统一登记背景下的不动产测绘的现状与前景分析
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引 言
自《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）颁布以来，国家积极推动不动产统一登记制度的实施。2013 年年底，国务院常务会议明确提出了整合不动产登记职责，建立不动产统一登记制度。至此，不动产统一登记进入了实质实施阶段。不动产统一登记制度的核心是由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、 海域等不动产统一登记工作，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。2015年3月《不动产登记暂行条例》开始实施，国土资源部下发了《关于做好不动产权籍调查的通知》，同时下发了《不动产权籍调查技术方案》。2016年1月1日公布了《不动产登记暂行条例实施细则》。所有这些意味着不动产统一登记制度工作已经落地基层，与不动产统一登记相适应的不动产测绘势必要先行一步，以便为不动产统一登记的实施提供翔实可靠的基础数据。
1.不动产与不动产统一登记
《不动产登记暂行条例》对不动产进行了界定，所谓不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。不动产具有位置的固定性和不可移动性、使用的长期性、影响因素多样性、投资大量性、保值增值性和行业相关性等特点，是财产的重要表现形式。不动产登记是《物权法》确立的一项物权制度，是指经不动产权利人或利害关系人提出申请，由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实。由此可见，不动产登记是不动产物权登记，是权利人申请国家职能部门将有关申请人的不动产物权的事项记载于不动产登记簿的事实，其核心内容包括以下4个方面：
1）当事人申请是不动产登记发生的前提；
2）登记机关只能是国家指定的专职部门；
3）登记内容为不动产物权及其变动事项；
4）登记事项须记载于不动产登记簿。
由不动产、登记机构、不动产登记簿和登记当事人构成了不动产登记制度的核心要素。应该特别说明的是作为物权公示手段，不动产登记本质上为产生司法效果的事实行为而非登记机关的行政管理行为。
依据国情，现阶段我国不动产登记的范围主要有：
1）土地。现阶段我国的土地所有权分为国家所有和农民集体所有。国有土地的使用权、开发权，集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权等都在统一登记范围内。
2）房产。包括住宅房产和商业房产。
3）海域使用权。随着海洋经济日趋被看重，海域的使用权愈发受到关注，海域开发、养殖等使用权也在登记范围之内。
4）地役权、抵押权。按照《不动产登记暂行条例》，这两项权利也是可以登记的。
5）探矿权和采矿权。探矿权和采矿权以非实物形式成为不动产登记的对象。
在我国，不动产的分布隶属于不同行业，由于长期实行行业管理，导致在实施不动产统一登记以前，我国的不动产登记隶属不同的管理机构，见表1。
我国的不动产分散登记是由特殊国情造成的，它的缺点是行业垄断，多头管理，成本高、效率低，登记的认可度和公信力下降。统一登记后的不动产测绘管理具有跨行业、跨部门的特点。分散登记时各管理机构建立的测绘基准、测绘方法、成果精度、测绘成果表达方式和信息管理平台应用等方面没有统一的标准，不能满足不动产统一登记的需求。长期形成的管理方式也使各行业管理的出发点和管理内容不同、侧重点不同，管理方式也各有千秋，更谈不上测绘成果信息的共享。这些问题势必造成重复测绘，浪费大量的人力、物力、财力，降低了等级的效率。为了落实不动产统一登记制度，真正做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，最大限度地满足公众和政府对不动产测绘成果的查询和管理的需求，建立统一的不动产测绘信息管理基础平台和不动产测绘信息公开查询系统，有必要整合分散的、不规范的不动产测绘行为，制定统一的不动产测绘基准及技术规范，建立统一有序的不动产测绘市场。
2.不动产测绘
