自然资源部庄少勤：新时代背景下如何优化国土空间规划？

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近日，在第一届全国国土空间优化理论方法与实践学术研讨会上，自然资源部国土空间规划局局长庄少勤提出了对新时代国土空间规划优化的思考。庄少勤认为，国土空间规划作为谋划空间发展和空间治理的工具，要注重目标、问题和运行导向，从势、道、术三个方面进行优化，成为管用、适用、好用的规划。

应对变化和不确定性挑战，一个虽然笨但有效的办法就是“回归初心”，即找到问题的起点和基本逻辑，再进行“优化”。今天的起点应是：第一，为什么要优化？第二，在哪些方面优化？

一、空间的逻辑（为什么要优化）

一个时代有一个时代的空间逻辑。中国古代对空间的布局安排讲求“天时、地利、人和”，注重合时宜、服水土、通人性，“天、地、人”是农耕文明时代空间规划理论和实践的基本要素和内在逻辑。现代人做规划不一定比古人更有智慧，我们往往对土地等物质条件和技术因素比较重视，对人的感受不够重视，对时间维度和运行问题也考虑不多。

每一个时代都需要相应的时空秩序支撑。谋划长远发展首先要把国土空间开发保护格局规划好。时代（天）、空间（地）、社会（人）这些因素有了重大改变，规划的理论、方法和实践也要随之优化。经历过原始文明、农耕文明和工业文明后，空间发展进入了“生态文明的新时代”――空间V4.0。

国土是生态文明建设的空间载体。中央将空间规划改革纳入生态文明改革总体方案，即意味着国土空间规划进入了生态文明的新时代，这是讨论规划逻辑的起点和基点。因此，国土空间规划的理论、方法和实践，不是因为行政主管部门的变化而“优化”，而是顺应新时代发展要求而优化。

二、战略的逻辑（在哪些方面优化）

“多规合一”解决了规划之间的协调性问题，难以解决规划自身的功能问题。现在应回归到规划问题的起点：规划到底能干什么？国土空间规划作为空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具，涉及三个核心功能问题：

前瞻性。没有前瞻性就没有必要做规划。科学性。规划能针对性解决空间发展和治理的问题。操作性。通过有效的方法和实施机制，切实解决问题，产生效益。

现在一些空间规划比较重视目标、愿景，有空间策略，但时间维度考虑不够，尤其缺乏有效运行机制来保障规划实施。这大概是现有规划的一个短板，所以才会有“规划规划，墙上挂挂”的说法，因而也必须“优化”了。

一个好的规划应是“管用、适用、好用”的空间治理政策或制度设计。所谓“管用”就是能解决问题；“适用”就是能适应具体的时期、地域和应用场景；“好用”就是运行成本不高，便于执行。因此规划必须强化问题导向或治理导向，具体可细化为三个导向：

目标导向。明确方向，提振预期。问题导向。优化配置，完善秩序。运行导向或操作导向。通过健全运行机制和操作规划，实现效益。

按照中国人的理念，我们可以把规划三个核心功能问题对应到“势、道、术”三个层面，具体而言，第一，是取势。第二，是正道。第三，是优术。

“取势”

取有利之势，有时还要造势。好的规划都善于“无中生有”，再顺势而为。

“正道”

要掌握科学的规律，把握正确的原则，才能针对性解决问题。

“优术”

优化具体的工作方式、方法或机制，保障规划能有效实施和运行。

由此，规划的“优化”主要体现在“势、道、术”三个方面。

三、“势”的逻辑

可以从发展动力和发展需求两个方面来分析。

（一）取势――动力逻辑

生产力与生产关系的相互作用推动社会的发展进步。而时空关系对于生产力、生产关系具有实体性的重塑作用。所以分析一个地区的发展动力，可以从生产力、生产关系和时空关系这三个供给性维度来看。新时代的发展动力主要以深度信息化、新型市场化（或法治化）和新型全球化为代表,分别代表了生产力、生产关系和时空关系。

1.深度信息化

“深度信息化”包括数字化、网络化、智能化，或简称数字化，因为数字化代表了科技原动力。有人认为世界万物可以用“信息+算法+能量”来解释。数字化史无前例地改变了人类生产方式、生活方式乃至发展方式、治理方式，重构了人与人之间的生产关系、社会关系乃至人与物、物与物之间的时空关系，形成了智慧经济、网络社会和一种“数字生态”。人与万物皆为数字化生态系统中的网络节点或单元，自然、人、城市、经济、社会等因数字化而“生态化”。因此，数字化超越了以往的生产力变革，既改变了生产力，也改变了生产关系和时空关系，并形成了一种万物互联的“新生态文明”特征。

