世界主要国家测绘地理信息法律与我国新《测绘法》的对比研究

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新修订的《中华人民共和国测绘法》于2017年7月1日起正式施行，这是我国测绘地理信息法制建设的重大事件，也是全球测绘地理信息管理法制化进程中的重要一步。在世界范围内，各测绘地理信息强国非常重视本国的测绘地理信息法制化进程，美国、俄罗斯、印度三国就在近两年内接连颁布了本国测绘地理信息领域的重要“基本法”法律法规。各国在测绘地理信息法制化进程上的趋同，体现了对地理信息领域保密、安全、共享等问题的高度重视。本文对各国的法律的主要情况、立法背景、指导思想进行了简要介绍。同时，，文章在地理信息安全与保密、规范调节对象、市场引导等方面与新《测绘法》进行了对比分析。在此基础上，对我国测绘地理信息事业发展和对国外法律镜鉴提出了相关思考。

一

立法情况介绍

（一）美国《2017年地理信息数据法案》

2017年，在第115届国会会议上，美国参众两院通过了旨在促进联邦层面地理信息数据协调和使用的《地理信息数据法案（后简称“法案”）》。根据介绍，当前联邦政府收集地理信息数据的过程浪费了大量纳税人资金，并没有为用户提供最准确信息。美国《法案》的提出将引导美国创建更加强大和现代化的地理信息系统，避免冗余支出。《法案》旨在进一步提高政府信息的透明度和可用性，整合编制了前期各类行政命令和指导性文件，对联邦地理数据委员会（FGDC）、国家地理信息咨询委员会、空间基础设施、地理信息标准、地理信息平台的定义和职责等进行了确定，对各类地理信息活动的监督进行了规范，对建立国家空间数据基础设施（NSDI）的相关行为进行了明确。该法案还确定了地理信息数据、元数据等的定义。《法案》包括11节，包括联邦地理数据委员会、国家地理信息咨询委员会、国家地理信息数据资产数据主题、地理信息数据标准、地理信息平台、相关机构职责等11个部分。

由于美国是联邦制国家，《法案》是在联邦层面统筹地理信息共享、流通和规范标准的法案，不能够统管全国地理信息收集和获取工作，。法案中明确指出，该联邦法案和各州法律的关系是“本法案所有内容不优先于各州关于执行提供测绘、制图或地理空间性质服务的法律，此类测绘地理信息服务需要依靠各种法律获得执照、注册或认证的人员提供或批准”。在联邦—-州的工作任务分工上，《法案》“私营部门数据使用”章节中强调，“联邦地理数据委员会和各机构应该在切实可行的前提下最大限度依靠美国私人企业，已以获得测绘和提供地理信息数据的商业服务。若某一商业产品或服务已能通过更为经济的商业来源获取，则联邦政府不应开始或继续任何提供、复制该产品或服务的测绘活动，或者与之竞争”。

（二）俄罗斯《关于大地测量、制图、地理信息数据以及对俄罗斯联邦某些立法行为修正案的有关规定》

俄罗斯联邦法令--《关于大地测量、制图、地理信息数据以及对俄罗斯联邦某些立法行为修正案的联邦法律有关规定》（后简称“俄《测绘地理信息法》”）》是由俄罗斯杜马通过并有并由、俄罗斯联邦委员会批准、俄罗斯联邦总统普京签署的联邦法律，此法律由俄罗斯联邦总统普京签署，于2017年1月1日开始施行。法律包括6章。俄《测绘地理信息法》是规范俄罗斯联邦大地测量、制图活动以及地理信息收集、储存、处理、呈现和分发的联邦法律，主要对俄罗斯联邦境内以及领海、内海、专属经济区范围内的坐标系统、国家高程系统和重力系统、军事测绘和制图工作、国家空间数据储备、地理信息数据门户、地理信息安全等方面的行为进行了规范，并对机构职责进行了划定。俄罗斯的测绘地理信息主管机构是俄罗斯联邦登记、地籍和制图局（Rosreestr），根据俄《测绘地理信息法》规定，俄罗斯测绘地理信息主管机构负责开展大地测量和测绘活动、开展空间数据基础设施建设、管理国家测绘基准体系、审批大地测量和制图活动、提供公共服务和管理国家地理信息资产。

