承孝敏：时空大数据让城市更智慧

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征程

芜湖，简称“芜”，别称江城，是安徽省皖江城市带承接产业转移示范区核心城市、合芜蚌自主创新试验区中心城市。芜湖市下辖4个市辖区，4个县，2个国家级开发区，总面积6026平方公里，全市人口385万人。

尽管面积不大，芜湖在信息化建设方面却走在了全省乃至全国的前沿，是安徽省唯一获得信息化方面国家级试点示范荣誉最多的城市，包括智慧城市、信息惠民、信息消费、宽带中国、信用体系、电子商务。

打车从芜湖高铁站前往，十多分钟便能到达芜湖市政通路66号的政务文化中心，一座风格低调又严谨的办公楼。尽管只有很短的路程，排了很久队的出租车师傅却并无抱怨情绪，下车时还热情地给我们指路：“这边是政务中心，那边是办事大厅”。看得出来，这里是芜湖老百姓经常光顾的地方。

公开资料显示：承孝敏，1971年出生，从事教育信息化15年，2006年自市教育局调任市政府信息办，现任芜湖市人民政府信息化办公室党组书记、主任。

我们走进位于2层的办公室时，承孝敏正在办公。这位传说中的气场王，给人的第一感觉是满满的热情和自信，圆脸，浓眉，一双眼睛炯炯有神，嘴巴微微上扬，一张口便是略带芜湖口音的普通话，思路明朗、条分缕析。

百度搜索有关芜湖信息化的报道，看到2006年承孝敏曾代表芜湖市信息办参加中国信息化杂志举办的教育信息化会议，当时他在发言中表示，芜湖市教育信息化并“没有什么惊天动地之举”。而现在，不只在教育领域，在城市信息化建设的各个领域，芜湖市都做得有声有色。

2013年，芜湖成为首批国家90个智慧城市试点城市；2016年中国“新型智慧城市”峰会上，芜湖的创新政府网络化管理和服务指数位列全国第五、安徽首位；2017年，芜湖跻身中国新型智慧城市建设与发展综合影响力评估第16位。

因成功探索出以科技为引领、以信息为支撑、以社会服务管理信息化建设为载体创新社会治理方式，芜湖市被时任中央政法委书记孟建柱誉为“安徽一张靓丽的名片”。目前，“芜湖经验”已被作为样本进行广泛复制和推广。

做到这样的成绩，芜湖市有什么“经”可取？承孝敏表示并无捷径，都是一步一个脚印走过来。概括起来，芜湖市城市信息化建设迄今经历了四个发展阶段。

第一个阶段是上个世纪80年代，为起步阶段，主要进行基础设施建设；第二阶段大约自1999年起，各行各业信息化系统建设开始起步；第三阶段自2000-2006年间，主要进行城市信息化基础网络建设，如OA办公平台、政府网站建设。

承孝敏点评说，在前三个阶段，芜湖市和其他兄弟城市建设大致同步，并无太多可圈可点之处。“2007年以后，芜湖市信息化建设进入了一个新的阶段，开始思考信息化建设的本源和归宿命题。”为了解决更多实务问题，芜湖市开始重视信息资源建设，自2007年开始以安徽省社区信息化建设为契机来归集各个部门和政府各个层级的政务数据，开始启动大数据体系建设。

2013年，在“十八大”明确提出推动治理体系和治理能力现代化的方针之下，芜湖市坚定信心，更是将大数据体系建设列为城市重点工程，此后进入了芜湖市信息化建设“快车道”的第四个阶段，重点建设政务体系、政务数据体系，以此推动城市的智慧化建设。

“在第四阶段，芜湖市大数据建设工作取得了一系列可喜的成果。通过数据资源的归集，无论在社会管理层面、政务服务层面、政府决策支撑层面，还是在社会和经济建设层面，都不同程度地发挥出了重要的作用，产生了明显的效益。”承孝敏介绍。在此过程中，芜湖市也超前地提出“只有更智慧的城市，没有最智慧的城市”概念。

据介绍，经过多年耕耘，目前芜湖市信息化建设取得了如下成果：

首先是基础网络实现了全市城乡的全面统筹。“我们的政务网络无论是专网还是政务外网，都已经做到了市直部门的横向到边、乡镇自然村纵向到底的全面覆盖，并且都是由我们市信息化工作部门按照统一标准建设管理。”

