聚焦海南：建立统一空间规划体系 坚守生态底线

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何为统一空间规划“多规合一”？

“多规合一”的改革是从统筹六类空间规划开始的。这六类规划是：原来归属发改委的主体功能区划；归属环保部门的生态保护红线规划；归属城乡规划部门的城镇体系规划；归属国土部门的土地利用规划；归属林业部门的林地保护规划；和归属海洋部门的海洋功能区划。改革的目标是将其合并为统一的一张规划“蓝图”。

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2018年4月13日焦点访谈栏目

央视网消息（焦点访谈）：三十年前的今天，海南建省办经济特区。三十年来，海南敢闯敢试，走出一条发展新路。而这片因改革而生，因开放而立的土地，今天依然在不断地进行新的探索和尝试，就比如规划。经常有各种规划互相打架、互相矛盾的情况。一块地，在不同的部门可能就规划出了不同的用途。怎么解决呢？海南从2015年开始在全省范围内开展“多规合一”改革，也就是绘制全省统一的一张规划蓝图。效果怎么样？先从一家企业的审批经过说起。

肖柏海是一家生物科技有限公司的负责人，2016年底，他把分公司从珠三角迁到了海南省的澄迈县。之所以做出这样的决定，是因为当时其它地方需要两年的行政审批，在海南只需要三个月。

肖柏海他们要办的许可证，要求严格、涉及部门众多。在其它地方审批，要从县报到市、再从市报到省，所有部门跑一遍，主管、处长、局长层层都要看……这样的程序真能在3个月内办完吗？结果没想到，在海南，拿注册证用了一个半月，拿生产许可证也是一个半月。加在一起，时间不多不少，刚好是三个月。

从两年压减到3个月，这样快的审批速度得益于海南省“多规合一”改革打下的基础。

2017年2月，习近平总书记在北京考察城市规划建设曾经说过一句话——“合理布局，规划先行”——和规划打过交道的人都能明白这句话里的含金量。就像盖房子之前必须先画好图纸、理清思路一样，过去道理谁都懂，可多头管理的体制下缺乏统一的规划，管理中的麻烦事已经太多了。

就空间规划来说，在海南省“多规合一”改革之前，1587平方公里的土地存在属性冲突，72.1万个地块的管理在规划矛盾中打架。

同一块地，在林业规划里是林地，在土地规划里是农田，到了城乡建设用地规划里可能又变成了建设用地。用地审批时，哪个部门都要跑，“盖上百个图章”说的就是这种事。

杨淳至是海南生态软件园的总经理。肖柏海的公司就落户在他的园区。杨淳至还记得园区建立之初跑审批的情形：“有一次工商注册核名称，跑一趟，拉着一车资料，回来再登记写申请书又跑一趟，然后税务登记又跑一趟。建一个办公楼，前期各种环评、水土保持、评估等等大概花6到8个月的时间，一年以上一个项目才能真正落地开始建。

海南省澄迈县规划委员会梁丽梅说，占林地，到林业厅去审批；占基本农田、一般耕地得到国土厅，甚至省政府去审批。既占林地又占一般耕地，项目就难以落地。

和全国大部分省市一样，海南很多区县也有自己的一站式政务大厅。但一站式服务压缩的只是物理上的距离，只要多头管理、规划打架的障碍存在，效率提升的瓶颈就始终存在。

海南“多规合一”的改革是从统筹六类空间规划开始的。这六类规划是：原来归属发改委的主体功能区划；归属环保部门的生态保护红线规划；归属城乡规划部门的城镇体系规划；归属国土部门的土地利用规划；归属林业部门的林地保护规划；和归属海洋部门的海洋功能区划。改革的目标是将其合并为全省统一的一张规划“蓝图”。在这个过程中，72.1万个矛盾属性地块被一个个解决，全省每一块土地都具有了唯一的属性。

在统一的规划蓝图上，海南省确立了高效农业、旅游业、互联网、医疗健康、会展业等十二类产业的发展规划。

打造这样的一张规划蓝图，海南花了整整一年的时间。磨刀不误砍柴工，基础打好了，接下来的改革就可以向前推进了。

规划的蓝图确定之后，海南全省确立了6类24个省级园区。每个园区以区域评估评审代替单个项目的评估评审。比如肖柏海的企业落户的海南生态软件园，7.1平方公里的园区就作为一个整体进行了先行审批。企业之所以能在3个月内拿到证照，开工生产，是因为原来要他们自己去跑的评估项目，比如地震地质灾害、压覆矿产、水土保持等等早就在区域审批中完成了。

