新时代下新型基础测绘的若干思考
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党的十九大作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，明确了我国发展新的历史方位，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在这种大背景下，测绘地理信息作为国家经济社会发展和国防建设的重要基础，在各行各业可持续发展中起着基础、保障和先导作用，尤其是基础测绘作为测绘地理信息的基础和重要内容，也是《测绘法》赋予的测绘地理信息行政主管部门的职责内容，如何在新时代下做好基础测绘工作显得尤为重要。
坚持实事求是，客观分析新型基础测绘提出的背景
习近平总书记指出，“实事求是，是马克思主义的根本观点，是中国共产党人认识世界、改造世界的根本要求，是我们党的基础思想方法、工作方法、领导方法。不论过去、现在和将来，我们都要坚持一切从实际出发，理论联系实际，在实践中检验真理和发展真理。”我们坚持实事求是的观点，重新审视基础测绘的发展现状，对进一步理解新型基础测绘具有重要意义。
系统总结基础测绘的发展现状
坚持实事求是，最基础的工作在于搞清楚“实事”，就是了解实际、掌握实情。经过几十年的建设和发展，基础测绘在实践中开拓进取，在创新中发展壮大，使得我国由测绘大国向测绘强国迈进，有效支撑和保障了国家经济、社会发展和信息化等对测绘地理信息的应用需求。
一是坚持依法测绘，测绘法治建设取得重大成效。新修订的《测绘法》于2017年7月1日起施行，进一步简政放权，加强事中事后监管。二是实施科技强测，关键技术取得重大突破，形成了一批重要的创新成果。建立了CGCS2000国家大地坐标系，形成了由2000多个基准站组成的卫星导航定位基准服务系统，基本建成了国家现代测绘基准体系，基本涵盖了全部陆海国土、高精度、三维、动态的能力。资源三号01、02星成功发射，开启了我国自主航天测绘的新时代。三是落实服务大局，保障服务能力提质增效。实施国家西部测图工程，填补了我国西部200万平方千米的1∶5万地形图空白。覆盖全国的1∶5万、1∶25万、1∶100万基础地理信息数据库实现动态和联动更新，每年更新发布一版。地理国情普查取得丰硕成果，全面摸清了地理国情家底。着力打造天地图服务平台，在国家电子政务、防灾减灾和水利、公安、安监、海关、气象等领域发挥了重要作用。应急测绘能力显著增强，为新疆皮山地震、天津滨海新区爆炸和陕西山阳、浙江丽水、广东深圳山体滑坡等突发事件提供了高效有力的保障。四是加强人才兴测，人才队伍建设稳步推进。实施新世纪测绘人才培养工程，通过重点学科、重点实验室、博士后科研工作站等平台建设以及重大项目的锻炼，培养造就了一支战略科技人才、科技领军人才、企业家和高技能人才、青年科技人才、科技管理人才有机结合的测绘地理信息科技人才队伍。
新型基础测绘是新时代下历史发展的必然产物
坚持实事求是，关键在于“求是”，就是探求和掌握事物发展的规律。基础测绘为经济社会发展等作出了积极贡献，但我们也要看到，随着高速发展的经济社会应用需求日益迫切，尤其是新时代的到来，更加需要测绘地理信息的强力支撑。当前，基础测绘的产品服务模式已难以满足多方面的应用服务需求，急需研究探索基础测绘新的发展模式和新的发展举措来适应新时代。
2015年国务院批复的《全国基础测绘中长期规划纲要（2015-2030年）》明确提出新型基础测绘，强调要加快推进新型基础测绘体系建设，全面提升基础测绘保障服务能力和水平。新型基础测绘一经提出，迅速得到行业内外的广泛关注，针对新型基础测绘体系建设，专家学者、部分地方测绘地理信息部门先期开展了研究与探索工作，但受传统基础测绘思路局限，总体上研究工作还停留在某一个方面、某一个具体的内容等，对其实质和内涵的全面剖析还不够，部分研究成果更多停留在概念层面。国家测绘地理信息局印发的《2016年测绘地理信息工作要点》中明确提出“研究制定新型基础测绘体系改革方案”作为重点工作予以落实，但由于新型基础测绘是一项复杂庞大的系统工程，涉及到各方面的工作，需要多方的参与、支持与配合，加快基础测绘转型升级到新型基础测绘的进程。这就需要我们不仅要结合新时代特征对新型基础测绘的理论进行深入系统的思考研究，而且需要不断实践，在实践中积累经验，进行理论升华，再用以指导实践，循环往复，不断完善新型基础测绘体系，解决当前基础测绘存在的问题和满足未来的发展需求。
新时代影响新型基础测绘建设的五个关系
