土地确权步入"啃硬骨头"阶段，全面铺开面临这两大难题

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涉农补贴标准是否调整，土地承包关系“长久不变”到底有多长等政策问题，正成为当前土地确权工作亟待解决的问题，也是承包农户和新型经营主体关注的焦点。

　　十八大以来，我国农村土地制度启动了多项改革试点。其中，加快推进承包地确权颁证是农村改革的一项基础性工作。按照规划，我国要力争在2018年底基本完成农村承包地确权登记颁证。

　　《瞭望》新闻周刊记者了解到，截至2016年底，我国各地农村承包地确权面积已近8.5亿亩，约占全国二轮承包合同面积的70%。从实施情况看，承包地确权一方面让土地有了“明白账”;另一方面有利于承包地流转、抵押等权能的实现，稳定了新型经营主体经营预期。

　　随着土地确权工作的全面推广，一些矛盾和问题也逐步凸显，部分农民为利益“争地”、农地新旧矛盾叠加等问题突出。同时，涉农补贴标准、土地承包期限等确权配套政策有待进一步厘清。

确权释放农地价值

承包地是农民重要的生产资料和生计保障。由于历史原因，大量承包地存在着面积不准、四至不清、权属不明等问题，既影响农民土地权益，也不利于政府“三农”决策。例如，一些村社未明确划定土地地块四至界限，一些农民为此时常争地、抢地;农村承包地存在着计税面积、测绘面积等多套“账本”，影响农业补贴等政策精准实施。

　　近年来，我国实施承包地确权颁证，进一步摸清了承包地底数。截至2016年底，全国已有2582个县市区开展了试点，各地确权面积已近8.5亿亩，下一步将向全国推广。

　　随着确权的推开，通过采用先进的测绘技术，摸清了农户承包地的底数，基本解决了承包地块面积不准、四至不清等问题，土地确权让农民有了土地“明白账”，化解了大量土地承包纠纷。

　　在安徽省肥西县粉坊村，农民解正友家去年底完成土地确权，拿到了新的土地承包经营权证书。上面显示，解正友家有9块地7.49亩，每块地的具体方位、四至界限也标得清清楚楚。

　　“以前土地发包到户时，只是用竹竿、皮尺丈量，靠经验估算大致面积。当时我们家量出的面积是3.52亩，现在准确测量出有7亩多地，相差一半多。”解正友向《瞭望》新闻周刊记者坦言，以后不管是土地流转还是征用，都有了明确的基础依据。

　　“确权颁证让承包权属更加清晰，具有法律保障，承包农户心里有底了，流转时间可以长一点、稳一点。”基层干部认为，这也稳定了新型经营主体的经营预期。

　　在重庆梁平区青垭村，养殖大户祝家财一次性支付近190万元，“买断”了村里300多亩承包地经营权，期限直至第二轮土地承包期结束，共计12年。祝家财说，他投入近2000万元建起了养殖大棚和配套用房，准备将规模养殖做大做强。

　　承包地确权作为农地改革的基础性工作，还推动了农村承包地抵押担保、有偿退出、互换并地等，有助于盘活承包地相关财产权能，使改革红利进一步释放。

　　在重庆北碚区，金刀峡镇绿波漾农作物股份合作社在发展过程中，长期受到资金短缺困扰。“合作社有入社农户570多户，参股土地近千亩。农业产业化发展需要大量资金，以前因为没有抵押物无法向银行贷款，经常不得不搞民间融资，利息高风险大。”合作社社长唐朝富告诉本刊记者，合作社生产优质糯玉米，发展订单农业，每到农时，就需要大量资金购买种子、化肥等生产资料，每年资金缺口都在100万元以上。

　　土地经营权抵押融资政策放开后，绿波漾农作物股份合作社以社内农户土地经营权向银行抵押贷款50万元，在很大程度上缓解了资金压力。由于还款信誉好、盈利能力强，目前银行对合作社土地经营权贷款额度已提高至150万元。

　　以确权为基础，甘肃、山东等省还不断完善农地价值评估、抵押登记、交易流转、风险处置等配套政策，逐步形成农地抵押融资服务平台。符合条件的农民贷款，从申请到批准，最短的只需两三天。

