海洋地理信息资源开发建设的几点思考
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摘 要：本文阐述了海洋地理信息资源开发建设的现状，分析了经济建设和国防建设对海洋地理信息资源的需求，在军民融合深度发展趋势下，对开展海洋地理信息资源开发建设的时机进行深入分析，并提出开展海洋地理信息资源开发建设工作的对策建议。
关键词：海洋，地理信息，建设
我国拥有18000多千米的大陆岸线，管辖海域面积约300多万平方千米，分布着面积大于500平方米的岛屿6500多个，蕴藏着丰富的海洋资源，是一个海洋大国。党的十八大以来，我国高度重视海洋经济建设和发展，习近平总书记强调要进一步关心海洋、认识海洋、经略海洋，推动我国海洋强国建设不断取得新成就。海洋地理信息资源是建设海洋强国的基础，对海洋经济建设和国防建设具有重要意义，也是测绘地理信息转型升级的重要内容。海洋地理信息资源开发建设是以传统意义上的海洋测绘为主的一项工作，包括海道测量、海洋大地测量、海底地形测量、海洋专题测量和海洋工程测量，相关地理信息数据库建设及应用，以及航海图、海底地形图、各种海洋专题图和海洋图集的编制等。
一、 海洋地理信息资源开发建设现状
(一)管理体制现状
我国海洋地理信息资源开发建设的主体呈现多元化。根据《中华人民共和国测绘法》规定，国务院测绘行政主管部门负责全国测绘工作的统一监督管理，军队测绘主管部门负责管理军事部门的测绘工作，并按照国务院、中央军事委员会规定的职责分工负责管理海洋基础测绘工作。海军司令部航海保证局是中国海道测量主管机构，设有航海导航、海道测量、海洋气象水文、防险救生机构，在海军北海、东海、南海三个舰队设有海道测量单位负责外业测量，中国航海图书出版社负责海图和航海书表出版发行[1]。经过几十年发展，已经形成了保障国防建设和军事斗争的海洋基础测绘体系。
沿海各地测绘地理信息部门为满足海洋地理信息资源日益旺盛的需求，在海洋测绘的体制机制建设方面也取得了突破性进展。浙江、福建、江苏、宁波、上海等地通过政府规章、“三定方案”等，将海洋测绘纳入测绘地理信息主管部门统一监管范畴。如，浙江省测绘地理信息管理部门职能中明确“负责组织和管理全省海洋测绘”，并在《浙江省基础测绘管理办法》中，明确省级基础测绘包括海洋测绘，由省测绘与地理信息管理部门负责组织实施，一并负责建立和更新海洋地理信息系统。在机构建设方面，已有5个省(区、市)设立了海洋测绘相关部门。浙江省测绘与地理信息管理部门内设浙江省海洋测绘项目办公室，河北省制图院加挂“河北省渤海测绘管理中心”牌子，下设海洋测绘基础部和海洋测绘综合处，天津市测绘院成立海洋分院，广东省国土资源厅测绘院内设海洋测绘队，广西壮族自治区地理国情监测院内设海洋与卫星定位工程分院。
交通运输部、海洋局、中国海洋石油总公司、水利部等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责本部门有关的海洋测绘工作。
(二)资源和应用情况
海洋地理信息资源覆盖区域已由中国近海转向全球海域。到2002年已完成了全部海域的基本测量工作，部分重点海域已完成了多轮复测。共测量海区400多万平方公里，测量各种图幅14000余幅，测深里程500多万公里，相当于绕地球120多圈[1]。通过海岛(礁)测绘工程我国获取了覆盖近海海域的卫星影像和近海重点海域的航空影像，丰富了海岛(礁)测绘影像数据资料。测制了重点海岛的大比例尺地形图，完成海岛(礁)识别定位，摸清了我国主张管辖海域的岛(礁)底数，编制完成《中国海岛(礁)地理信息集》，为我国海岛(礁)的开发利用提供丰富的基础地理信息保障。
目前，海洋地理信息产品已达到多类型、多形态、系列化、全球化，并按国际、国家标准形成系列化产品，共编制出版各类海图10000余幅，各种海图集150余部，航海书表860余册，范围覆盖了全部中国海区和世界大部分海区。航海图书已发行到世界100多个国家和地区。
