廖永生：机遇与挑战——国务院机构改革后地理信息产业走向分析

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2018年3月13日，国务院向全国人大提交了国务院机构改革方案并在3月17日的全国人大会议上获得了通过。

建国以来，我国的国务院机构随着国情的变化和需求，曾经进行过多次调整，每次都会撤并或者新建一些部委以适应国家经济建设或社会发展的需求，但是这次如此大规模的机构改革是改革开放以来少见的，是20世纪70年代以来最大规模的变革之一。

虽然是“国务院”机构改革，但是实际上，却包含了全国从省、自治区、直辖市到市、县甚至乡镇一级的改革，是全国性的机构改革。

而这次国务院机构改革中最引人注目的内容之一，是建立自然资源部，而与广大测绘地理信息工作者以及地理信息企业关系最为紧密，引发广大测绘地理信息工作者关注的，则是国家测绘地理信息局的改革，即“不再保留”国家测绘地理信息局，“不再保留”包含了两方面的内容，即“撤”与“并”。

虽然国家测绘地理信息局机构改革的传闻由来已久，但是这次撤并国家测绘地理信息局的决定确实非常突然，着实引起了测绘地理信息界的极大震动。

从自然资源部组建上看，虽然新组建的自然资源部主体是原国土资源部，但是却集成了原国家发改委和原住建部的规划职责，水利部、农业部和林业部的资源调查和确权登记管理职责，并整合国家海洋和国家测绘地理信息局的职责，其规模是相当庞大的。

但是，在自然资源部的组建过程中，并没有将原有国土资源部下属的测绘地理信息局作为部委下属部门保留，那么则可以肯定，对于测绘地理信息部门来说，这次改革是一次义无反顾的彻底改革，其结果将是测绘地理信息融入自然资源部，将更好的实现服务于自然资源的调查与管理。

但是，测绘地理信息局为什么要撤并，其主要因素何在？测绘地理信息管理未来如何运作？其影响是什么？未来地理信息产业将如何发展？还有什么矛盾要解决？

本文就以上问题，结合我国机构改革和测绘地理信息事业发展的一些经验，就我国未来测绘地理信息管理、事业和产业发展进行一些探讨。

首先，为什么要撤并测绘地理信息局。

必须要明确一点，国家机构改革是符合时代发展的要求的，是经过国家政府深思熟虑的决策，虽然不可能完美，但是是最符合当前国家经济和社会发展的需求的。

国家测绘地理信息局的撤并便是如此。

国家测绘地理信息局前身是国家测绘局，国家测绘局成立于1956年，也经过机构改革，其归属部门多次改变，但是一般都是在建设和国土部门旗下。进入二十一世纪后，随着测绘技术和计算机信息技术的集成与发展，测绘事业逐步向测绘地理信息事业转变，而测绘发展到地理信息阶段后，其应用不仅仅局限于建设和国土部门，而应用于与空间信息相关的各个部门，地理信息在国家建设和国民经济中的作用日益突出。

但是，任何一种新的实物、事业或者产业在初现和发展初期，都会出现很多新问题。地理信息虽然应用范围越来越广，但是其问题也日益突出，其中最大的问题有两个：一是各个部门行业间的数据共享问题；二是测绘地理信息管理范围和不断扩大的地理信息产业与地理信息应用的矛盾。

第一点，地理信息的应用越来越广泛，但是很多地理信息对测绘的依赖并不高，而由于专业性，信息往往却非常丰富、专业性更高，如水利数据、农业数据、林业数据、经济数据和人口数据等，空间维度世界中，所有地理信息都是关联的，要实现地理信息更科学有效的应用，数据应该互融互通，共享共用，但是，由于机构和行业以及行业管理部门的不同，部门之间存在隔阂与行政干预，数据共享非常困难，即使数据能够交换共享使用，也往往会因为数据标准不同而难以进行融合。也是由于以上原因，地理信息数据采集工作经常重复，导致巨大浪费。例如林业调查、农业调查、水利调查、土地调查和国情普查等工作经常开展，而各个部门得到的数据却有较大差异，解释如出一辙——标准不同。

数据不共享，不融合贯通，不但导致数据浪费和不能有效应用，也给国家的空间和经济规划造成困难。因此，本次将林业、农业和水利等部门集成到自然资源部，并撤并测绘地理信息局，就是要打破这个界限。

但是，必须说明，虽然测绘地理信息局撤并到自然资源部下并肯定与林业、农业、水利等部门的资源调查部门合并，但是，并不意味着自然资源部就拥有了全部或者多数地理信息资源的管理权。如前文所述，地理信息资源是丰富的，自然资源部未来管辖或管理的自然资源监测部门以及自然资源信息部门，其地理信息仍然是以自然资源信息为主，也是最主要的拥有国家地理信息的部门，由于其有测绘地理信息局的基础，因此还掌握了基础地理信息数据，但是却不可能拥有全部地理信息数据，如环保、人口、民政、交通和经济等，因此，各个部门之间共享地理信息数据仍然需要打破传统思维，打破部门之间的阻隔。这其中一个疑问是，测绘地理信息局并入自然资源部之后，其地理信息是自然资源信息，是否还承担推动地理信息共享的责任，这点将在后文讨论。