（三）印度《地理信息管理法草案令（2016年草案）》

印度《地理信息管理法令（草案）》于2016年在由印度共和国第六十七次议会颁布，目前正处于征求意见阶段，。这部法律是适应于印度全境和领土以外印度公民的最高级别的地理信息法律，可以说是印度地理信息管理的“基本法”。印度《地理信息管理法令》从保护地理信息安全的角度出发，规范了影响印度国家安全、主权完整性的空间地理信息数据的获取、传播、出版和发布。法律主要对印度地理信息的获取、传播、出版、发布以及地理信息安全审查和许可制度、问题地图、相关处罚进行了明确。；并明确了最高委员会、安全审查机构的职责。印度对于地理信息采取较为严厉的管制措施，法案规定在印度获取地理信息必须得到印度安全审查机关的许可或者特许，以获得获取地理信息的许可证；任何想要获取、传播、出版和发行印度地理信息的个人，都应该向安全审查机关提交申请和所需费用，以便此类地理信息以任何电子或实物的形式获取、传播。在印度，印度最高委员会负责对印度地理信息进行收费和征税等进行规定工作，而安全审查机关负责对印度空间地理信息实施安全技术审查，并拥有发放、暂停、吊销许可证的权力。 

二

美俄印中测绘地理信息法律对比研究

（一）立法背景和指导思想

1、美国：应用驱动、促进共享

由于美国是联邦制国家，各州有相对完备的土地测绘（Land Surveying）管制管理法律和相关规范，开展测绘工作的主体也是是各州测绘地理信息机构，因此联邦法律不能直接管辖各州测绘活动。联邦层面，也有林业、大气海洋、军队等机构负责各项专题地理信息数据获取、采集工作。因此在前期工作中，联邦政府为收集地理信息数据花费了大量纳税人资金。

在实际应用过程中，美国充分认识到地理信息共享和统一标准对于更好发挥地理信息价值的必要性。因此在《地理信息数据法案》立法过程中，美国始终将促进地理信息应用、发挥地理信息价值、发挥市场作用作为驱动，通过立法的形式建立了一套完备的地理信息共享交换体系，从而确定了联邦机构在地理信息共享流通体系中的权威性。美国体系明确了联邦地理数据机构间委员会（机构间委员会联邦地理数据委员会）和国家地理信息咨询委员会行政机构（行政机构国家地理信息咨询委员会）的机构设置和相关职能，通过设定统一的地理信息标准和开设构建国家级地理信息平台确保了地理信息共享、利用机制的顺畅。同时，美国在法案中承认市场作用，利用政府手段管理市场行为，充分调动了市场中地理信息数据的价值和企业的积极性。可以看出美国联邦法案中并没有过多强调单一部门的利益或对业务的条块分割，这既突出了联邦在地理信息流通、共享中的法定权力，也明确了联邦与各州之间的法律界限，做到“管理”和“控权”有机平衡，从“大地理信息”的角度规范了地理信息共享的相关机制和行为规范。

2、俄罗斯：安全先行、严中有宽

俄罗斯联邦施行联邦民主制，法律体系属于大陆法系，按照规定《测绘地理信息法》可以统管俄罗斯联邦境内和领海的大地测量工作和地理信息数据相关工作。俄罗斯测绘地理信息法律经历了苏联解体后的萌芽阶段和以限制为主的阶段。特别是在1995年叶利钦总统批准、俄罗斯联邦政府颁布《俄罗斯联邦测绘法》和同期颁布《俄罗斯关于批准确立将测量点坐标数据和俄罗斯联邦领土地理信息转交至他国或国际组织的程序细则》之后，俄罗斯通过严格设定涉密地理信息审批标准、规范信息使用流程、限制相关信息使用、使用后销毁保密数据的方式对机密和受限信息的提供、使用和监督进行了详细规定。普京上任上台之后，多次强调地理信息数据的安全问题不可须臾。这一时期，俄罗斯在立法上施行受“限制和开放”并存的主导思想影响，在继续改进安全保密技术、加强地理信息监管的同时将地理信息资源共享放在十分重要的位置，并利用国际合作、打造统一电子地图库以及一些市场化手段提高了地理信息的利用率。在此背景下，《俄测绘地理信息法》以管理和开放并存为导向，在确保地理信息安全的前提下，明确了测绘基准、基础测绘、大地测量、制图、地理信息储备等方面的工作规范，明确了国家权力机构、地方政府机构在大地测量、制图和地理信息管理中的职责，确定了联邦、部门、国防和地方地理信息储备的内容和管理主体，确定了联邦和区域空间信息门户的使用管理规范和安全保密范围。在市场引导方面，俄罗斯并没有提及企业、个体地理信息数据的应用，也没有将地理信息市场的作用体现在法律中。

3、印度：限制为主、违法必究

自上世纪70年代用户可以从印度测绘局专门柜台购买地图以来，印度就开始了从数字化测绘体系向现代测绘体系转变。如今，印度用户可以通过国家地理信息平台下载栅格地图，但每次必须通过生物识别认证，且下载数量受到严格管控。长期以来，印度在测绘地理信息领域安全保密政策非常保守，对于非法测绘、外国人测绘、地理信息数据获取和传播等环节的管控监管非常严格。在印度境内存在大量数据（包括OSM开放街景数据）被定为保密数据，用户如需获取数据就必须向政府部门提出申请并交纳许可费用才能获取数据。在此背景下，印度《地理信息管理法令》从维护印度国家安全、保证主权完整性的角度出发，从法律高度明确了印度地理信息领域的安全审查机关、执法机构、最高委员会和上诉机构，特别是对非法获取、传播、发布地理信息和错误表述地图设置了非常严苛的处罚标准。