(三)人才队伍情况
从事海洋地理信息资源开发建设的相关专业队伍主要分布在航海保障、海洋调查、勘探开发、科研教育等行业。其中，交通运输部下属北海航海保障中心天津海事测绘中心、东海航海保障中心上海海事测绘中心、南海航海保障中心广州海事测绘中心;国家海洋局下属北海、东海、南海三个分局，第一、第二、第三海洋研究所等若干单位，有大量专业技术人员;地质调查等行业也有自己的海洋测绘队伍。初步统计，2014年甲级海洋测绘资质单位有61家。
在技术和人才培养方面，海军设有专职研究机构，负责基础理论研究、新技术应用开发、仪器设备研制、技术标准编制和调查技术方法研究。已开设本科专业教育的高校仅限于海军大连舰艇学院、武汉大学、山东科技大学等少数院校。海军大连舰艇学院建立了自本科到博士研究生的完整人才培养体系，设有海洋测绘系，负责教学科研。武汉大学2015年成立了武汉大学海洋测绘研究中心。上海海洋大学2014年成立了海洋测绘应用工程技术中心。2008年海南测绘地理信息局和山东科技大学联合成立海岛(礁)测绘技术国家测绘局重点实验室。国家海洋局海洋研究所、中科院海洋研究所等科研单位也在培养少量人才。
(四)存在的问题
我国海洋地理信息资源开发建设的现状与旺盛需求相比，还存在许多问题，与国际发达国家相比，差距尤其明显。一是法律法规方面，现有测绘地理信息法规仅对海洋基础测绘的管理进行规定，对海洋基础测绘的内涵缺乏界定，对其他海洋测绘活动没有明确的规定，导致海洋测绘活动主体多元化、存在监管漏洞、海洋资源无法整合、成果无法共享等问题，缺乏稳定的投入机制和质量监管机制。二是信息资源储备方面，民用海洋地理信息资源缺乏，自主数据资源短缺，已有数据现势性差，存在争议海域的数据精确度、详细度不够。三是标准建设方面，相关技术标准明显滞后于海洋测绘事业的发展。海军与地方涉海部门联合实施了若干个海洋勘测国家专项，汇交的大量成果资料由于各部门的需求与标准不一致，严重制约了资料发挥作用的价值。四是技术装备方面，我国核心海洋测绘技术和高端装备制造与国外差距较大，所需装备的国产化程度不高，多波束测深仪、机载LiDAR测深系统、侧扫声呐、海洋重力仪、海洋磁力仪等高端装备基本依赖于进口。五是人才培养方面，人才培养工作滞后，地方院校很少设置相关本科专业。
二 、海洋地理信息资源开发建设面临的形势
(一)军民融合深度发展对海洋地理信息资源开发建设工作提出新要求
2016年，中共中央、国务院、中央军委联合印发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》(以下简称《意见》)，对经济建设和国防建设在更深程度上的融合发展提出明确要求。《意见》要求统筹测绘基础设施建设，建立跨部门跨领域地理信息资料成果定期汇交和位置服务站网共享机制。统筹海洋开发和海上维权，推进实施海洋强国战略。统筹兼顾维护海洋权益，制定国家海洋战略，实现开发海洋和维护海权的有机统一。同时，也要求解决制约经济发展和国防建设融合发展的体制性障碍，结构性矛盾，建立健全有利于军民融合发展的组织管理体系，工作运行体系，政策制度体系。这些要求都为海洋地理信息资源开发建设工作提出了明确要求和发展方向。
海洋是国家高度关注的区域，习近平总书记将军事斗争准备基点放在“打赢海上信息化局部战争”。反映出未来战争更强调数字化和信息化。为了维护海上利益安全，打赢海上战争，迫切需要海洋地理信息资源提供保障。2015中国国防白皮书《中国的军事战略》提出积极防御战略思想，要求广泛开展军民合建共用基础设施，推动军地海洋、太空、空域、测绘、导航、气象、频谱等资源合理开发和合作使用，促进军地资源互通互补互用。
(二)维护海洋安全迫切需要海洋地理信息资源