在海南生态软件园内，有一处办理政务手续的地方，被称为“企业服务超市”。

一般的政府政务中心，只是一个接单的窗口，层层审批并未减少。而现在的这个企业服务超市里，企业只需签承诺“生产经营不超出区域审核时确定的范围”，就可以领取证照。事后监督代替了事前审查，而审核速度，又提升了数倍。

随着大多阔斧的改革，一些行政审批从2年压缩为3个月，后来又压缩到数小时，这样的提速海南省并没有满足，改革一次次突破人们的想象。他们发现，如果把整体规划输入信息化处理系统，一些行政审批的时间还能再压缩70%。这种方式也被戏称为“机器管规划”。

“多规合一”的试点使海南审批速度大大提高。但“多规合一”之后提升的政府管理能力并不仅仅限于“审批”。

海南以生态立省，“生态”可以说是海南的生命线。2016年，海南“多规合一”后，全省划定了统一的生态红线区域，并上传到信息平台系统上，与卫星遥感图比对，识别违法违规区域。这位“机器监督员”铁面无私，只认规划不认人，走后门、求通融的话通通听不懂。

去年一年，信息平台系统自动推送到各职能部门生态红线内的可疑图斑共4979个，经执法部门现场勘察，2366个图斑识别准确，确实存在违法违规现象。

红树林旁边的这片水域，过去曾经开发旅游，虽然变换过科普教育等名目，但随着海南全省域生态红线的划定、生态环保督察的步步紧跟，原有的项目再也运行不下去了。

划定生态红线，不是简单地多种树、少污染这么简单，还要加强对生态系统的维护。海南中部山区有全国面积最大的热带雨林，仅尖峰岭就有2800多种植物，4300多种动物。过去虽然在这里也有一些保护区，但由于各区县经济发展的需要，各个保护区之间还留有许多耕地和开发用地。如今，在全省统一的一张蓝图下，生态红线划定之后，地方开发建设的诉求用飞地的方式解决，这样就把过去人为分割开的一个个保护区连成了一个整体的热带雨林系统。

此外，海南岛33.5%的陆域面积、近岸海域的35.1%的海洋面积也被划入生态保护红线。全省一盘棋下，曾经蜂拥而至，多而杂乱的房地产开发热开始降温。

“海棠山”项目曾经选址在毗邻三亚的海棠湾。他们最早的规划图密密麻麻规划的都是房子，总共有近一千亩。“多规合一”实施后，用地属性被规范，开发商发现，原来的想法无法实现了，他们重新定位，转型发展。

房地产开发是不可能了，但这并不是说企业不知道干什么好了，因为海南省多规合一之后，用地属性、开发方式全部被明确。开发商得到了一份“陆域二类生态保护红线区保护与开发建设准入目录清单”。什么可以干、什么不可以干，这上面都有清晰的指向。

保护生态、极简审批等等，都是“多规合一”改革带来的显而易见的效果。这也再次让人们感慨：没有做不到，只有想不到。改革，一次次地突破了人们的想像力。“一张蓝图绘到底”，解决了现有一些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调的问题，改变了资源配置方式，起到了深化改革的规划引领作用。海南探索出来的这些经验值得借鉴。

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2018年4月12日焦点访谈栏目

央视网消息（焦点访谈）：在博鳌亚洲论坛2018年年会成功举办之际，海南又迎来了建省办经济特区30周年。作为一个远离内陆的海岛，海南长期属于我国最贫穷落后的地区之一。30年来，海南主要经济指标实现了近百倍的增长，全省地区生产总值增长21.8倍，城乡居民收入分别增长30.3倍和24.7倍。而与之相对应的是，绿水青山还在，经济的发展并没有破坏那里的生态环境。这中间经历一条曲折的发展道路。

槟榔谷是海南省保亭县的知名景区，游人众多，以黎族文化和生态环境展示为主，吸纳了不少本地村民就业。一位黎族阿妈坐在景区里的路旁，她的主要工作就是编织一些生活用品，向游客展示黎族文化的一部分。