2.新型市场化（法治化）

中国正处于经济转型发展期，“四个全面”推动了市场化改革和法治化建设，对生产关系、社会关系和空间关系影响重大。

3.新型全球化

全球化不仅影响了贸易和地缘关系，也影响了文明的发展。“一带一路”将对国土空间格局产生重大的影响，也将促进区域协调发展。

以上三大动力中最需要关注的是数字化，因为我们将面对的是一个数字化的“新生态”，其生态文明的空间特征与仅有自然生态的时代大不一样。

（二）取势――需求逻辑

推断未来发展趋势，可以从三个需求维度来看：

1.主体――全面人本化

人类的发展超越对温饱生存的需求后，进入全面发展的新阶段。“以人民为中心”在高质量发展阶段体现在充分满足人民对“美好生活的向往”。一个地方的竞争力体现在人的创造力和凝聚力。

2.客体――全面生态化

经历过工业化对自然环境的巨大冲击后，需要回归尊重自然、顺应自然、保护自然，营造人和自然和谐共生、可持续发展的生态。“全面生态化”不仅指环境质量的改善和资源的节约，更意味着生产、生活方式的生态化，“绿水青山就是金山银山” ，意味着资源的生态价值超越了其作为生产资料的价值。

3.群体――区域网络化

信息化、市场化和全球化都将促进区域化、网络化，形成“命运共同体”，城市之间不能孤立生存，没有网络化就会被边缘化。甚至城市内部也要网络化，使更多有活力的城市节点或中心产生，社区成为一个“微型城市”。

以上“三化”意味着未来一个地区的空间发展必将体现“新发展理念”的导向：第一，注重创新和共享，实现高质量发展和高品质生活；第二，注重生态优先，实现绿色发展；第三，注重开放和协同，实现协调发展。

（三）取势――空间V4.0

上述“六化”之“势”在数字化背景下，呈现出新的时空生态特征。数字化融合了时空，实际上是我们人为分割了时空，时空本来就是时空一体、虚实合一的“相”。空间V4.0的空间生态特征，主要体现在空间布局、结构、功能、品质、特色、权益的六种“相”变。

1.布局的多中心、网络化

互联网让世界更扁平，但不是“去中心化”。新的“集中―分散”动能使城镇群及城镇内部呈现“多中心、网络化”的分布式结构。

2.结构的群落式、圈层化

交通和网络的可达性决定了空间群落结构，弱化了行政边界作用，形成了同城效应的都市圈及城镇圈、社区生活圈等群落式圈层结构。

3.功能的复合式、社区化

数字化使生产、生活更加融合。人成为网络节点，而虚实结合、功能复合的社区（社群）成为群体活动的基本时空单元。今后的社区不仅要“宜居宜业宜游”，还要“宜学宜养”，应对人类的生存挑战。

4.品质的体验性、场景化

时间决定空间的意义，体验决定空间的价值，空间规划和设计要围绕人的感知，注重场景营造，人们在场景当中连接世界、感知生命、创造价值。

5.特色的地域性、个性化

过度工业化、标准化、批量化的规划和建设带来的“千城一面”。而数字化促进了个性化规模生产与消费，独具魅力的空间地域感将自带价值和流量，促进分工和交流，激发空间活力。

6.权益自主性、权力化

空间就是权益，规划即是政治，而技术就是权力。每次重大科技进步均引发利益再分配。网络化是利益创造和分配的自主加速器、放大器，容易自发形成“马太效应”“空间折叠”和新的时空安全问题。

四、“道”的逻辑

正道，即遵循科学的规律和正确的原则。

（一）规律的逻辑

空间治理问题不仅是环境问题，也是经济、社会乃至文化和政治问题，因此空间发展需要同时遵循经济规律、社会规律和自然规律。需要说明的是，规律并不等同于现成的理论或模型，因为理论都有假设，模型都有边界条件，而空间是具体的，规律要经得起实践和历史的检验。

1.经济规律

古典经济学模型包含了工业化的理性假设，不仅对人的需求和产品都进行了标准化，同时忽略了时空特有的自然和人文历史差异等因素。而时空差异性和人的非“理性”恰恰是空间治理中的关键因素。

空间产品不同于一般工业消费品，它具有尺度、区位和自然与人文禀赋等特点，因而具有天然垄断性、稳定性和“禀赋效应”，使得某些古典经济学理论或“常识”失效，如厂商理论就很难解释土地供应规模和地价的关系。而去年诺贝尔经济学奖获得者――非主流经济学家理查德?塞勒的行为经济学理论，可以更好地解释空间开发问题。实际的经济规律是既要发挥市场决定性作用，又要更好发挥政府的作用。