在基础平台层面，如GIS平台、政务数据交换共享平台，以及政府内部从市直一直贯穿到乡镇的OA行办公平台和重大行政项目管理平台等，芜湖市也都秉承市级统筹建设，县、区不再分层级、分批次建设的宗旨。

如此一来，做到了资源最大化、最节约化的建设。“实践证明，无论是在‘建’的方面、在‘管’的方面，还是在‘维’的方面，这种做法都有它明显的优势。”承孝敏介绍，“市直部门统一的政务云计算中心是我们整个信息化工作的基础，除了涉密系统外，其他部门所有业务系统都跑在我们的政务云平台上。仅这一项建设，我们一次性投资节约了将近5000多万元，每年运行成本节约将近1000多万元。”

2008年，芜湖市开展数字化城管建设，以数字化城管的网格管理平台为基础，开始与超图软件一起开展地理信息系统共享平台建设，由此也形成了市、县、区一体化的建设。据悉，目前芜湖市GIS平台建设已经涵盖了全市6026平方公里的每一寸土地，不仅完成了多种比例尺的图层建设，还形成了一套共享机制，并实现了动态实时更新，可支持多端输出。

承孝敏特别提到，在这一过程中，芜湖实现了用自主创新的SuperMap GIS软件成功替代国外GIS软件，这是全国第一例，在平台架构、服务能力、建设和运维等方面功能稳定高效，满足了市级乃至下辖区域完整各类应用的需求，受到了国家部委的通报嘉奖。

甜头

在上述工作基础之上，近年来，芜湖市建设新型智慧城市以构建“管理扁平化、服务网格化、工作信息化”的总体格局为引领，不断提升社会服务管理科学化、规范化、现代化水平，打造了“市级一级平台，市、县区两级指挥，市、县区、社区居委会三级联动”的社会服务管理信息化新模式。

一是科学规划，统筹推进，坚持高标准启动。强化“以人为本”理念，芜湖市提出社会服务管理信息化“生命树”模型，以政府大数据为主干，全面梳理政府各部门的服务与管理职责，把市民“由生到逝”各阶段的需求与政府各部门职能相对应，在需要政府服务管理的每个环节建立完善业务平台，通过大数据资源的整合和应用提升政府的服务能力和工作效能。

二是打破壁垒，信息共享，强化大数据支撑。数据的重要来源之一是各部门数据的整合与共享，芜湖市以“不交换数据就交换干部”的坚定决心，打通了政府各部门间数据交换共享的渠道，将原本分散存储在不同部门、行业的公共数据陆续汇集到全市统一的公共数据中心，解决了政府各部门信息化系统的重复建设和基层信息重复采集问题，为政府的大数据应用提供支撑。

三是构筑居民“一站通”，解决群众“办事难”问题。建设了为民办事“一站通”平台，将政府各职能部门所有与居民相关的行政审批和非行政审批办事项陆续整合到“一站通”平台上，改变各部门在基层分设办事窗口、分头收件办理的做法，实行“多点受理，受办分离，综合接件，后台审批，一站办结，电子监察，全城通办，全年无休”。

四是推进管理“网格化”，实行精细化社会治理。全面推行以社区治理“网格化”平台为基础的新型城乡社区网格化服务管理模式，努力提升社会治理精细化水平。通过合理划分网格、整合基层队伍、实行精细管理，建立了“有人巡查、有人报告、有人负责、有人解决、有人督查”的闭环运行机制。

五是打造便民“易户网”，提升社会公共服务水平。建设了“一户一网站综合信息服务平台（易户网）”，将行政服务、社会化服务等各类服务资源整合到统一平台上，为居民定制个性化服务，进一步提升公共服务水平。“易户网”为每户市民家庭定制一个服务网页，提供居家、办事、生活、出行等便利快捷的贴身信息服务。