在黎族语言中，“你好”和槟榔是一个意思，可见槟榔在他们生活中的重要性。吉秀花过去是村里的农民，后来成为景区的工作人员，每月领工资。她家60多棵槟榔树所在的区域当时也被划入旅游景区，这些槟榔树的命运如何，曾经让她很担心。

海南某景区行政总监朱子华说：“在开这个路的过程中，我们就考虑到这个槟榔树必须要保留下来，所以就是路让树、人让树、房子让树，这是我们发展的一个理念。我们在景区的最尾端打造一个惠农一条街，全部免费给村民来进行自主经营。”

吉秀花的儿媳妇一家就在惠农街上卖水果，有了这个摊位，自家林地出产的水果转身就能卖到游客手里，一家人还能相互照顾。

生态、景区、老百姓这样的共赢来得并不容易，这个景区的经营者整整花了20年时间，而海南建省30年来也是在寻找路径的选择中逐步发展的。

中国（海南）改革发展研究院院长迟福林指出：“这30年来，我们也经历了很多挫折，比如一开始很急，采取了很多特殊政策，短期资本进来，急于搞房地产，结果就造成了一个很大的泡沫。”

那一轮房地产热的创伤一直到2000年之后才逐步恢复。2009年，海南确立了“生态立省”的原则。2009年底，国家提出在海南建设“国际旅游岛”计划，海南在经济得到快速发展的同时，因为房地产开发时间短、见效快，新一轮房地产热兴起。青山碧海原本是海南岛最好的资源，房地产的过度开发打破了这种平衡。

“生态立省”怎么能从抽象的原则变成实实在在的约束呢？十八大以来，海南开始落实新的发展理念。2015年，海南从规划改革入手，在全国率先开展省域“多规合一”改革试点，目的之一就是要遏制房地产过度发展的问题。

所谓“多规合一”，就是将过去主体功能区规划、生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划等六类空间性规划统一起来，将六张图合为一张图，建立统一的空间规划体系，一方面避免了过去同一地块上有可能既是林地，又是建设用地的冲突。更重要的是，统一划定了生态保护红线、城镇开发边界等各类控制线。

海南省规划委员会规划处处长吴刚介绍：“对房地产很明确地规定只能在旅游度假区开发边界，或者城镇开发边界内开发，并且这次开发边界没有特别要求不能跟生态红线重叠，生态红线划定的地方开发商就要退出来，这是我们当时做多规合一，一直坚守的原则。”

2017年，国务院批准了新的海南全省规划图，将全省重要生态功能区、生态敏感区域和脆弱区域划入生态保护红线，涵盖全省陆域面积的33.5%、近岸海域面积的35.1%。除此以外，海南省委提出了30条生态环保硬措施，中部生态核心区的4个市县永久禁止建设外销商品房。海南还将全省19个市县被划分为五大类，实施差别化考核，全省三分之二的市县取消GDP考核。

迟福林说：“海南从自身发展意识到，没有生态就没有发展的基本条件，所以生态是海南发展的生命。更重要的是，现在中央支持海南，习总书记2013年到海南视察明确提出来（保护生态），海南充分意识到，生态真是自己发展的第一需要，也是发展海南各种产业的第一需要。”

海南省的三沙市是2012年才成立的。从建市一开始，就秉承了海南省“生态优先”的发展理念。记者在三沙市北岛采访时，正好赶上今年第一窝小海龟自然孵化。岛上负责海龟保护的村民正在四处找寻这些刚出窝的小家伙。对小海龟来说，从海滩边孵出来到海里的这段路，长不到100米，却是最危险的一段路。炎热的天气、螃蟹、飞鸟都是它们的敌人，稍不注意就会有生命危险。

北岛村民黄宏波告诉记者，经他保护放生的海龟大概有几万只了。

绿海龟是我国二级保护动物，也被国际组织列为濒危物种。西沙群岛曾经是海龟的天堂，后来因为种种原因，日渐稀少。三沙设市以来，保护好中国最南端这片最美丽的大海成为最重要的工作之一。现在，海龟妈妈到岛上产卵逐年增多，2017年仅北岛一个岛屿，海龟就产卵170多窝，这里重新成为绿海龟喜欢的地方。近几年，海岛上不仅成立了海龟保护中心，还设立了岛长制，让渔民担任“岛长”，负责维护和保护生态。