2.社会规律

把握以人为本，体现“以人民为中心”，充分考虑人的全面发展需求。与此同时，规划要注重人的社会性，注重空间权益的公平性和包容性，促进人类命运共同体建设。

3.自然规律

自然规律是空间发展最为基础性的规律，经济规律和社会规律也受制或融合于自然规律。应该把空间作为“生命共同体”来看待，尊重自然、顺应自然、保护自然。规划师不能像制造机器一样去制造空间，而要像养育生命一样培育空间。

遵循以上三个规律还要注意两个条件：第一个是因地制宜，每个地区都有禀赋效应。第二个是时间维度上与时俱进和知行合一。

（二）供给的逻辑

空间规划本质上是空间发展和空间治理的政策和制度供给，必须符合我国治理体系和能力现代化的要求。 “多规合一”后的国土空间规划的作用如何变得更好？关键在于谋划空间发展要符合新发展理念和发展思想，形成空间供给要遵循“五位一体”的总体布局。这也是空间供给侧结构性改革的总体要求，是国土空间规划能发挥引领和约束作用的基本依据。

空间的规划重点要处理好人与自然的关系，“以人民为中心”要落实到人的全面、健康和可持续发展。马斯洛需求层次理论阐述了人的不同层次的发展需求，反映了人对经济、政治、文化、社会、生态等各方面需求。因此按照统筹推进 “五位一体”总体布局进行的空间产生，将系统地提供人的全面发展的空间需求，对接人的日常感知，提升人们的安全感、归属感、获得感、成就感和幸福感，满足“人民对美好生活的向往”。

 “五位一体”是比“3E”要素更全面、更具可操作性的制度供给体系，体现了中国特色和文化自信。如“文化”更加注重“以文化人”的高质量发展和高品质生活；“政治”更加注重“天下为公”的全面协调发展；“生态”比“环境”更加注重“天人合一”的整体可持续发展。所以，新时代的国土空间规划要有文化自信和历史担当。新时代的国土空间规划不会只有自然没有人文，只重数量不重质量，只要管控不要发展。“多规合一”改革后，规划的作用只会发挥得更好。

（三）原则的逻辑

今年全国生态环境保护大会上，提出了“习近平生态文明思想”，并明确了新时代生态文明建设六大原则，有很强的针对性。

一是“坚持人与自然和谐共生”，这是总体原则。

二是“绿水青山就是金山银山”，强调发展理念和发展方式变革。

三是“良好生态环境是最普惠的民生福祉”，强调空间发展和治理的宗旨。

四是“山水林田湖草是生命共同体”，强调生态的系统思维。

五是“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，强调治理制度的底线约束。

六是“共谋全球生态文明建设”，强调命运共同体的生态文化特征。

六大原则体现了“五位一体”总体布局和新发展理念的深刻内涵，对建立中国特色的空间治理理论、方法有重要指导意义，是新时代生态文明建设和空间治理的基本遵循。

（四）优化的逻辑

未来空间治理中要重点从六个维度把握空间变量的优化。

1.从物质驱动到“数字驱动”

发展资源由自然“资源”，社会“资本”等拓展到“数字生态”，将使国土空间规划成为可感知、能学习、善治理、自适应的智慧型生态规划。

2.从规模驱动到“生态（创新）驱动”

以地球系统科学为基础，强化底线约束，优化资源环境承载能力和空间开发、运营适宜性，以生态优先倒逼创新发展、绿色发展、韧性发展。

3.从点轴驱动到“网络驱动”

多中心、网络化、圈层式、集约型空间结构布局驱动空间多维发展。

4.从生产（园区）驱动到“品质（社区）驱动”

美好社区在哪里，人就在哪里，美好生活带动空间发展，“以人民为中心”的规划通过社区营造和社区运营落实。

5.从区块驱动到“流量驱动”

数字化模糊了规划、设计和治理的边界。城市设计、社区设计、场景设计和运营设计将成为空间规划的常态；全要素、全生命周期的空间"用态"管理将成为规划实施的常态。

6.从行政（客户）驱动到“用户驱动”

政府、企业、社会机构和个人等是共同成长的命运共同体。政府将更好发挥公共平台作用，“开门规划”使规划过程成为“用户”们共建、共治、共担、共享的社会治理过程。

所谓“存量时代”，实质上是质量、流量、容量和变量的时代。

五、“术”的逻辑

优术，即优化空间治理和运行制度的方式方法。

（一）优术――思维逻辑

要改变方法先要改变思维，在生态文明新时代的背景下，规划的思维不应该是延续机械主义的工业化思维或工程思维，停留在工程标准做规划就不合时宜了。要改变“工程思维”定势，树立“生态思维”。使规划不仅能适应注重个性的“小时代”，也能适应“天人合一"的”大时代"。