不动产测绘则是指对土地、海域以及房屋、林木等定着物进行测绘。地籍、权属、房产测绘是为权属登记服务的一项重要工作，它为行政区划、土地、房产确定权属界址，提供符合规范要求的测绘成果。为此，国家将这3项权属测绘确定为法定测绘。法定测绘的图件和数据一经登记确认，即具有法律效力，是民政、国土资源、房产行政管理部门和人民法院确认产权、处理纠纷的重要依据。我国现行《测绘法》确立了地籍测绘、权属测绘、房产测绘制度等与不动产登记密切相关的不动产测绘制度，并对相应的市场准入做出了具体规定，至今仍是申请相应测绘资质等级的基本条件。2007年通过的《物权法》规定：“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”在实施统一登记以前，各行业相关部门在对土地、房屋、林地、海域、承包地等不动产产权登记的相关规范规程中，也以不同形式明确了不动产测绘成果是不动产登记的基础资料之一。在《不动产登记暂行条例》中明确要求申请人应提交不动产界址、空间界限、面积等材料，2012年农业部《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》规定申请海域使用权和农地承包经营权登记，需要提交相关海域或地块的测绘成果。可以说，我国不动产测绘的制度框架已经基本确立，不动产测绘是不动产统一登记中重要的环节之一。
3.不动产测绘前景分析
建立和实施不动产统一登记制度，体现了党中央依法治国的理念，是落实《物权法》、保护不动产权利人合法财产权益的有效举措。中华民族历来就有投资不动产的意愿，不动产统一登记制度的实施将进一步激发民众进行不动产投资和登记的积极性。通过不动产统一登记，一方面可以进一步提高登记质量，避免产权交叉或冲突，保证各类不动产物权归属和内容得到全面、统一、准确的明晰和确认，提高不动产登记的公信力，有效保护权利人合法的不动产财产权，增强民众的获得感和幸福指数。另一方面有利于提高政府管理效率和治理水平，促进政府简政放权，更加便民利民，有利于国计民生。实施不动产统一登记后，将最大限度地整合市场资源，降低政府行政管理成本，理顺政府运行机制，充分发挥市场和民众两方面的积极作用。随着不动产统一登记的实施，必将带来不动产测绘的繁荣与发展。从技术层面说，统一登记后不动产测绘面临着统一不动产单元划分、统一测绘基准、统一技术规范和成果标准、统一不动产单元编码、同一成果发布平台等一系列问题，促进不动产测绘的技术日臻完善。从市场层面说，不动产统一登记后，将原来分散在不同行业的不动产测绘整合到一个统一的平台之上，规模势必扩大，技术势必提升，随着民众对不动产统一登记的认可和接受，不动产测绘的市场需求必将不断增加，技术和市场的双轮驱动，必将推动不动产测绘走向高端。国家测绘地理信息局主持制定的测绘地理信息产业“十三五”规划提出了测绘地理信息产业将保持年增长率达到20%以上，“十二五”末测绘地理信息产业的总产值在1000亿元人民币左右，到2020年将达到8000亿元人民币。从以上分析中可以看出，无论是技术层面、政策层面、还是市场预期方面，在不动产统一登记的背景下，对不动产测绘需求来说都是重大利好消息。在未来5～10年期间，不动产测绘必将得到长足发展。不动产统一登记涉及房产、国土、林业、海域等众多不动产分散登记时的有关部门，与建设部门、房产监管等相关机构有密切联系。在资质审查过程中，又需要与规划、公证、地税、工商等部门交换和确认信息。由此可见，不动产统一登记是一项涉及面广、系统结构复杂的工作，不动产测绘的发展也必将是跌宕起伏，前景值得期盼。
4.结束语
实行不动产统一登记，势必影响到不动产测绘的市场格局。尽管《测绘法》已经构建了地籍测绘、权属测绘、房产测绘制度，并对相关资质条件等进行了规定，但仍然难以涵盖我国不动产的所有种类。未来不动产统一登记工作开展后，难免出现制度不衔接、规范标准不统一、实施和监管存在漏洞等问题。为避免不动产测绘出现与不动产统一登记要求不相适应的被动局面，就需要针对不动产测绘在法定测绘中的作用与地位、统一的不动产测绘基准和规范、市场准入与协调等进行研究，结合不动产统一登记的要求提出建议性意见，为以后《测绘法》在修订中明确提出不动产测绘的概念，以及明确不动产测绘的具体范围打下基础，并调研国家相关规定，确保和国家法律、法规相互衔接，保持一致。
参考文献略。
来源：测绘与空间地理信息(版权归原作者和刊载期刊所有)
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