（二）主要内容和相关业务

美、俄、印的测绘地理信息法律和我国新《测绘法》都是国家层面统管测绘地理信息行为的法律，因此在主要内容上可能有一定重合主要涉及的主要内容多数一致。按照我国测绘地理信息管理的语境和主要内容，可将各国法律提及的主要内容和相关业务进行以下简单分类： 

1、规范、管理、调节的对象

美国、俄罗斯、印度三国和我国的测绘地理信息法律在具体规范、管理和调节的对象上有所差异，差异一部分是受各国测绘地理信息管理体制的不同影响，另一方面则是因为法律本身所侧重的领域不同。而各国在诸如地理信息共享、安全等方面的相同点则体现出了各国政府对于这些热点领域的重点关注。具体来说，美国《地理信息数据法案》重点规范了地理信息共享和基础设施建设等方面的业务，在内容上涵盖了地理信息数据平台、组织机构设置和事权划分、地理信息资源建设、地理信息数据标准、地理信息安全和隐私等内容。而对于大地测量、基础测绘等我国测绘法中规范的内容在美国的法规中并未涉及，这是因为美国大地测量归属美国国家大地测量局（NGS）管理。俄罗斯《测绘地理信息法》对大地测量、基础测绘、地理信息资源建设、地理信息储备和平台、国防军事测绘等业务领域进行了规范。在具体内容上涵盖了地理信息安全、机构职能划分、测绘基准体系、地理信息资源建设、空间元数据、地理信息平台和库、资质认定、监督管理等内容。可以看出，俄罗斯法律与我国《测绘法》的主要内容十分吻合。印度《地理信息管理法令》在业务上主要对地理信息生产获取分发等环节中的机构设置、保密、安全审查、资质审核和认定等方面进行了规定，同时在具体内容上明确了组织机构设置、机构职能、问题地图和相关罚则等方面的具体内容方面。测绘基准、基础测绘等我国测绘法中的重点管理对象并没有在印度法律中体现。

2、地理信息共享与保密方面

美、印、俄对于地理信息共享和保密的态度十分不同有很大的区别，代表了世界各国政府处理地理信息共享和保密关系的三种主流观点。首先，美国法律中更多强调的是地理信息共享，确定部门之间、联邦—-州之间的数据交换机制，并通过建立组织间负责机构、确定地理信息数据资产主题等确定了明确共享的内容。虽然美国也存在严格的地理信息保密规范和体系，但在美国《地理信息数据法案》中并没有提及地理信息保密相关内容。美国这种提倡地理信息共享的态度体现了美国其在地理信息领域的自信。俄罗斯地理信息共享和保密领域与我国的态度较为一致，强调“限制和开放”并存，在《测绘地理信息法》中多次提出保护地理信息安全，并限制了地理信息保密的范围和分发方式。在此基础上，俄罗斯通过建立国家空间数据储备、建立国家平台等方式促进了地理信息的共享。这与我国在处理保密和共享关系时候的实践和行动路径非常吻合。印度在此领域奉行限制管控为主的政策，并通过许可、安全审查、征税等方式限制非政府部门收集地理信息并进行共享传播。

3、对地理信息定义的差异

地理信息是重要的基础性信息资源，是信息资源的重要组成部分。由于对地理信息管理的定位、理念不同，各国对于地理信息的定义也存在有了一定差异，在各国法律文件中均有体现。我国在法律中并未对“地理信息”一词进行定义，通常认为地理信息是有关地理实体的性质、特征和运动状态的表征和一切有用的知识，它是对表达地理特征与地理现象之间关系的地理数据的解释。而美国《地理信息数据法案》中对“地理信息数据”的定义较为详细，是指与地球上某一位置有关的信息，包括识别地理位置、体现地球上自然或人工的特点与边界的信息。地理信息一般体现为点、线、多边形或其他复杂的地理特征或现象。地理信息源于遥感、制图与测绘技术。地理信息数据包含了数字化或非数字化形式的影像、光栅数据集、航空影像及其他地理信息数据（包括专业人员在提供服务过程中收集到的其他地理信息数据）。俄罗斯《测绘地理信息法》中没有专门明明确地理信息的定义，而是给出了类似的空间数据（spatialSpatialdataData）的定义，即为描述空间物体的数据，其中包括以表格、位置和属性表示的数据以及使用坐标系表示的数据。印度《地理信息管理法令》中指出将“地理信息”定义为是指通过空间或高空作业平台（如卫星、飞机、飞艇、气球、无人机等）获取的影像或数据，包括其他附加信息；或描述自然或人造物理特征、地球现象、地球边界或任何相关信息的图形或数字数据。此外还包括建立在参考坐标系且具有属性的调查数据、图表数据、地图数据和地面影像。