1.“用户思维”

“用户”既是消费者，也是生产者，有创新和共享的基本要求，“以人民为中心”要求践行网络时代的群众路线，发挥人民群众的“群体智慧”，“依靠人民创造伟业”；

2.“有机思维”

将空间当作有机生命体，而不是砖块和机械，城市化不等于城市蔓延，要有生态底线；

3.“跨界思维”

注重多个区域、多个主体的开放与协调，用网络化改造阶层化。

生态思维的导向和“新发展理念”是一致的。

（二）优术――运行逻辑

要针对规划不管用、不适用、不好用及不作为、乱作为等问题，强化规划的政策和制度属性，降低制度运行成本，构建高效的规划运行体系。因此，不仅要改革现有编制审批体系，还要重构实施监督体系、政策法规体系和技术支撑体系。

（三）优术――方法逻辑

“以道统术,以术得道”，空间治理的手段不可能单一，规划时应“有之以为利，无之以为用”。总体上可以归纳为“五只手”或“四手一体”：

1.政府

       有形之手，要强化依法行政，完善法规和政策；

2.市场

       无形之手，强化利益导向；

3.社会

       有情之手，强化共建共享；

4.技术

       无情之手，强化正向利用；

5.自然

       生命之手（或生命之本体）是规划的最高境界，即实现道法自然、“天人合一”的规划理念，因而也是“生命之本”。

结语

规划的逻辑有势、道、术，也有天、地、人，老子曰“人法地、地法天、天法道、道法自然”，最高的逻辑还是道法自然。生态文明新时代是国土空间规划逻辑的起点和工作的基点，国土空间规划的发展将在“道法自然”中不断完善，而规划行业也要有自身良好的生态，正如管子所说：“人与天调，然后天地之美生。”请大家一起努力，让每一片国土因我们而更加美丽，让每一个城市因我们而更加美好！

注：本文根据发言材料整理而成。

何妨吟啸且徐行

——国土空间规划的由来、使命和愿景

董祚继

（2018年9月6日）

随着《深化党和国家机构改革方案》决定“组建自然资源部”，并赋予其“建立空间规划体系并监督实施”的重要职责，纷纷扰扰达数年之久的“多规合一”最终定于一尊——国土空间规划。

但对于这个连规划界都感到陌生的词汇，它从哪里来、又向哪里去？已有方案似未给出明确路径，业内一些人士为此忧心忡忡。

笔者以为，国土空间规划尽管是“舶来品”，但实践和理论基础都比较坚实，改革前景值得期待，同时作为“多规合一”改革的重要成果，对其由来、使命和愿景确有进一步辨明之必要。

一、国土空间规划的由来

这一轮规划体制改革具有鲜明的问题导向。本来，空间规划体制改革主要涉及土地利用规划和城乡规划，包括两类规划在功能、内容、标准、实施等方面的协调和整合，但改革的发起者却不是两类规划的主管部门，而是发展改革部门；而改革动因，也不仅仅是两类规划自身和相互间存在的问题，而是有着更为深层、复杂的体制矛盾。    

2005年11月，《瞭望》杂志《规划编制的“三国演义”》一文披露了当事者的心迹。适应社会主义市场经济体制改革的要求，发展计划经历了从减少计划指标到放弃指令性指标、改为宏观指导的变故。

出于对发展计划功能和作用日益式微的担忧，从“十一五”开始，在有关部门主导下，先是将五年计划改为五年规划，其后又在五年规划中不断增加空间内容，“交通网络、港口设施、环境生态、空间布局等区域性内容和空间性内容，越来越成为政府规划的重点，经济社会发展的行为和布局问题，必须和空间问题结合起来，也就是说经济社会发展规划必须落地”。

为了实现发展规划“落地”的目的，“十一五”规划把划定“优化开发区”“重点开发地区”“限制开发区”和“禁止开发区”等纳入其中，并专门开展了国家主体功能区规划，赋予其国家空间“战略性、约束性、基础性规划”的地位和功能。  

但发展规划“落地”却不可避免地遇到与已有土地利用规划和城乡规划的关系问题，主体功能分区作为空间管控的基本手段在土地利用规划、城乡规划中也早不新鲜，因此，推动“多规合一”就摆上了重要日程。

