能力明显提升。在今后的乡村振兴战略实施过程中，应利用此次疫情防控契机，进一步构建和完善多元主体协同治理机制，充分调动乡村多元主体参与的积极性，进一步提升乡村治理效能。注释：
① 2003年SARS疫情期间，受疫情影响返乡的农民工数量多达400万人[5]。受春节和本次疫情因素影响，大约有500万人离开武汉，从武汉封城时间正式生效前离城人口各种表现看，对疫情恐慌是一个重要因素，这与SARS疫情时农民工的反应有着高度相似性。②在跟基层干部进行电话访谈中，时常听到他们谈起这样的事情，在村里还不掌握某个村民情况时，上级组织便发来该村民行程信息，让村组干部进行防控。③耕地流转数据根据《中国农村经营管理统计年报（2018年）》计算，农民收入有关数据根据《中国统计年鉴﹣2019》计算，农户的有关数据来自自然资源部。
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责任编辑：刘恩林
资料来源：江苏海洋大学学报（人文社会科学版）
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