自然资源管理工作布局中测绘地理信息工作定位和工作重点 ——新体制下测绘地理信息工作新思考之一

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伴随国务院机构改革的持续推进，测绘地理信息相关职能融入自然资源部，我国测绘地理信息事业发展进入新的历史起点。新起点要有新气象，新气象要有新举措。习近平总书记指出，“很多时候，有没有新面貌，有没有新气象，并不在于制定一打一打的新规划，喊出一个一个的新口号，而在于结合新的实际，用新的思路、新的举措，脚踏实地把既定的科学目标、好的工作蓝图变为现实”。国务院批复同意的《全国基础测绘中长期规划纲要（2015-2030年）》等文件，已明确了测绘地理信息发展的科学目标。在新的体制下如何实现这一科学发展目标，使测绘地理信息工作尽快融入自然资源管理工作整体布局，需要有新的思路和新的举措。为此，根据自然资源部相关领导的要求，测绘发展研究中心组织开展了相关调查研究。即日起，本号将陆续刊载相关研究成果。

国务院机构改革后，测绘地理信息相关工作成为自然资源管理工作整体布局的组成部分，对其未来发展方向、工作方式、服务内容和相关政策措施等的谋划需要及时做出适应性调整。当前，自然资源部的组建正在加速进行，国土、地质、矿产、海洋、测绘等几大板块业务也正在加速磨合融合。就测绘地理信息这一板块来讲，当前的一项重要任务就是要抓紧从整体上谋划其下一步转型发展，在更好履行《中华人民共和国测绘法》职责的前提下，尽快使《深化党和国家机构改革方案》中关于自然资源部“负责测绘和地质勘查行业管理”这一职责落地，使测绘地理信息技术、组织、制度、队伍等更快适应自然资源管理工作整体布局要求。

一、自然资源管理工作布局中测绘地理信息工作定位

可以从三个角度来研究测绘地理信息工作新定位问题。第一，依法行政的角度。在新的体制下，《中华人民共和国测绘法》所确定的测绘地理信息相关职责必须得到有效履行。其中，尤其要履行好服务经济建设、国防建设、社会发展和生态保护，维护国家地理信息安全等职责。这既是新《测绘法》明确的事业新职责新定位，也是新时代赋予我们的新担当新使命 。第二，技术支持的角度。现代测绘地理信息技术已经被广泛应用于资源环境调查和对人口、经济、社会等空间分布规律的研究等方面，为自然资源调查监测和管理提供技术支撑并成为新体制下测绘地理信息责无旁贷的职责和任务。第三，从创新的角度。深入挖掘航空航天遥感、卫星导航定位以及信息通讯等技术在资源环境调查监测中的应用潜力，加快构建自然资源监管技术体系。同时，落实中央关于新发展理念、高质量发展等部署，进一步发挥测绘地理信息这一板块的技术创新引领作用，带动自然资源管理领域技术装备、技术手段的自主创新，解决我国测绘及资源环境调查监测自主技术长期以来受制于人的局面，促使其由大变强。

据此，机构改革完成后，可以确定测绘地理信息工作在自然资源管理工作整体布局中的如下三个工作定位：

——经济社会发展的基础性保障。为经济社会发展提供基础性服务一直是原国家测绘地理信息局的主要职责。鉴于测绘地理信息所提供的公共服务主要是关于人类生存空间的基本服务（主要解决的问题包括但不限于：如何定义地理空间？如何表达地理空间？如何确定某一事物、某一人或者某一现象在地理空间中的准确位置？），在新体制下，测绘地理信息围绕地理空间的定义、表达和合理利用等提供基本的公共服务这一定位不应当有变化。与这一定位相关的主要工作包括基础测绘、全球测绘等。

——自然资源管理工作整体布局的重要组成。自然资源调查监测既是自然资源管理工作本身，也是自然资源资产化管理、用途管理等管理行为的前提和保障。伴随着各类调查监测技术的深入应用，自然资源调查监测已经逐渐抛弃传统的统计手段，转而越来越多地依赖现代技术。传统测绘技术和现代信息技术相互集成所形成的现代测绘地理信息技术是自然资源调查监测的主要支撑技术，原国家测绘地理信息局多年运营积淀的技术体系、组织体系、制度体系、标准体系以及人才队伍无疑将会在自然资源调查监测中发挥关键作用。这一定位有两层含义：测绘地理信息作为调查监测手段而存在，作为自然资源相关数据的处理管理及提供使用者而存在。