而对于“多规合一”的理由，各方则理解不一。来自权威部门的观点认为，“城乡规划、国土规划、生态环境规划等都带有空间规划性质，但总体上还没有完全脱离部门分割、指标管理的特征，各类空间规划还没有真正落地，且各类规划之间交叉重叠，都想当‘老大’，没有形成统一衔接的空间规划体系”，因此，“要改革规划体制，形成全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系”（杨伟民，2013）。    

应该说，改革开放以来空间规划从发展计划中分化出来并不断加强，其积极意义是巨大的。特别是相关规划竞相发展、功能互补、相互制衡，对保障国家安全、社会稳定和可持续发展发挥了不可替代的重要作用。

同时，我们也要全面地、动态地认识现行规划体系存在的不足，如：规划种类日益繁杂、相互掣肘，影响规划运行效率；规划层级日益增多、事权错配，影响空间政策的统一性和有效性；规划决策部门色彩浓厚、领导干预过多，影响规划的权威性和严肃性；规划法制化、规范化建设滞后，影响规划的公正性和科学性，等。这些问题经年累积，确实到了非下大力气解决不可的时候了。

2013年12月，中央城镇化工作会议提出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法。

2014年 3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》要求，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

2014年8月，国家发改委、国土资源部、环境保护部和住建部联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，部署在全国28个市县开展“多规合一”试点。

迄至当时，无论是地方自发尝试还是国家部委部署的“多规合一”试点，仍然主要针对各类规划重叠冲突、部门职责交叉重复问题，着眼于提高行政管理效能。

随着十八大以来生态文明建设日益受到重视，强化国土空间源头保护和用途管制摆到了生态文明制度建设的重要地位，“多规合一”改革逐步纳入了生态文明文明体制改革范畴。

2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，“国土是生态文明建设的空间载体。要坚定不移地实施主体功能区战略，健全空间规划体系，科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间”。

同年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，强调“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”；“支持市县推进‘多规合一’，统一编制市县空间规划，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图”。

“十三五”规划提出，“建立国家空间规划体系，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”。

到此时，国家文件除重申推进“多规合一”外，还有一些不太为人注意但却是重要的变化，如：“多规合一”由市县级逐步扩大到国家和省级，以主体功能区规划代替了经济社会发展规划并强调其基础地位和统筹作用。

这表明：决策层已经有意识地将空间规划与发展规划相区隔，空间规划在宏观层面要更多地担负起促进生态文明建设的功能。 

从国际看：我们所说的空间规划更多地被称为城市规划、区域规划、国土规划或土地利用规划，其中，英美法系国家多称城市规划或区域规划，大陆法系国家和东亚地区多称国土规划或土地利用规划。它们之间在内涵上十分接近，一般只有规划范围的区别。

根据笔者掌握的资料，在法律上直接称为空间规划的主要有德国，其在联邦层面上称为“联邦空间秩序规划”，在州层面称为“州国土空间规划”，在地区层面称为“区域规划”。受此影响，欧盟制定的跨国规划也称为空间规划，其中，1983年《欧洲区域/空间规划章程》首次采用空间规划这一术语。    

从国内看：中央文件层面首提空间规划是2013年十八届三中全会《决定》，即“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”。这一提法借鉴了欧洲国家的规划术语，同时也避开了我国主体功能区规划、城乡规划、国土规划的主次之争。  

从2014年8月起国家4部委组织开展的市县“多规合一”试点中，原国土资源部牵头的7个市县明确提出把编制“国土空间综合规划”作为试点目标，系统探索了“国土空间综合规划”的组织方式、主要内容、基本方法、成果要求和实施机制。

我们还分析了国土空间规划的理论依据和价值所在，提出“国土空间具有最基本和最简单的质之规定”，可以构成空间规划研究对象的基本单位，空间开发、利用、整治和保护的所有活动最终都要落到国土上，将国土空间作为空间规划的逻辑起点，“有助于形成完整的空间规划理论体系”；

正由于此，“世界空间规划已经有100多年的历史，其理论体系和技术方法在不断调整变化，但唯一不变的是，空间规划的客体对象始终是国土”（董祚继、吴次芳，2017）。    

到今年3月《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要求“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”，“多规合一”的改革目标最终定谳，我国规划界终于迎来了国土空间规划的新时代！

二、国土空间规划的使命

最近来自主管部门的一种说法是，“规划既不是城乡规划，也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划。”我们当然不能只从字面上解读这一说法的涵义，它应当包含更深层次的意义，即与过去的城乡规划和土地利用规划相比，新时代国土空间规划有了新目标、新使命。  