“我们讲‘以人为本’绝对不是在喊口号”，承孝敏进一步解释，“所谓‘以人为本’，我们可以用两句话来阐述：首先是‘以技术推动应用，以应用成果倒逼机制转型’，进而真正实现国家倡导的从管控性政府向服务型政府转变；第二句是‘以管理为抓手，以服务为目标’，也即所有工作的出发点和最终目标都是围绕我们的服务对象（自然人、法人和其他各类组织）的诉求而开展。”承孝敏特别强调，“从2007年开始到现在，我们一直不忘初心，不改这一初衷。”

尝到的“甜头”也是明显的。承孝敏总结了芜湖城市信息化建设带来的四大成效。

首先，城市的面貌有了明显改观。基于GIS的网格图层的划分，让芜湖市的每一寸土地都能得到及时而高效的管理，因而无论是沿街立面还是背街背巷的市容市貌，都有了明显的改观，让芜湖市宜居宜游又宜业。

 第二点变化在承孝敏看来是人民群众的获得感明显增强，“通过互联网+政务服务，以及政府数据全面的共享，推动了芜湖市政务服务事项在芜湖范围之内实现了城乡区域、县区和市直部门、服务对象服务事项的三个全覆盖。”

基于大数据体系优化再造政务服务和公共服务的流程，使得芜湖市城乡居民一趟都不用跑就能在全球各地通过移动终端办成的事项达到了10%，办事所需提交的材料也已经较往年减少了25%。承孝敏认为这个比例还在持续提高。

同时，芜湖市还积极推进从市直到到县区、乡镇办事名称、要件、环节、步骤、结果、法律依据等六个要素的统一。目前已经统一的事项达到了17.5%——也就是说，有近五分之一的事项从市一直到县乡做到了六个统一。“这大大简化了办事流程，减少了办事环节，提高了办事效率，在降低政府行政成本的同时，也让市民的获得感得到大幅提升”。

第三点变化是芜湖市的营商环境得到了显著的改善。这主要归功于政府服务方式多元化，让企业办事更加便捷。自2016年起，基于整个社会面的数据体系构建，芜湖市开始打造社会信用体系建设。据悉，该信用体系可为芜湖市410万常住人口和18.7万市场主体“画像”，让城市沿着有序、规范、守信的轨道运行，从而构建了政府和市场主体之间良好的生态关系。

“我们的营商环境在我们的信用体系的保障之下，在城市精细化管理程度越来越理性、越来越精细精准的情况之下，得以明显改善。”承孝敏介绍，近年来，芜湖市创业风潮风起云涌，大数据、新能源、互联网应用产业等发展势头良好。

最后一点变化是芜湖市政府自身的运行也越来越规范和高效。“很多人说芜湖有个‘易’字辈：为居民服务的叫易户网，为企业服务的叫易企网，政府自身行政管理提出的改革抓手叫易政网，以及正在打造的为社会组织服务的叫易社网。”承孝敏表示，芜湖市想以这“四驾马车”来推动整个城市的服务与管理，来推进政府管理和服务转型。

按照规划，易政网要实现的目标是：将政府所有待办事项清单化，每一个清单颗粒化，每一个颗粒事项任务化，每一项任务过程规范化，整个过程公开化，运行过程痕迹量化，最终考评结果科学化，以此推动政府科学运行，以实现精准、提质、增效。

难题

当前，对大数据的研究与应用已上升到国家战略层面。国家“十三五”发展规划明确提出，要实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享，这标志着大数据正式成为国家战略计划的核心任务之一。

承孝敏表示，芜湖市对于大数据的汇集和共享经历了一番“想说爱你不容易”的过程。

从芜湖市的实践来看，筑牢大数据基础的主要途径有以下几个：

其一，大数据的前提是要“有数据”，再到有海量数据。在海量数据的基础上，拓展各类政府服务应用。在数据共享方面，从2007年起步到现在，芜湖市完成了228个部门（含市直和县区）和大类的数据共享，为简政放权与优化服务奠定了基础。

据承孝敏介绍，目前芜湖市横向部门之间的数据几乎实现全面打通，实时共享达到了77.72%（有部分部门可能一年只产生一两条数据，可以通过拷贝实现共享）。此外还沉淀了460多亿条的动态分享，提供将近400个API接口给所有的部门使用，在实际的经济社会运行当中发挥了它应有的作用。