全面铺开面临两大难题

当前，随着土地确权进入全面推广阶段，基层的一些矛盾和问题逐步显现出来，成为下一步工作推进中难啃的“硬骨头”。

　　一是一些地方由于农地分配到户方式、农民“农转非”以及婚丧嫁娶土地调整等引发的土地纠纷多发，新旧矛盾叠加，承包经营权要界定清晰，难度较大。

　　在湖南省部分农业大县，第二轮土地承包时，按照约定俗成的办法，一些村社以粮食产量来折算确定土地面积，产量高的好地，8分算作是一亩;产量低的，3亩算作一亩。现阶段在确权过程中，有群众反映，当年分地，虽然每家每户实际分得的面积不同，但粮食产量相差不大，觉得还算公平。但现在政府征地是按实际面积征用，农地面积大的农民会“占便宜”，少的吃亏。有群众向《瞭望》新闻周刊记者反映：“现在地多的偷着乐，地少的农户心里不平衡。不少人提出重分均分承包地，确权这事僵持了好长时间。”

　　东北某县，森工、农垦所属的国有农地与农民承包地之间犬牙交错、界限不清，一些农民在国有农地上耕种。“以前土地不值钱，大家对农民耕种国有农地的行为‘睁一只眼闭一只眼’，现在成为争议的焦点。据初步测算，全县有权属关系争议的土地已将近9万亩。”这个县农业部门一位工作人员说，土地确权就意味着要明晰土地界限和产权，现在已有农民为了经济利益而“争地”。

　　在不少农民眼中，无论是流转还是征用，土地“越来越值钱”。伴随着确权过程，有的农民“寸土必争”，成为基层稳定的隐患。

　　二是目前涉农补贴标准是否调整、土地承包期限能否进一步明确等问题，成为承包农户和新型经营主体关注的热点。

　　过去在基层农村，受土地丈量方式简陋、农民为了少交农业税而少报面积等历史因素的影响，形成了“计税面积”往往比目前的测量实际面积偏小的情况。按照政策，种粮直补等农业补贴是以粮食播种面积测算发放，但基层很难准确测算出农户具体的粮食播种面积，一些地方多以“计税面积”上报获取补贴。土地确权之后，有了新的测量面积，种粮补贴等惠农政策能否与之挂钩，是基层群众担心较多的问题。

　　土地确权的目的之一是稳定土地承包关系，明确农户承包地地块数量、具体面积、方位界限，让农民享有长久而有保障的承包权利。国家政策规定要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，但基层干部对本刊记者表示，土地承包关系“长久不变”到底有多长，尚未有明确说法，这给地方开展确权登记带来一些难度。而且，不同地方对此的认识并不一致，有的认为是长期不变，有的认为还是30年。

　　上述基层干部认为，土地承包经营预期不稳依然是当前农业生产和规模流转的难题。不少地区二轮承包在2028年左右到期，流转剩余期限也就10年左右，这也是部分新型经营主体不愿持续投入的顾虑之一。

完善工作机制避免矛盾积累

面对土地确权过程中的一些难题，基层建议，应从完善工作机制入手，避免矛盾累积。

　　首先，土地确权不仅是技术问题，更是群众工作问题。在确权过程中，要善于发扬村民民主，做到确权颁证征求群众意见，过程公开透明，才能将矛盾化解在基层。采访中，一些基层干部告诉《瞭望》新闻周刊记者，确权重新核定了地籍数据，但涉农补贴调整是一个大工程，涉及多方面工作考量，标准不能轻易变更，但应向群众做好政策解释工作。

　　作为全国较早开展土地确权的省份，山东省已基本完成确权颁证工作。山东省农业厅厅长王金宝介绍，省内土地确权之所以相对平稳，一大原因就是建立了土地确权三榜公示制度，即第一榜公示农户二轮延包家庭成员及承包地块信息摸底调查结果;第二榜公示农户指界后承包土地的位置及测绘面积地籍草图;第三榜公示经过纠错后的农户承包土地面积、四至、空间位置地籍图，经公示无异议后，由农户代表签字确认，通过政策公示、数据公开，确保了确权质量，减少了基层矛盾争议。

　　其次，应完善土地矛盾调处机制，健全基层农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。综合考虑历史成因、地块位置、面积等多方面因素，因地制宜制定矛盾解决方案，登记造册、记录在案，逐步调解。

　　其三，一些土地确权配套的顶层设计，应排出改革时间表，逐步破题。例如，权属期限登记，基层干部建议，按现有土地承包关系保持稳定并长久不变的改革要求，可登记为“长久”;也可参照城市房地产期限登记办法，探索相应的年限设计。这样可进一步稳定土地关系，增强农业生产经营稳定性。

来源：《瞭望》新闻周刊（版权归原作者及刊载媒体所有）

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编辑：游志龙

审核：王怡波

指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129)