——国家安全和军民融合的重要内容。关于测绘地理信息工作与国家安全之间紧密关系的认识是有历史渊源的。即使到了技术如此发达的今天，这一关系仍然没有被改变（当然这一“紧密关系”的内涵已经发生了巨大变化）。按照习近平总书记关于总体国家安全观的重要论断，这一定位包括技术安全，例如，我们要摆脱测绘地理信息相关核心技术长期以来受制于人的局面，加快自主技术研发，建设测绘强国；但更重要的是要合理制定测绘地理信息相关管理政策，进一步加强行业管理和市场管理，避免出现泄密等问题。在目前军民融合上升为国家战略的背景下，更应当搞好测绘地理信息领域的军民融合工作，充分发挥地方测绘地理信息技术队伍优势，为国防建设提供及时可靠的保障服务。

二、自然资源管理工作布局中测绘地理信息工作重点

新体制不但需要有新定位，还需要有新重点。尽快明确自然资源部管理体制下测绘地理信息新的工作重点，有利于更好地落实陆昊部长提出的“保证部门组建期间工作的连续、稳定、转换和创新的统一”这一要求，促使测绘地理信息更快速地进入新的工作定位。纵观2018-2025年这段时间，结合新定位，测绘地理信息工作应当重点关注如下几个方面：

（一）融入自然资源管理工作整体布局方面

重点做好两个方面的工作：

第一，承担起自然资源调查监测技术支撑方面的职责。落实《深化党和国家机构改革方案》关于“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理”的相关要求，就必须对“山水林田湖草”进行“统筹”或者“综合”的调查监测。旧有体制下，各有关部门建有完备的、分别针对各自然资源单要素的调查监测系统，并在后续资源的要素级管理中发挥了巨大的作用。对“山水林田湖草”进行综合管理和“统筹治理”，单纯依赖上述对单一要素进行调查监测的系统是不够的，必须具备对山水林田湖草的综合调查监测能力（中科院曾专门成立中科院综考会负责这一工作，该机构于2000年与中科院地理所合并）。尤其是对我国西北、西南等地区，资源环境调查工作深度亟需进一步提升，需要一支专门的队伍来开展相应的工作。测绘地理信息部门拥有2万多人的专门技术队伍，技术标准、管理制度、组织架构完备，并且具备长期从事野外调查的工作经验，具备从事自然资源综合监测调查的素质和基本能力，在今后自然资源的管理工作中，其应当承担起综合调查监测这一职责。

第二，承担自然资源数据处理管理和提供使用的职责。推进自然资源管理信息化工作，按照中央要求，大力推进大数据、物联网和人工智能等技术在自然资源管理中的应用不但是做好当前工作的需要，对于今后不断提高自然资源管理的精准性均具有十分重要的价值。美国学者布雷特·金在其著作《智能浪潮：增强时代来临》一书中认为：人工智能的巨大突破“从根本上说是由于更好的计算机性能及更大的源数据库”。因此，在自然资源管理中也应当树立“数据是王”的观念，高度重视自然资源“源数据库”建设——这包括数据的采集处理和应用。超前开展用于自然资源监测管理的物联网研究及其后续数据的处理和存储是需要马上提到议事日程上的一项重要工作。测绘地理信息队伍长期与数据打交道，专长于数据的采集、处理、更新、维护和提供使用等工作。发挥其特长，担负起自然资源数据相关工作职责义不容辞。

（二）为经济社会发展提供基础性服务方面

重点应当做好如下几个方面的工作：

第一，继续推进基础测绘的变革与发展。基础测绘服务是《中华人民共和国测绘法》明确的一项公共服务，国务院批复同意的《全国基础测绘中长期规划纲要（2015-2020年）》要求要推进新型基础测绘建设。原国家测绘地理信息局曾就此进行过较深入的研究，形成了相关研究成果。自然资源部组建后，应当继续加快推进基础测绘变革——也就是新型基础测绘建设，包括探索新的技术和产品形式、推进管理体制变革、强化标准化工作等等，以使长期困扰我国基础测绘的关键问题——例如基础测绘服务难以满足应用需求的问题、重复测绘问题、各层级政府信息难以共享问题等能够得到解决。在这一过程中，有两个认识问题应当引起重视：一是应当进一步明确基础测绘的主要任务是维护国家测绘基准和测绘系统的统一完整，维护国家基础地理信息数据库的权威、标准和技术更新。也就是说，基础测绘所涉及的地理要素并不是越多越好，某一地理要素是否列入基础测绘工作范畴关键要看其是否有利于维护国家基础地理信息系统的权威、标准等。二是应当进一步明确测绘基准及测绘系统、国家基础地理信息系统等基础测绘成果在经济社会发展中的重要意义。我们认为，基础测绘工作所产生的测绘基准、测绘系统和基础地理信息数据库不单单是技术成果，应当是对国土空间进行定义表述、对地球上所有物体或者现象进行定位的根本依据和根本标准，更代表着政府对这一世界的看法——也就是世界观。而这正是《中华人民共和国测绘法》第五条和第二十四条规定的原因。