海洋安全关系到国家长治久安和可持续发展，总体国家安全观要求维护海洋安全。2014年4月，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出总体国家安全观，强调构建集“11种安全”于一体的国家安全体系。当今的国家安全涉及的空间范围，已不再限于传统军事斗争的陆地和海洋局部地区，而是涉及全球陆地和海洋，国家高度关注海洋、太空、网络空间安全。海上非战争军事行动、军事训练等活动的不断频繁以及国防建设的信息化，对海洋地理信息资源的需求大幅增加。离开了海洋地理信息资源就无法认知海洋战场环境，制定海上军事战略，开展海上军事行动。
各国在海洋上的角逐不断升温，围绕岛屿主权、海域管辖权、资源开发权等海洋权益斗争日益尖锐，海上军事冲突和局部战争的危险在增加。而我国海洋安全面临的问题和挑战尤其严峻，在面临地缘政治风险、海上军事活动增多等传统海洋安全问题的同时，还面临非法海洋科研和军事测量活动、海上恐怖主义活动、海上通道安全等非传统海洋安全问题。在此形势下，海洋地理信息资源的战略性地位将不断凸显。抢险救灾行动、反恐怖行动、维护社会稳定行动、维护领土主权与海洋权益行动、海上军事安全合作行动、维护海上交通线安全行动、国外救援行动等海上活动都离不开海洋地理信息资源的保障。
(三)海洋经济建设对海洋地理信息资源需求旺盛
我国积极开发海洋资源，培育现代海洋产业体系，发展海洋经济，推进“陆海统筹”蓝色经济发展，海洋经济成为国民经济新的重要增长点。海洋经济作为拉动国民经济发展的有力引擎，给海洋地理信息资源提出了旺盛需求。全面推进海洋经济管理，开展海洋经济调查，进行海洋经济运行监测与评估，推动海洋经济试点工作，完善海洋经济标准体系等，需要以丰富、详细的海洋地理信息为支撑。进行海洋渔业捕捞、海洋油气开采、海底多金属探测、海洋盐业和海洋化工等需要海底地形、水下障碍物以及水深、底质等信息。海洋资源开发管理的信息化、精细化，迫切需要区域相对完整、有机联系的综合海洋地理信息。海洋环境和海岛保护规划、海岸带保护和利用规划、海岸线保护和利用规划、海域海岛海岸带整治修复保护规划等规划的制定和评估工作，必然需要海洋地理信息的支撑。
三、 军民融合开展海洋地理信息资源开发的时机成熟
一是国家军民融合发展的趋势下要求解决制约经济建设和国防建设军民融合发展的体制性障碍。海洋地理信息资源开发建设存在若干问题的主要原因是体制因素，由于海洋基础测绘的管理职责赋予军队，地方部门开展海洋测绘相关工作存在刚性限制，致使民用海洋地理信息资源缺乏，海洋经济发展对海洋地理信息资源的需求长期不能得到满足，直接影响到海洋强国的建设。国家提出“一带一路”发展战略，建设海上丝绸之路，建设海洋强国，维护海洋权益，这些都需要大量的海洋地理信息资源提供保障服务。单靠军队的力量来满足这些日趋旺盛的需求基本无法实现，必须充分调动地方部门的积极性。按照《意见》中要求的，建立有利于军民融合发展的组织管理体系，工作运行体系，解决体制性障碍，结构性矛盾，结合当前中央大力推进军民融合深度发展的契机，首先理顺军民融合开展海洋地理信息资源开发建设工作机制问题。
二是军队改革之后，中央对军事战略和军事斗争的重点都做出了调整。习近平总书记提出军队要“能打仗，打胜仗”，“打赢信息化局部战争”，习近平总书记强调要“改变维护传统安全的思维定势，树立维护国家综合安全和战略利益拓展的思想观念，要变国土防御为积极防御”。军队未来的主要任务聚焦在军事斗争和非战斗军事行动。对于军队承担国家赋予的社会保障任务，将纳入军民融合发展体系，通过地方经济建设予以解决。测绘地理信息领域军民融合伴随着军队改革的深入和军民融合发展的深化，海洋地理信息资源的获取、处理等保障性任务逐步交由地方负责，时机趋于成熟。