世界空间规划没有固定和统一的模式，但在总体上还是呈现出一些共同特点，突出表现在继续重视提升地区竞争力的同时，更加强调绿色发展和自然生态保护，更加关注人文社会领域的多元价值，更加注重土地利用与交通的有机整合，更加致力于大数据背景下的全纳性参与（董祚继、吴次芳，2017）。这些发展态势值得我国国土空间规划工作借鉴。

党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代、我国社会主要矛盾发生全局性变化、我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段等重大政治论断，提出了新时代中国特色社会主义的14条基本方略，对建设现代化经济体系、加强和创新社会治理、加快生态文明体制改革等作出了战略部署。这是我们思考和确立国土空间规划工作使命的前提和根据。结合世界空间规划大势，我国新时代国土空间规划的使命可以从以下方面把握。    

（一）健全国土空间用途管制，维护国土空间开发市场秩序。

现代空间规划起源于空间用途管制，目的是纠正市场机制失灵，解决空间开发负外部性问题。时至今日，国土空间用途管制仍然是各国空间规划的合法性基础。

十九大报告强调，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。规划与市场的关系是政府与市场关系的重要方面，目前我国空间规划运行体系，既有计划经济遗存至今的政府过度干预资源配置问题，也有市场经济发展过程中政府空间资源监管缺位和错位的原因。

因此，如何适应市场和规避市场缺位就是国土空间规划体制改革面临的首要问题，而无论是适应市场规律、发挥市场配置资源的决定性作用，还是规避市场缺位、更好发挥政府作用，都需要健全国土空间用途管制。

一方面，要摆脱计划经济思维，坚持有所为有所不为，避免做大包大揽、事无巨细的规划，着力营造良好的市场环境，推进资源市场化配置；

另一方面，要围绕市场失灵所造成的空间发展失衡、公共设施欠缺、资源环境破坏等问题，改进规划管控方式方法，将用途管制扩大到所有自然生态空间，切实维护国土空间开发市场秩序。

（二）保护自然资源和生态环境，促进生态文明建设。

《深化党和国家机构改革方案》在有关组建自然资源部的部分开宗明义强调，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，统筹山水林田湖草系统治理。”这一论述，深刻揭示了生态文明建设的战略地位、生态文明建设与经济建设的辩证统一关系和自然生态系统的整体观，成为国土空间规划工作的重要遵循。

生态文明建设反映了全社会最为广大的公共利益，国土空间规划要体现国家意志和社会公共利益，必须把促进生态文明建设作为基本价值取向和重大历史使命。

要以资源环境承载力评价为基础，整合已有的生态保护红线、永久基本农田、城乡开发边界划定标准和成果，统筹划定生态保护红线、环境质量底线和自然资源开发上线，构建完整的国土生态安全保护屏障和格局，保障生态系统良性循环和自然资源永续利用。

要按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，推进山水林田湖草系统治理，开展全域国土综合整治，切实加强生态保护修复，提高国土空间承载力。

（三）优化国土空间开发格局，推动经济社会持续健康发展。

国土是发展之基、生态之源、民生之本。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，解决好国土空间开发不平衡不充分问题尤显迫切。

近年来我国国土开发和空间治理取得了明显进展，但区域空间开发失衡、城乡空间二元结构、产业空间布局失当、“三生”空间协调不力、陆海空间缺乏统筹等问题仍然突出，降低了发展质量，影响到国际竞争力和可持续发展能力的提升。

优化国土空间开发格局、促进全域国土均衡发展，是国土空间规划工作的重要使命。要深入贯彻新发展理念，紧紧围绕区域协调发展战略、可持续发展战略、乡村振兴战略、创新驱动发展战略等，统筹区域、城乡、产业、“三生”、陆海空间布局，优化土地、水、矿产、生物资源配置，全面推进交通、水利、能源、环保、信息等国土基础设施建设，着力构建和谐、绿色、开放、富有竞争力和可持续发展的美丽国土，为经济社会持续健康发展奠定坚实物质基础。

（四）推进空间治理现代化，维护国家安全和社会整体利益。

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。空间治理是国家治理在国土空间开发领域的具体体现，推进空间治理现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

《生态文明体制改革总体方案》提出，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。”

空间规划体制改革的指向十分明确，就是以国家空间治理现代化为目标，推进“多规合一”，加快规划规范化、制度化进程，在提高国家治理效率和政府管理效能的同时，确保国家粮食安全、生态安全、经济安全和社会稳定，维护空间开发利用的社会整体利益。