其二，通过省级部门乃至国家层面推动数据共享，实现更大范围的集约协同建设。承孝敏说虽然这种想法与做法在目前看来是“难于上青天”，但芜湖市一直在坚持。“从2014年推动第一个省级部门的数据共享，至今已有实质性进展，省卫计委、省质监局、省民政厅、省工商局等数据已实现共享与动态交换。”

其三，通过服务沉淀业务数据。市级统一的综合办事服务“一站通”平台，为居民、企业、社会组织、政府部门等提供服务。在业务办理过程中，会不断沉淀数据，每条业务数据沉淀下来，会实时共享给全市所有部门和业务服务，以此不断丰富政府大数据。

其四，建立数据动态更新机制。芜湖市建设了一支网格化管理队伍，其主要职责就是进行网格的日常巡查和数据动态更新。丰富的数据资源，有效保障了在简政放权过程中，统筹提高服务水平与降低行政成本之间的平衡。

芜湖市还独创了一棵信息系统生命树，厘清了政府部门的服务对象、服务对象的诉求以及政府部门的职责等关系。树的主干是政府的各类服务对象，包括自然人、企业、社会组织以及政府部门等各类法人。这种以服务为本的施政理念，推动了政府部门形成共识，加快数据共享的步伐。“目前，这棵信息系统生命树越长越高，由原来几个节点长到了十余米的高度。”承孝敏说。越来越多的数据，也为越来越好的服务提供了无限可能。

未来大数据有哪些应用难题？承孝敏认为有两点：“一是治理数据，一是数据治理。”如何理解？

在承孝敏看来，治理数据在一个城市的智慧化进程中不可或缺，至关重要。芜湖从2007年开始就启动了政务数据的治理之路，要治理数据，第一件事情要共享数据，而共享之路非常艰难。“通过我们的摸索，要能达成真正的共享，第一要有数据的认识，第二要有业务的思维。但单纯靠业务牵引和驱动是不够的，因为如果一个组织、一个城市乃至一个国家没有充分认识到数据资产的价值，那么单纯靠业务来牵引驱动数据共享，其周期一定会很长。只有充分认识到数据的支撑价值，大家共同朝着一个目标发力，结果才会大不一样。”

芜湖市用11年的实践证明：归集数据、治理数据、以业务牵引来同步应用数据和优化数据是有效的路径，“但过程十分漫长，最好在做这项工作之前要有一个顶层设计，必须有一支专业稳定的队伍持续不断地推进。”承孝敏认为这两点非常关键。

在一个城市治理体系和治理能力现代化的构建过程中，数据能够发挥的作用是巨大的，是科学化决策、精准化治理、人性化服务的一个必要路径。“缺少了这个路径，我们的很多后续的信息化工作就如同无源之水、无本之木。”

承孝敏介绍，目前芜湖市在数据治理方面已经基本形成了市本级和县区两个层面的共享，也打通了国家两个部委以及省里六个部门的数据。但是难点依旧有很多。“如果国家层面能推进省级、省部级这块的数据共享，将能达到事半功倍的效果，一定能加速我们国家现代化建设的进程。”

还有一个挑战则来自于基础数据共享向业务数据共享的转型。“过去基础数据基本上是阶段性的节点数据。现在，我们已经到了业务数据实时共享的阶段。实现这样的实时共享，对整个城市的决策、应急指挥和城市管理等各个方面意义重大。我们现在已经走到了这个阶段，但是感觉又是上了一个难度更大的台阶。”

以网格化管理为例，过去很多年基于GIS的网格管理基本上都是由政府的网格员队伍发现问题、上报、处置、反馈。近年来，芜湖市信息化通过研究发现，这样的做法远远不够，很多问题并没有得到很好的解决，不能满足实际需求。

在这种情形下，移动互联网思维开始被引入。“我们在APP端推出了全民社管应用。过去我们全市有四五千个网格员，现在我们全民400多万人都可以是网格员，发现问题都可以上报。经过相关部门处置后，问题处置好坏都由上报的网格员核查，这大大提升了工作的效率。”