三

相关思考与建议

（一）继续完善基础地理信息数据库

从美、俄、印三国法律中可以看出，各国都将基础性或核心的地理信息数据库的建设放在十分重要的位置。，并从促进应用出发，将基础地理信息的地位提高至到了国家基础设施的高度。近年来，我国基础地理信息资源不断丰富，优于1米的高分辨率遥感影像覆盖了全部陆地国土，1:5万、1:25万、1:100万基础地理信息数据覆盖了全部陆地国土并实现年度更新。但仍然存在产品形式单一、边远地区覆盖差、影像获取不够统筹、利用程度不高等现象问题。针对全球各强国基础性或核心地理信息资源建设如火如荼的现状，我国也应该加快跟上测绘强国的步伐，继续完善基础数据库，从战略高度加紧对核心地理信息数据库进行维护更新，丰富基础地理信息数据库的产品类型，对现有“4D”数字产品体系进行进一步丰富完善和扩展，升级改造建立全国统一的基础地理信息数据库。要在法律层面体现出基础地理信息数据库作为国家重要基础设施的重要性，建议国家测绘地理信息局在相关法律法规中强化基础地理信息资源建设和基础地理信息数据库、平台的权威地位，明确基础地理信息数据库的角色担当，细化基础地理信息数据库的建设目标。

（二）明确推进发挥地理信息市场发展的作用政府导向

美、俄、印三国对于政府和市场的关系处理为国家测绘地理信息局未来我国政府部门推动地理信息市场发展导向提供了参考。具体来说，美国模式使得市场得到了很好的发展，但这也同时意味着政府需要在一些领域退出与企业的竞争，转为购买服务模式；印度模式意味着政府部门的权威和权力都得到了很好保证，但也会致使企业发展受阻。在我国建设中国特色社会主义市场经济体制的实践经验中可以总结出，强国建设需要将转变政府职能和发挥市场主体作用相结合。同样，建设测绘强国也需要处理好市场与政府的关系，找准市场力量和政府行为的最佳结合点，发挥“市场主导、政府引导”的双重作用。建议国家测绘地理信息局系统研究论证并出台引导市场发展的相关政策，加快转变职能，以人为本做好做精公益性服务，避免在市场中同时担任“运动员”和“裁判员”，打造“小政府大市场”的发展格局，从数据的提供者、市场的参与者转变为市场的服务者，打造服务型政府。

（三）强化地理信息在国家安全体系中的地位

美、俄、印三国在法律中都突出强调了地理信息安全的重要性，。具体来说，俄罗斯、印度通过建立直属中央政府的对地理信息安全进行管理的组织管理体系和政策保障体系，确保了地理信息的安全；美国通过政府宏观调控，借助社会力量和非政府组织的力量共同组建了地理信息安全组织管理体系。不仅上述三国，世界主要测绘地理信息强国都将确保地理信息安全上升到了维护国家安全的战略高度上。我国在坚持国家总体安全观的大背景下，新修订的《测绘法》已经将维护地理信息安全写入法律总则，建立了地理信息安全管理制度和防控体系，并将个人信息保护纳入到现有法律体系。下一步，要建议在严格落实新《测绘法》要求基础上，借鉴美国等测绘强国的经验，努力将地理信息安全纳入国家安全立法体系，强化地理信息在维护国家安全中的战略地位，。加强地理信息安全专门立法工作。，

（四）完善地理信息共享立法

目前，我国测绘地理信息法律体系已形成以《测绘法》为核心，4部行政法规、35部地方性法规、6部部门规章、近百部地方政府规章和大量规范性文件组成的测绘地理信息法律规范体系。主要内容涉及大地测量、现代测绘基准体系、基础测绘、测绘成果、地图管理等方面。但在地理信息的管理、共享领域的行为规范较少，缺乏像美国等国的细化的、可操作性强的国家层面法律规章。针对目前地理信息应用增值价值越来越高、地理信息赋能能力越来越强的现状，我国应该考虑从促进地理信息应用的角度出发，在法律体系中专门设立规范地理信息管理、分发、共享的法规条例办法，以确定地理信息共享的责任主体和具体职责，提升“天地图”在地理信息共享和管理中的地位。

来源：国家测绘地信局测绘发展研究中心（版权归原作者及刊载媒体所有）

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编辑 / 张胜威   审核 / 刘雪 张胜威

指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129）