毛泽东曾经说过：“事物的矛盾法则，即对立统一的法则，是唯物辩证法的最根本的法则。”任何事物包含着既对立又统一的两个方面，即任何事物都有两点，我们要如实地反映事物的本来面目，就必须坚持一分为二的矛盾分析方法，不仅要对矛盾作全面分析，而且要分清楚矛盾的主次和主要方面。因此，新型基础测绘作为基础测绘新的发展方向，要想建设新型基础测绘，就必须解决影响当前基础测绘建设最主要的五个关系，这是建设好新型基础测绘的前提和基础。
供给侧和需求侧之间的关系。当前，国家正在积极推动供给侧改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。某种意义上讲，供给侧改革的目标就是满足人民日益增长的美好生活的需要。当前基础测绘产品的服务模式主要以测绘基准成果和4D产品(数字正射影像、数字高程模型、数字栅格地图、数字线划地图)为主，基础测绘产品的内容和形式仍然是模拟纸质地图时代的标准规范，地形图要素的表达形式仍然沿袭了传统的分类体系和符号标准，基础测绘的生产和组织大多还是以特定比例尺的图幅为作业单元。用户使用基础测绘产品时，经常需要对数据进行改造处理，花费在数据改造上的时间有时甚至达到生产这些数据的时间的一半。同时，在经济社会发展对测绘地理信息总体需求大幅增长的情况下，部分基础测绘成果需求却在下降，这也在一定程度上体现了供给和需求之间的矛盾，不了解需求的供给会造成无效供给，从而造成资源的浪费。这就需要我们认真调查研究，真正了解需求，通过需求引导，不断推进测绘地理信息的供给侧改革。
中央与地方的关系。目前，我国基础测绘是采用分级管理的形式，国务院测绘地理信息主管部门负责全国测绘工作的统一监督管理，县级以上地方人民政府测绘地理信息主管部门负责本行政区域测绘工作的统一监督管理。以地形图生产为例，目前，1∶5万比例尺地形图生产主要由国家测绘地理信息局组织实施，地方省级行政主管部门负责组织实施1∶1万比例尺的地形图生产，前者属于宏观小尺度，后者属于中观中尺度。后者应比前者工作更深入、内容更详细、成果更鲜活。然而，直至目前，除了少数发达省份外，全国大部分省份都不是如此，尤其是成果现势性，普遍出现倒挂现象，难以实现中央和省两级测绘工作的协同和联动，同时还会出现重复测绘造成的资源浪费。因此，统筹好中央与地方在基础测绘方面的生产关系，重点在于统筹协调，中央要统筹协调好地方资源，合理利用好地方资源，建立基础测绘的全国统筹协调机制。
政府和市场的关系。根据不同的投入机制，地理信息的供给体系分为两部分：公益性服务供给和市场服务供给。公益性服务供给主要以各级政府的基础测绘为主，市场服务供给主要以商业公司的专业测绘为主。目前，二者的边界划分，部分地带比较模糊，部分清晰地带也存在实际工作重叠甚至竞争。近几年以来，地理信息产业从无到有，发展极为迅速，这种矛盾更加突出。以智慧城市为例，全国智慧城市建设热潮掀起后，理论上PPP投资模式应该成为主流，但目前智慧城市还是以财政投入为主，地理信息数据基本都由政府委托生产和提供，同时依托智慧城市建设形成的各种应用平台正在不断挤占着市场空间，从而造成政府与市场之间的矛盾。因此，要处理好政府和市场的关系，关键在于转变观念，科学划定政府与市场的界限，政府应更多通过购买服务来促进市场繁荣。
保密和应用的关系。在战争年代，地图主要是用于指挥作战，需要严加保密。而进入和平年代，测绘地理信息还要服务于经济建设和社会发展，而且需求份额愈来愈大，这就造成保密和应用之间的矛盾。浙江吉利控股集团董事长李书福在2017年两会提案中建议通过审慎放开地图精确测绘，减少自动驾驶技术发展壁垒，从而加速自动驾驶技术发展。为维护国家安全、主权和利益，国家对基础地理信息公开有严格的规定，公开地图位置精度不得高于50米，而自动驾驶需要更高精度才能满足要求，这是一个典型的矛盾事例。因此，要想处理好保密与应用的关系，既要通过科技手段处理好保密和应用的矛盾，又要通过最大限度放开测绘地理信息资源来满足应用需求。
国内与国外的关系。随着国家“走出去”“一带一路”、海洋开发等一系列全球战略的实施，迫切需要测绘地理信息的支撑保障。然而，目前测绘地理信息部门的工作重心仍在国内，全球测绘虽已被列入工作日程并积极推进，但尚未形成有效规模，还不能有效支撑国家全球战略实施。这就需要我们要以全球视野来谋划新型基础测绘体系，为国家全球战略提供支撑保障。
探索新时代新型基础测绘的本质特征和发展构想
实践观点是马克思主义哲学的首要基本观点。习近平总书记指出，“要学习掌握认识和实践辩证关系的原理，坚持实践第一的观点，不断推进实践基础上的理论创新。我们推进各项工作，要靠实践出真知。理论必须同实践相统一。必须高度重视理论的作用，增强理论自信和战略定力，对经过反复实践和比较得出的正确理论，要坚定不移坚持。”测绘学作为技术性很强的学科，只有通过大量实践试验才能形成测绘生产和服务能力。近年来，国家测绘地理信息局开展了一系列从体制机制、科技创新以及生产体系升级改造等试验，形成了一系列可为新型基础测绘提供参考的重要实践成果。当前，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生重大变化，这对新型基础测绘提出了新的更高要求，需要我们站位更高，以更加开阔的视野来重新研究新型基础测绘，以实践的观点将新型基础测绘体系建设落到实处。