承孝敏介绍，处理完毕后，政府还在APP端随机附上一个红包，金额从几元到几十元不等，赠予参与问题上报和核查的城乡居民。这种做法也大大激励了市民参与的热情和积极性。一方面解决了问题，另一方面也掌握了动态业务数据的变化，并把相关数据输送给政府各相关部门乃至决策者。这无疑是一种非常有益的尝试。

“如同微信的连接，我们也想将城乡居民随时随地通过这样一个平台和政府连接在一起，这就好了，这才叫真正的‘我的城市我来建，我的城市我来管’。”

据介绍，目前芜湖市各个部门之间的动态数据共享率达到了77.72%，“这个数值一直在提高。同时，我们在移动互联网端数据的获取能力也越来越强。”承孝敏说。

朝阳

在芜湖市城市信息化的建设过程中，GIS起到怎样的作用？在大数据背景下的智慧化城市建设中，GIS未来的发展态势又是怎样？

承孝敏认为，在智慧城市的建设过程当中，无论是建设一个小镇还是一个城市，GIS系统是要放在第一位的，“以芜湖市为例，我们很多应用从数字城管到社会管理网格化，再到市场监管网格化，都基于社会管理网格单元为基础来划分不同的图层，但是底层都是同样的GIS数据。”

在承孝敏看来，GIS将贯穿着整个信息技术发展的始终。在当下，GIS和大数据紧密相依。“信息时代最重要的战略性资源是数据资源。但它基本上是以抽象的方式存在，大家很难清晰地看懂和发挥这些数据的价值。GIS恰好弥补了这一点，它能够辅助我们进行数据可视化、数据分析，并支撑决策，目前来说仍是唯一的载体。”

 “要坚持一张底图的理念，形成的城市不同图层。图层之间的关系相较5-8年前发生了很大的变化——过去每个图层就是每一个行业，今天图层之间的关系就和楼宇综合布线一样，横向是楼层的各个层面，纵向的要把各个楼层之间打通。一定要能够让鲜活的数据资源在各个图层之间有效的流动，才能够发挥出数据应有的价值。从这个层面上来说，GIS也是不可或缺的。”

GIS应用在不断发生变化，以业务为引领、要解决实际的问题很关键。“一定要以解决某一个行业、某一个领域存在的问题为目的，再去研究GIS的解决方案，而不是说现有的GIS平台已经承载了现成的东西，可以拿来即用。一定要以问题驱动。”承孝敏对GIS的应用提出了非常实际的要求，并且坚定地认为，时空大数据是GIS厂商下一步的重要发力点。

“过去我们更多的数据是一些泛在的、零散的数据，没有规律可循，没有明显的相互的依存和从属关系。时空大数据让城市产生的每一条信息都能打上时间和空间的标签，有利于关系的理顺。利用好这些数据，就能更好地满足服务和管理层面的需求，以及经济和社会发展层面的需求。”

对于下一步信息化的发展，承孝敏也提出了自己的见解：以GIS为基础，以数据为核心，以数据的时空属性为要义来引领未来信息化的发展。“我认为这是必然的，这已经走到了我们的现实当中，已不再是趋势。”

从这个角度来说，承孝敏认为现在已经不能单一地叫GIS平台，或者是时空云平台、时空大数据平台。“过去多年的积累，我们完成了从传统测绘行业向GIS行业的转型。如果说传统测绘是1.0阶段，GIS行业是2.0阶段，那么下一步时空数据和GIS行业的融合发展将是3.0阶段，将作为整个城市信息化、智慧化进程当中的一个基础载体。我想这个行业真的是刚刚升起的朝阳。”

下一步，芜湖信息化如何建设？承孝敏总结：“第一，我们的服务对象是人；第二，我们的管理对象是城市；第三，治理主体是政府、企业和社会。政府自身就是把所有的业务任务化，任务流程化，流程公开化，最终让我们的企业、社会通过政府有序的进行数据开放，打造城市和产业两个升级版，使得城市插上两个翅膀，实现腾飞，从而更好地满足人们日益增长的美好生活需要。”

（采访、撰文/ 吴晓燕 王丹     摄影/郑远   责编/王静静 王宇卫）

来源：超图软件（版权归原作者及刊载媒体所有）

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编辑 / 郝    勇    审核 / 韩    磊    荐稿 / 许泽宇

指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129）