近年来各地“多规合一”试点探索取得了重要进展，要深入总结经验，加快各级各类空间规划的整合和融合，一方面强化战略性、综合性空间规划的作用，扭转空间规划分散化、破碎化倾向；另一方面做实做深空间专项规划、详细规划，支撑统一空间政策的落实，切实提高空间治理能力。

三、国土空间规划的愿景

国土空间规划体系包括组织体系、技术体系、实施体系，目前仍在研讨之中，其发展前景有赖于理论和实践两个层面的深入探索，尤以规划性质、功能定位、编制体系、成果要求、实施制度等最为关键。    

（一）国土空间规划的性质。

国土空间规划的性质是区别于经济社会发展规划的重要特性。

一是长期性。既有的国土空间格局是人类长期开发建设的结果，未来无论是区域和城乡开发格局优化，还是国土整治和生态修复，也必然是一个长期过程。因此，空间规划的期限较长，一般在15～20年。长期性也决定了国土空间规划具有战略性和稳定性，要有战略定力，不可随意更改。

二是管控性。也称约束性。国土空间规划有关生态保育、资源节约、环境整治、景观保护等内容，既涉及到社会公共利益，又涉及到政府与市场作用的边界，一经确定，必须以公权力作为后盾强制实施。管控性实质是以规划的确定性来应对社会发展的不确定性，达到稳定社会预期、保障持续发展的目的。

三是基础性。国土空间规划的对象是诸如土地、建筑、设施、环境等物质实体，一般不对经济、民生、文化发展等进行直接安排，但物质实体规划的规模和形态会显著影响经济、民生乃至文化发展。也就是说，国土空间规划通过空间重塑和环境再造，对经济社会发展起重要基础性作用。

注意：

空间规划和发展规划都服务于国家发展战略，但空间规划更注重长期可持续发展，具有约束性和基础性，而发展规划则更注重实现中近期发展目标，具有指导性和针对性；

二者都属于综合性规划，但发展规划涵盖经济社会发展的各个领域，涉及人力、资本、资源、科技等各类要素的合理配置，而空间规划则侧重空间资源的合理、高效和可持续利用，涉及国土空间的源头保护、过程管控和退化修复。

可见，二者虽关系紧密，但性质不同，不可相互取代。

（二）国土空间规划的功能定位。

规划的功能定位决定“多规合一”的最终走向，因此是“多规合一”的首要问题。市场经济条件下，规划的基本功能一般包括引导、调控、分配三大功能。

《生态文明体制改革总体方案》提出，“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据”；

“市县空间规划要统一土地分类标准，根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定生产空间、生活空间、生态空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界，加强对城市地下空间的统筹规划。”

综合以上要求，国土空间规划的主要功能应当包括：

（1）战略引领，统筹陆海、区域、城乡空间发展，优化国土空间开发格局；

（2）开发布局，协调生产、生活、生态空间，形成合理的城镇、农业和生态空间；

（3）底线管控，划定生态红线、基本农田保护红线、城乡开发边界并严格管理；

（4）资源利用，统筹配置各类自然资源，控制开发强度；

（5）公益保障，合理配置基础和公益设施空间；

（6）国土整治，科学安排城乡土地综合整治和生态修复。

此外，规划还要制定实施差别化资源、环境、生态管控措施，以及相关的财税、投资、人口政策。

（三）国土空间规划的编制体系。

编制体系是规划体系的核心，也是规划定性定位作用有效发挥的组织载体。从国际上看，国土空间规划一般分为三级，即面向全国的联邦/中央层次规划、面向中级行政单位或跨行政区的州/大区层次规划和面向基层行政单位的市/镇层次规划，不同层级规划大都称谓不同，但分工明确而又相互衔接，共同构成完整的空间规划体系。

结合我国实际，未来可考虑建立3级3类国土空间规划编制体系。

纵向上，划分国家、省、市县3个基本层级。《生态文明体制改革总体方案》明确，“空间规划分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级”。

国家、省、市县三个层面的规划主要属性是总体规划，起宏观指导作用，其中约束性内容实行逐级管控；

市县级以下，可结合实际编制乡（镇）域、村域规划和城市、集镇、村庄规划，为国土空间用途管制提供基本依据。

横向上，分为总体规划、专项规划和详细规划。“多规合一”要实现的“一本规划、一张蓝图”，其中“一”不一定是确数，更多是指思想的统一性、目标的一致性、内容的协调性和时序的连贯性。

从改革决定关于“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”的要求可以看出，未来在“多规合一”的环境下仍然存在多类规划，可以预期的规划类型包括总体规划、专项规划和详细规划。