第二点，全球与我国一样，目前都已经逐步实现测绘向地理信息的转变，地理信息的基础是测绘，但是很多地理信息对测绘的依赖越来越小，特别是对传统的基础测绘产品需求日趋减少，很多与地理信息相关的工作或产业甚至并不基于测绘基础工作，地理信息产业更趋向于信息产业，在这种情况下，地理信息事业或产业却是由测绘部门为基础发展而来的部门进行管理，在行政上和技术上都限制了地理信息事业和产业发展。

我国机构改革中有个明显的特点，就是某个领域，其工作从一项国家公益为主的事业走向市场而成为一项产业之后，国家管理部门往往就撤销，其产业发展由市场支配，行为由工信部管理。如机械部、化工部、航天航空部、核工业部、铁道部、纺织工业部、冶金部和邮电部等等。

事业转变为产业，其管理部门就要撤并，这是符合市场经济发展要求的。测绘发展到地理信息，测绘在国家公益事业中仍然占有一定的地位，但是总体上看，其市场活动的比例更大，而大多数地理信息产业不再受限于测绘工作。测绘工作在地理信息工作中的比重越来越低，产值比越来越小，而地理信息应用涉及范围越来越广，产业分类越来越模糊，也急需从行政上放开束缚。

因此，撤并国家测绘地理信息局的机构改革，是符合我国经济发展的需求的。

分析了撤并国家测绘地理信息局撤并原因，那么，国家测绘地理信息局、地方测绘地理信息局和其他并入机构的地理信息部门将如何改革。

必需说明的是，地方部门改革与国家部门的改革是基本一致的，国家机构的改革方法就是地方机构改革的参照。

虽然在之前，我国有不少的省区已经将测绘地理信息局并入国土厅，仅作为测绘地理信息管理机构，与其他省区存在的测绘地理信息局相比，人员和机构已经减少，这种并而不撤的改革机构，较好融入了国土管理部门，但是其下属的很多事业单位如测绘院、信息中心以及质检部门依然存在并接受管理，而与其他部门的地理信息共享依然存在问题，行政上依然可能对地理信息产业发展存在束缚作用，因此，这种并入国土厅而保留测绘地理信息局的改革并非真正改革，尽是本次机构改革的过度。

而本次国家测绘地理信息局的撤并，是真正要撤销测绘地理信息局并入新组建的自然资源部，而原有测绘地理信息局以及发改、住建、林业、农业、水利和海洋部门相关部门的并入，毫无疑问，机构调整后，自然资源作为全国自然资源最主要的管理部门，需要资源信息作为管理支撑，新组建自然资源部肯定拥有自然资源监测和自然资源信息管理的最基本的业务部门，即自然资源监测中心和自然资源信息管理中心。而这些部门都将来源与国家测绘地理信息局相关的最主要来源就是这些部门的自然资源监测部门和自然资源信息部门，如林业监测中心、林业信息中心、水利信息中心、国土信息中心和基础地理中心以及下属各个测绘院、勘测院和林勘院等等，而整合应该是一次彻底的整合，不会出现“分中心”。

这些相关测绘地理信息部门和资源监测以及资源信息管理部门在以前的工作中，早就没有了明显界线，而且数据异标准重叠非常严重。如基础地理信息中心其拥有的地理信息早就超出“基础”而越来越丰富，同样，其他部门也有类似的情况，在数据、装备和人员中都有重叠。

另外，如前文所述，基础测绘工作在地理信息工作中的比例越来越小，而地理信息的产业化和非测绘化越来越严重，可以预见，地理信息产业将成为信息产业的一部分。

国家机关改革一个最大的原则，就是精简机构，在测绘方面，由于测绘在自然资源信息采集中的工作不再是重点，自然资源部也不会再涉及太多地理信息产业。再随后的《深化党和国家机构改革方案》的第（二十四）组建自然资源部的第二段话描述自然资源部的职责中，最后一句话“负责测绘和地质勘查行业管理等”，已经没有了“地理信息”，可见，未来自然资源部原则上不涉及地理信息行业，这是地理信息发展的必然。

而最主要的改革则是大量下属事业单位的改革，新建立的自然资源监测中心和自然资源信息中心，肯定只包括并入机构的部分设备、人员和技术，很多测绘下属事业单位的多数以及部分测绘地理信息局管理人员可能就转向企业，无论是国企或是股份制民营企业，都是不可避免的，我国之前很多国家机构改革都是采用了这种方法，如邮政部、铁道部、化工部、核工业部和航空航天部的撤销等等。