第二，加快谋划全球测绘下一步工作。当前，我国对外开放进入新阶段，习近平新时代中国特色社会主义思想“八个明确”中的第七个明确就是“明确中国特色大国外交要推动构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体”。在更早些时候，习近平总书记曾经讲过三个“前所未有”：“我们前所未有地靠近世界舞台的中心；前所未有地接近实现中华民族伟大复兴的目标；前所未有地具有实现民族复兴的能力和信心。”与此同时，我国牵头开展的国际多边或者双边活动日益增多，例如亚投行、上合组织等。所有这一切都预示着我国测绘地理信息工作必须马上步出国门，加快对全球地理信息数据的获取工作。目前正在执行的全球地理信息资源建设项目标志着我国测绘地理信息工作视野已经走出国门，开始关注全球。在继续做好这一项目的同时，应当抓紧研究新时代对外开放对测绘地理信息服务需求，围绕到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国这一目标，对全球测绘相关问题，例如全球重点地区和利益有关地区地理信息资源获取处理等工作进行整体谋划，并逐步加以落实。在这一工作中，也有一个认识问题需要澄清，那就是：一些专家认为美国谷歌地球上有大量地理信息数据可供下载，精度较正在执行的项目还高，没有必要再花钱开展全球项目这一工作。习近平总书记曾经说过：“不能总是用别人的昨天来装扮自己的明天。不能总是指望依赖他人的科技成果来提高自己的科技水平，更不能做其他国家的技术附庸，永远跟在别人的后面亦步亦趋。”中国这样一个大国从基础开始开展全球测绘地理信息工作，是关系科技能否“自主”的大问题，代表的是我们对于全球认知的观点，美国谷歌地球是无法代替。

第三、抓紧谋划海洋测绘工作。全球总面积有超过70%是海洋。因此，全球测绘中的很大一部分任务是海洋测绘。这里之所以将海洋测绘单列，主要是考虑到海洋测绘的特殊性。旧有体制下，涉海部门不单包括原海洋局，还有交通、农业等部门。而就海洋测绘工作来讲，《测绘法》也明确其职责在军队。十八大后，原国家测绘地理信息局考虑到海洋强国建设对社会主义现代化强国建设的重要意义，海洋测绘不但是海洋强国建设的重要内容，而且也是测绘为国防建设服务的重要内容，曾就海洋测绘问题与军队及有关部门协商，希望能将海洋测绘尽快提到议事日程。尽管这一工作曾一度取得进展，但是一直没有最终达成共识。制度化海洋测绘工作一直没有开展起来。所以，我国陆地海洋之间的坐标系统、基础地理信息标准数据等至今没有统一，更别说统筹陆地和海洋开展全球测绘相关工作了（目前全球地理信息资源建设项目范围也仅涉及全球陆地地区）。新体制下，测绘、海洋职能划归自然资源部，统筹规划海洋测绘问题的时机进一步成熟；再加上军改后，军队任务进一步向“能打仗 打胜仗”聚焦，军队遂行海上战斗任务的保障服务一般需要通过军民融合渠道由地方部门负责。商有关部门及军队，进一步谋划海洋测绘相关事宜，制度化开展相关工作，似应作为当前的一项优先任务尽快提到议事日程。

（三）为维护国家安全服务方面

重点应当搞好如下几项工作：

第一，深入推进测绘地理信息领域的军民深度融合。测绘地理信息与军事斗争紧密相关，历来是国防建设的重要组成部分。因此，测绘地理信息领域的军民融合较国防工业领域的军民融合更具有特殊意义。实际上，我国军地测绘地理信息领域之间一直存在密切的相互合作关系。最近，伴随着军民融合重大项目的实施，这种合作关系变得更为紧密。但是，如何在现有合作基础上再上台阶，形成测绘地理信息领域全要素、高效益的军民融合深度发展格局，初步构建一体化的国家战略体系和能力仍然没有破题。为此，宜从形成稳定机制入手，加快制定顶层设计方案并付诸实施。工作过程中应当重点考虑如下几个问题：一是建立需求对接机制的问题，尤其是如何制度化地获得国防需求并将其落实到测绘地理信息生产服务中；二是探索适合于测绘地理信息领域的军民融合方式，在军民融合中存在诸如军民共建共享、资源共享、地方建设贯彻国防需求等融合方式，测绘地理信息领域应当采用何种融合方式？其组织、技术保障如何等问题需要尽快弄清。三是探索动员测绘地理信息领域市场主体参与军民融合工作的渠道和方法。目前，测绘地理信息领域市场力量已经成长为一支可以为国防建设提供优质服务的队伍，如何按照中央关于“市场参与”的原则要求，挖掘各类市场主体的积极性是一个十分重要而紧迫的课题。