三是落实国家对测绘地理信息转型发展新要求的重要举措。张高丽副总理在国务院第一次地理国情普查电视电话会议上对测绘地理信息转型升级、科学发展提出了明确要求。国务院批复同意的《全国基础测绘中长期规划纲要(2015-2030年)》就如何推进测绘地理信息转型升级做出了总体部署，就是：着力打造新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘等完整服务链条。新型基础测绘明确提出了以全球陆地和海洋为常态化工作对象，以“全球覆盖、海陆兼顾、联动更新、按需服务、开放共享”为主要特征。伴随着我国经济发展空间不断向全球拓展，如果我国对海洋相关地区的测绘地理信息工作仍然处于欠账状态，不了解、不掌握这些地区的基本情况，一旦需要，将陷于被动。因此，开展海洋地理信息资源开发建设不仅是提升测绘地理信息整体服务能力的重要要求，也是测绘地理信息工作服务范围向海洋拓展的关键。
四是军民融合开展海洋地理信息资源开发建设工作的条件已经成熟。军民双方经过多年磨合，正在就海洋地理信息开发建设逐步达成共识，国家测绘地理信息局与联合参谋部战场环境保障局就军民测绘深度融合有关问题开展研究，明确将海洋测绘工作列为双方共建共享的军民融合发展事项。军民双方已经拥有良好的合作经验，双方共同完成了海岛(礁)测绘一期工程，地方政府在军队的支持下也启动了一系列海洋测绘项目。地方政府为满足海洋经济建设对海洋地理信息资源的需求，已经开展了一些海洋地理信息资源开发建设的具体工作，对相关技术的掌握和人才队伍的锻炼都起到了积极作用，测绘地理信息部门已经具备开展海洋地理信息资源开发建设工作的能力。
四、 开展海洋地理信息资源开发建设的有关建议
(一)开展海洋地理信息资源开发建设战略研究
为提升测绘地理信息对海洋强国建设的保障能力，统筹经济社会发展和国防建设的需求，统筹战略和现实层面的需求，迫切需要开展海洋地理信息资源开发建设战略研究。开展战略研究可以系统设计任务布局，整合军队、部门和地方资源，实现资源的优化配置，形成海洋地理信息资源开发建设的稳定机制，合理有序的推进海洋地理信息资源开发建设工作的开展。
开展战略研究要深入分析经济建设和国防建设对海洋地理信息资源的需求，研究军民融合推动海洋地理信息资源开发建设的总体思路、发展重点、战略行动和重大举措，解决海洋地理信息资源开发建设的重大战略问题，对海洋地理信息资源开发建设的主要内容，部门分工和工作机制，重大基础设施的协调，科技创新，队伍培训等方面内容进行谋划。设计一系列海洋地理信息资源开发建设的重大工程。研究海洋地理信息创新平台建设方案，健全海洋测绘相关人才教育培训体系等。
(二)构建国家海洋安全地理信息系统
为应对我国海洋安全面临的日趋突出的问题和挑战，必须改变维护传统安全的思维定势，大力加强海洋安全保障建设。为贯彻落实总体国家安全观、保障国家海洋安全，促进军民融合开展海洋地理信息资源开发建设，建议开展国家海洋安全测绘地理信息系统建设，充分利用测绘地理信息行业的技术和资源优势，有机整合各类海洋空间信息和属性信息，为保障国家海洋安全，维护海洋权益和服务领导决策提供支撑。国家海洋安全地理信息系统的建设对于扎实推进海洋强国建设也具有重要意义。
国家海洋安全地理信息系统可以根据海洋安全的不同领域，分专题、分区域确定重点关注区域，有序推进海洋地理信息资源开发建设从近海到远海，从局部海域向全球范围的拓展。系统可以海洋信息安全中敏感区域为关注焦点，利用新技术、新手段动态展示重点关注区域的发展态势，实时提供维护海洋安全所需的测绘地理信息服务。
参考文献：
[1] 欧阳永忠, 元建胜, 马宏达等. 我国海洋测绘进展及新常态下的挑战[C]. 新常态下的测绘地理信息研究报告(2015), 社会科学文献出版社.
来源：测绘地理信息蓝皮书（2016）（版权归原作者和刊载媒体所有）
作者：孙 威 ， 陈常松
孙威，国家测绘地理信息局测绘发展研究中心，副研究员;
陈常松，国家测绘地理信息局测绘发展研究中心主任，副研究员。
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编辑：冯昭懿
审核：韩 磊
指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129)