如果各级测绘地理信息局下属部门进行改制，对这些单位将会产生什么样的影响？对地理信息市场的影响又将是什么？对我国地理信息产业发展和走向产生什么样的影响？

其实之前，我国有很多测绘地理信息事业单位改制成民营企业或者国有企业，这种情况，基本上都发生在建设规划部门的城市测绘勘测部门而测绘地理信息局下属部门建规部门和国土部门是两个口，城市测绘勘测部门有时候甚至不在乎测绘地理信息局的管理，而还有一个特点，就是很多城市勘测院转为企业之后，仍然基本上是承接城市建规部门的测绘任务为主，并非严格意义上的市场主体，而本次机构调整，城乡规划职能并入自然资源部，这些勘测院公司也必然需要逐渐走向市场。

本次机构调整中，存在撤并关系，转向企业走向市场的事业单位，在转向企业后的短期内，肯定还会受到各级自然资源部的“关照”，可以承接自然资源调查任务，但是长期上看，这些企业必然融入市场竞争中，这是不可避免的。

对于长期在“体制内”的工作者来说，可能比较难接受，而在改制后，拥有技术的人员将会比较受到欢迎，其择业面和灵活度都很高，对管理人员压力却较大。

事业单位改制企业，短期内对单位并不一定是好事，但是对于地理信息市场和产业则是一大进步。

未来较长一段时间内，虽然地理信息产业中，数据产业仍然占产业的主要部分，自然资源信息仍然是地理信息数据大头，但是随着地理信息产业市场化，更多的类型空间数据将纳入地理信息数据范畴，更多的数据应用将得到挖掘，更多行业的地理信息应用得到开发，可以预见，未来地理信息产业将得到极大发展。由于自然资源部的组建，数据得到共享，也在很大程度上避免重复建设，同时由于事业单位转为企业，其身份将发生变化，政府采购在地理信息市场的份额肯定将逐渐降低，企业要逐渐从市场中获得商机，而新模式的地理信息服务，最终的目标则是普通民众，这也促使地理信息产业必须尽早完全融入信息产业。

地理信息产业融入信息产业，将促进更多的企业特别是软件企业和互联网企业加入地理信息产业领域，市场主体将是企业而非政府下属机构，市场竞争公平化和有序化，将极大促进地理信息产业发展。

自然资源部建立，也有利于打破早期地理信息应用门槛和阻隔，促进地理信息之间交换融合，也将促进地理信息产业发展。

当然，与以前国家机构调整后的产业发展一样，国家测绘地理信息局撤并后，虽然地理信息产业将迎来一次发展机遇，但是也有很多问题需要解决。

首先，还是需要解决数据共享的问题。

虽然自然资源信息占地理信息很大部分且是很多基础信息，但是其他部门的空间相关信息也非常丰富，如人口数据、交通数据、经济数据、农村数据、教育数据和卫生数据等等，任何数据都有空间相关性，集成应用效果远胜于单独应用，但是由于数据在不同部门，要实现共享，还需要打破旧时的隔阂，建立统一的数据标准，自然资源信息中心应该具备集成其他领域行业地理信息数据的工作能力。

其次，保密与应用的问题。

保密一直是测绘地理信息管理工作的重要组成部分，也是争议很大的问题。数据开放共享和保密一直是矛盾体，基础地理信息数据则是保密的重头。测绘地理信息局撤并后，地理信息数据特别是基础地理信息数据保密工作如何管理？地理信息数开放共享到什么程度，以前还继续执行以前的保密原则，其他部门是否遵循这个保密原则，地理信息数据保密问题是否给保密局管理如纳入统一保密管理的更加合适？不解决这一问题，地理信息和自然资源信息也不可能获得有效利用。

最后，行政管理和市场的问题。

未来地理信息产业将走向市场，更大程度归属于信息产业，而对地理信息企业的管理究竟是什么部门执行？由于地理信息产业可能涉及很多部门，可能会受到多个部门的管理和行政重叠，而这正是与国家机构改革目标违背的。

我国政府多次强调“简政放权”，很多行业由于涉及面比较广，不得不受到多重管理，地理信息产业就是其中一个，自然资源部建立了，测绘地理信息局撤并了，行政管理弱化，但是还应该警惕之后可能出现的多重管理。

总之，撤并国家测绘地理信息局，对我国地理信息产业和很多与地理信息相关的企业来说都是一大机遇，我国地理信息产业肯定将引来一个春天。大量的事业单位改制企业，市场将出现一次重大的竞争和洗牌，广大测绘地理信息企业应该拥有自己产权的先进技术、不断提高企业管理水平，不断创新，实现地理信息融合到其他行业领域和部门，提高应用水平，创建更多的互联网+和地理信息+应用，提高行业竞争水平，迎接地理信息产业新时代的到来。

作者简介

廖永生，《慧天地》特约撰稿人，毕业于武汉大学，高级工程师，广西专家咨询服务协会信息专业委员会特聘专家，主要研究领域包括3S技术集成应用与大数据信息挖掘，曾获第十二届广西青年科技奖。

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编辑 / 韩磊   审核 /张洁

指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129）