第二，进一步提高地理信息管理的科学性。当前，我国测绘地理信息市场化程度、开放程度高，与有关部门结合越来越紧密，与相关行业融合发展的趋势愈发明显，各类地理信息应用达到前所未有的广度和深度。从历史上看，地理信息长期以来与国家安全息息相关，所谓“夫地形者，兵之助也” ，说得就是地理信息是极其重要的军事情报。在新形势下，如何在促进地理信息应用，避免对新产业、新业态构成障碍的同时，切实履行维护国家安全的职责，审慎做好保密管理、版图管理、安全管理、质量管理等相关工作，应当重点关注以下几个问题：一是测绘地理信息保密政策问题，充分考虑新技术发展对地理信息保密政策的牵动作用，持续研究适应新技术发展、与时俱进的保密政策；二是版图管理问题，尤其是通过互联网、自媒体等传播的版图管理问题；三是地理信息安全问题，针对大数据、物联网等技术及泛在的位置服务带来的地理信息网络安全潜在风险，持续开展预研究并提出应对策略；四是技术装备安全问题，找准国内外测绘地理信息技术装备差距，拎清关键技术装备受制于人状况，避免“中兴事件”在测绘地理信息领域上演；五是测绘成果质量管理问题，在不对国家安全造成威胁和不影响成果质量的前提下，对“两级检查、一级验收”等质量管理制度进行重新审视，以适应大数据时代的需求。

三、保障措施

（一）转换理念

主要包括：

——树立全球观。注重从推动构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体的角度来谋划测绘地理信息未来工作。将眼光放到世界上，按照建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的要求，重新检视测绘地理信息发展战略，明确测绘地理信息未来发展之路，研究测绘地理信息领域的国际化战略，明确回答诸如中国地理信息企业在国际上的地位，中国测绘地理信息技术跨越式发展、领先世界，依托测绘地理信息技术如何实现对世界更加精细、更加准确、更加及时地了解和掌握，以服务于经济建设、国防建设、社会发展和生态环境保护。

——树立开放观。传统测绘技术专业化程度高等因素，造成了测绘地理信息发展相对封闭的特点，难以融入现代技术所营造的开放式环境，对测绘地理信息当代发展带来消极影响。当今世界，全民测绘时代已经到来，大数据、物联网以及汹涌而来的人工智能浪潮进一步加剧了开放式发展这一趋势。应当抛弃“就测绘谈测绘、较少顾及技术变革和应用场景变化等因素”的发展理念，将新技术发展带动、应用需求驱动和测绘地理信息自身发展规律紧密的结合起来，将测绘地理信息业务更多地融入现代技术发展洪流、融入经济社会发展大局、融入自然资源管理实践。

——树立应用观。标准化基础地理信息数据库以及相应基本地图的生产服务是现代测绘地理信息管理服务的基本任务，但其绝不是主要任务——尤其是在当前技术大融合、业务大整合的时代。现代测绘地理信息技术应当成为国情研究的重要手段，测绘地理信息工作也应当是国情研究的重要组成。因此，树立大数据思维，采用新的思路不断加强相关调查工作，持续积累相关数据资源，推进数据应用，应当是未来测绘地理信息发展路径的不二选择。

（二）战略研究

在管理体制发生变革、技术发展突飞猛进、国内外形势日新月异的背景下，从战略和全局高度研究和谋划测绘地理信息发展，不仅十分必要，而且非常迫切。战略研究应充分贯彻十九大提出来的习近平新时代中国特色社会主义思想，同时要充分立足中央部署和推进本轮机构改革的背景、初衷和要求，重点聚焦以下方面：测绘地理信息融入自然资源管理格局的路径研究——研究如何按照测绘地理信息在自然资源管理中的工作定位，推动测绘地理信息技术、人才、队伍等全面融入自然资源管理格局；测绘地理信息强国研究——研究与我国基本实现现代化和建成社会主义现代化强国的战略部署相适应的测绘地理信息强国建设的总体要求、指标体系、主要任务等；测绘地理信息需求分析——按照科学的需求分析方法，梳理测绘地理信息发展的战略需求；新技术与测绘地理信息融合及业务创新研究——针对云计算、大数据、物联网、人工智能等新技术发展，探索加强测绘地理信息理论创新、技术创新、体系创新、模式创新的潜力和方向；测绘地理信息军民融合与国家安全研究——提出测绘地理信息更好地落实总体国家安全观和军民融合战略的思路和对策；测绘地理信息行业管理政策，等等。

作者：陈常松、贾宗仁、阮于州

来源： 国家测绘地信局测绘发展研究中心（版权归原作者及刊载媒体所有）

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编辑 / 杨志如  审核 / 呼慧珊 徐鑫

指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129)