总体规划是对一定区域一定时期内国土空间开发、利用、保护、整治的战略部署和整体安排，是专项规划、详细规划的依据。

专项规划是对资源利用、生态修复、环境治理、国家公园、基础设施建设等涉及空间利用的专门安排，是总体规划在特定领域、特定区域的延伸和补充。

详细规划是对总体规划、专项规划的深化和细化，支撑总体规划、专项规划的实施。

（四）国土空间规划的成果要求。

国土空间规划是与经济社会发展规划相对应、具有较强空间属性的一类规划的总称，但规划成果没有必要也不太可能统称“国土空间规划”。

任何空间规划最终都要“落地”，因此空间规划的核心成果就是“土地利用规划”，也可以说土地利用规划是空间规划在土地上的“投影”。

值得指出的是，除非废弃《城乡规划法》《土地管理法》，土地利用总体规划、城乡规划等作为基层规划管理的依据仍将存在，但须“有机融合”。同时，国土空间规划的范围、内容和方法需要与时俱进。

世界现代空间规划经历了从城市走向区域、再走向城乡全覆盖的过程，更加重视跨行政区规划和乡村规划也将是我国国土空间规划的发展大势。

与转型发展相适应，规划内容将从增量规划为主转向存量规划为主、从资源规划为主转向资源资产规划并重，规划方法将从蓝图规划转向绿图规划、从精英规划转向大众规划、从“以政策为中心”转向“以行动为中心”。 

（五）国土空间规划的实施制度。

现代空间规划日益重视规划实施。在实施手段走向综合化的态势下，用途管制仍然是空间规划实施的基本手段，即以空间用途分区和分类为基础，通过建立用途管制制度，同时辅之以总量控制、发展权转移、基础设施引导、资源环境监测等手段，保障和促进规划实施。

财政和金融手段是市场经济国家进行宏观调控的两个主要经济杠杆，同时也是保障这些国家空间规划实施的主要经济手段。

建立协商治理机制，由政府之间通过签订合约/协议来落实空间规划也正普遍得到运用，这种形式在跨行政区规划的实施上更是如此。

技术手段上，现代科学技术的飞速发展正在为空间规划实施提供越来越先进的方法手段，在“3S”（遥感、地理信息系统与全球定位系统）技术基础上，近年来云计算、互联网、物联网等得到大量应用，极大提高了国土信息收集、处理与反馈的速度和质量。

民主和法制手段在规划实施上也极为重要，特别是空间规划既是资源规划又是资产规划，由此引发的产权保护问题日益突出，政府规划权力的运用就必须慎重和节制。正因为如此，各国一方面注重完善规划决策程序和实施监督机制，保证公众的知情权、参与权和监督权，确保规划的公开公平公正，以民主规划夯实规划的民意基础；

另一方面注重加强空间规划立法、执法和司法，规范和约束政府规划权力的行使，切实保护权利人合法权益，以依法规划保障规划的有效实施。推动上述实施手段、方法的规范化、制度化，也应该成为我国国土空间规划实施的重要方向。

来源丨政之本

中规建业城市规划设计院   信息中心

编后

新的国土空间规划的建立和完善是一个巨大的系统性工程，这对我国这样的幅员辽阔、人口众多、人地关系复杂的国土空间系统来说尤其如此，而其中最为“难啃的骨头”是原来各类规划主体多元，部门利益导向带来的体制机制问题。如今自然资源部的组建有望彻底打破这一巨大障碍，国土空间规划的逻辑和思路将迎来一个新的转变：

首先，国土空间的内涵转变为一个“人与自然的全要素、时空演化的整体系统”的新范畴，这是国土空间规划展开的基本前提和逻辑起点，空间规划的原理、思维和方法应该站在人与自然系统整体观的角度进行发展。

因此，在空间规划方法基础上建议一方面整合现有的各类规划方法中的可取之处，同时建立一个系统关联的思维路径。

然后除了规划方法的转变外，在规划的评估、监管、问责制度方面，同样需要一次整合、创新甚至重构，需要经过后续一系列的涉及自然资源、生态环保、空间规划类法律法规的立改废释工作奠定空间规划体系的制度基础。

此外，基于“生命共同体”和“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，国土空间规划的制度价值观决定了空间规划对资源的配置转变为对全域的自然资源资产的配置。

最后，规划信息化和大数据的技术进步，将更加方便国土空间规划的全要素化管理，为新的规划工作注入了新的动力和支撑。

来源：环境生态网 http://www.huanbao-world.com（版权归原作者及刊载媒体所有）

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编辑 /黄敏  审核 / 白杨  孙浩南

指导：万剑华教授(微信号wjh18266613129)