开发要受到生态的保护约束，但是也并不意味着经济不能发展。海南要守住60%的森林覆盖率和1800公里的海岸线，而经济、社会又如何发展呢？

游客们正在体验纯正的海南乡村生活。这是一家北京来的公司和村民合作共同打造的。在公司规划的未来蓝图中，这里将成为一个以培育兰花的现代高效农业和乡村旅游共同发展的基地。可是一开始，这家公司来的时候是想开发房地产的，他们找到了县里的规划委员会。

海南省保亭县规划委员会副主任韩琪表示，他们提出需要在县城三道镇这个范围之内增加1500亩的建设用地，但是受多规合一编制工作的影响，已经没有办法再增加新的建设用地。

某农旅企业负责人杜一说：“我们突然发现，其实从差异化的角度来讲，房地产项目未必是未来的一个主导的领域，因为我们留着青山绿水本身就是未来的一种优质资产，所以我们原有的想法就改变了。”

2016年，海南省正式启动美丽海南“百镇千村”建设，重点打造特色产业小镇。其中美丽乡村建设、共享农庄都是当地鼓励发展的产业。

韩琪说：“我建议他咨询一些共享农庄类型的政策，尽量去贴近这类政策去做一些农业类的或者跟村民共享经济的，给当地村民能够带来经济收入的，还能给企业带来一定经济效益的这类项目。”

现在，这里的兰花培育基地已经建好，村里也建起了露营基地，未来将在村民房屋上再加盖小木屋，可谓不增加一平米的建设面积，这里就大有作为。

杜一说：“我们选择的是兰花这个主题做农旅结合的方式，因为这个地方气候非常适合很多品种兰花的生长，并且我们现在所在这个位置负氧离子是一万多，各方面对于现代农业的发展和旅游资源的开发非常契合，这是全国稀缺的资源。”

稀缺的资源来自于保亭县高达的85%森林覆盖率。为了守住这个数字，当地在开发建设时对土地控制越来越严格。当地房产开发的面积，从2013年到达最高点后逐年下降。

与房地产发展的下行曲线相对应的是，当地近几年的游客人数划出了一条漂亮的上行曲线，每年以两位数的比例递增。保亭县的发展正是海南省发展的缩影。根据最新的统计，海南全省天气优良率达到98% ，全年pm2.5平均浓度下降到18微克，水质优良率96%，森林覆盖率超过60%，保持全国领先的水平。优质的空气，美丽的风景吸引了八方来客。2017年来海南旅游人次达到6000多万，超过户籍人口的6倍。

迟福林指出：“现在国际旅游岛，就是旅游产业的开放带动相关服务业的开放，走出一条以现代服务业为主导的产业发展的路子，按照这样一个主导来加快海南开放改革的进程，现在海南这个路子走对了，以产业开放拉动产业升级，带动整个地区的发展。”

十八大以来，海南以国际旅游岛建设为抓手，落实新的发展理念。同样是这片绿水青山，过去是一穷二白，现在充满了活力、创造新的生态效益。海南建省30周年之际，全省重点发展旅游业、互联网、金融等现代服务业，逐渐摆脱对房地产业的依赖。2017年服务业对经济增长贡献率达79.5%。博鳌论坛世界瞩目、作为“国际医疗旅游先行区”的超级医院已经开业、三亚国际邮轮港码头万吨邮轮出港……面朝大海，春暖花开，海南也正成为全国人民向往的四季花园。

30年前，海南建省之初，与深圳、珠海等经济特区有明显的差异，长期属于我国最贫穷落后的地区之一。而通过30年的艰苦摸索，海南依靠独特资源、环境和区位优势，找到了可持续发展的唯一路径，发生了沧桑巨变，成就了一个边陲海岛到国际旅游岛的华丽蜕变。海南的发展是中国改革开放的奇迹之一，走进新时代，我们期待一个更加美好的新海南创造出新奇迹。

来源：央视《焦点访谈》 (版权归原作者及刊载媒体所有。我们尊重原创，《慧天地》所推内容若涉及版权问题，敬请原作者告知，我们会立即处理！）

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编辑 / 盛兆阳    审核 / 王怡波

指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129)