深刻把握新时代下新型基础测绘的本质特征
新型基础测绘这一概念既体现了一种趋势，也体现了一种状态。新时代下新型基础测绘应具有的本质特征是：“公益、按需、全球、协调、开放”。所谓“公益”，新型基础测绘本质上还是基础测绘范畴，《测绘法》赋予的“公益性”的基本定位不能发生动摇，这是新型基础测绘的第一属性。要把握好公益服务和市场服务的界限，形成两个服务互为补充的局面。同时，只要属于公益性测绘活动就应全部纳入新型基础测绘范畴；所谓“按需”，就是解决好供给侧和需求侧之间的矛盾，提供有效供给。这就要求我们要通过需求侧来提前谋划供给侧，按需个性化提供产品和服务；所谓“全球”，从科技本身来讲，测绘是一个全球性概念，新型基础测绘同样不例外，过去我国基础测绘的重点主要在国内。但随着国家一系列全球战略构想的提出，这就需要我们必须站在全球高度思考问题。不论是陆地还是海洋，都是全球的概念。新型基础测绘如果不具备“全球”属性将极大制约国家全球战略的实施；所谓“协调”，就是要将新型基础测绘放在整个测绘地理信息发展的高度，不仅要协调新型基础测绘内部的关系，而且要协调新型基础测绘和其他测绘之间的关系，统筹利用好各种资源，形成发展合力；所谓“开放”，就是要在保障国家安全利益的前提下，解决好保密与应用之间的矛盾，新型基础测绘成果应最大化服务经济社会民生等。总之，新型基础测绘的本质是服务，其五大特征相辅相成，缺一不可，“公益”是服务对象，“按需”是服务方式，“全球”是服务范围，“协调”是服务模式，“开放”是服务理念。
研究探索新时代下新型基础测绘的发展构想
坚持实践第一的观点，就必须坚持实践的标准，务求实效，关键在于落实。因此，要想将新型基础测绘落到实处，首要前提是谋划好实体化和业务化的新型基础测绘体系。新型基础测绘体系建设应立足于解决当前问题和满足长远发展需求，不仅要谋划具体工作任务，还应包括这些任务赖以开展的技术和政策环境等。
构建全新的产品服务体系。立足于满足多样化需求，实现按需服务，我们必须丰富产品形式，开发更多种类的基础地理信息产品。一是能实时提供精度更高的全球时空基准服务，可分级分用户提供位置产品和服务；二是完全改变按比例尺分级测绘分级管理模式，采用按要素和精度采集测绘地理信息，细化专题分层，建立时空大数据平台，取消比例尺概念，按需实时提供各种地图产品服务；三是实行保密管理的分级分类，设计新型涉密产品和公开产品，最大限度满足非涉密用户需求。
构建全新的技术标准体系。产品的多样化需求必将带动产生新的生产作业模式，我们要利用现有信息化测绘技术体系建设的成果来支撑新型基础测绘体系建设。一是要具备全球高精度时空基准服务实时化的能力；二是要具备按期获取和按需实时获取各类地理信息数据的能力；三是要利用好大数据、云计算、“互联网+”、人工智能等新技术，通过集成创新，实现分精度按要素采集地理信息，具备智能解译，自动分类，实时入平台，实时按需服务的能力；四是要用科技手段创新保密管理模式，实现实时采集，实时处理，实时解密，实时服务；五是技术标准体系的制定更加注重共性问题，对于按需个性化服务应弱化标准的作用。
构建全新的协调管理机制。要想破解当前基础测绘存在的分级管理等问题，必须站在国家宏观层面做好统筹协调的顶层设计。一是加强基础测绘分级管理协调机制的建设，中央协调地方，地方协调好内部，上级协调下级，形成联动更新和分建共享局面，逐步建成国家统一的时空大数据平台；二是优化调整国家、地方新型基础测绘分工及组织模式，从管理制度设计上避免重复测绘；三是强化与其他部门的合作对接机制，探索建立与社会力量协同更新基础地理信息的合作模式。
全新产品服务体系是龙头目标，全新的技术标准体系、全新的协调管理机制是具体举措，是为实现全新的产品服务体系服务的。其中，全新的技术标准体系为全新的产品服务体系提供技术支撑，全新的协调管理机制为全新的产品服务体系提供组织保障。只有三个方面共同推进，共同落实，才能推动新型基础测绘在新时代下的新实践。
作者：张利明 刘建军 汪汇兵 高爱梅
来源：中国测绘（版权归原作者及刊载媒体所有）
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编辑 / 焦月 审核 / 刘雪
指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129)