小微卫星发展的多维法律问题

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随着航天科技的不断发展，小微卫星以其独特优势日趋得到广泛应用。小微卫星发射合同的必备条款应包括空间物体登记、损害责任、技术进出口管制与军备控制、频谱资源的申请占用以及空间碎片缓释等内容。由于国内《航天法》等基础性法规体系尚待建立健全，国际空间公法也需给予有效制度回应，小微卫星发展所带来的近地轨道公共安全与空间基础设施的法律问题，以及军民融合的法律问题都应予以重视，并加以研究。

相比较传统大卫星数百立方米的体积、数亿乃至数十亿美元的造价、数亿美元的发射费用，近年来，随着技术进步，能够执行同样任务，但无论体积(系统复杂性)、造价、发射费用等都远低于传统大卫星的“立方星”68，由于其具有技术门槛低、经济费效比高、研制周期短、发射窗口多等优点，开始得到广泛应用。

不仅如此，以“立方星”为代表的小微卫星集中在近地轨道(Low Earth Orbit，LEO)，较之集中于高远的地球静止轨道(Geostationary Earth Orbit，GEO)的大卫星，天然具备时频数据处理优势，这对于以卫星为平台的通讯等高技术行业而言尤其重要。正因为种种优势，小微卫星的制造、发射和运营等行业近年来呈现爆发式增长。未来十年内可能有数千颗小微卫星投入运营。

小微卫星的兴起必将深刻改变近地轨道的空间态势与版图——数千颗小微卫星即将短时期内迅速集中涌入近地轨道。不难预想，无论是频繁发射入轨所带来的运载火箭及失效、失控卫星所导致的大量空间碎片68；日益狭窄逼仄的通讯频谱、轨道资源占用分配问题；拥挤的卫星轨道导致的碰撞事故责任；“一星多用”，搭载军方载荷的小微卫星的军备控制等国际空间公法所面临的困境，还是小微卫星所有者、运营商与发射承包商所应获得的发射国政府证照许可；小微卫星所有者、制造承包商、运营商与发射承包商之间的多重商业合同(常常是数国跨法域)；小微卫星发射的环境影响和致损责任等国内、国际私法调整的复杂问题，都是亟待法律人给予有效制度回应，从而实现在法律制度规范和调整之下有序发展小微卫星的重大任务。

国内《航天法》等基础性法律规范体系尚付阙如，国内小微卫星业务中所遭遇的各种法律问题，因上位法的缺失，难以避免地出现失范无据、野蛮发展的乱象。这将给市场参与方造成包括严重经济损失在内的经营风险，甚至可能让我国政府无端承担国际责任。上述法律问题，应当引起决策层和业内同侪的重视，各方要放眼长远，及早着手给予相应法律制度设计和供给。

一、小微卫星发射合同的必备条款

发射承包商和发射需求人之间必须要有一份发射合同以明确发射的前提条件和发射的具体技术要求，以及双方之间的权利义务和责任。发射承包商、需求人之间除了要在合同中明确双方的财务、管理和技术条款外，更要将其拟发射小微卫星的发射合规性纳入发射合同的条款设计与谈判之中。因此，若干具有强制约束力的“硬法”和体现国际实践的通行做法，以及不具强制约束力但被广为遵守的“软法”，都是法律合规的规范渊源：

1．空间物体登记。按照《登记公约》，条约成员国应建立并维护国内对于空间物体的登记机构，并向联合国秘书长通报登记机关及相应登记情况。如果入轨空间物体系为他国所有，则发射国与空间物体所有国应共同决定在哪一国家空间物体登记机关予以登记。在小微卫星发射中，由于普遍存在一箭多星、一星多种(国)载荷等实践做法，往往导致空间物体登记义务及责任存在争议，甚至出现国别归属不清的问题。

因此，334条是联合国相关决议推荐发射承包商在合同中约定：小微卫星所有者或运营商应负责向对其有管辖权的主权国家空间物体登记机构履行登记义务，并向发射承包商提供已履行登记义务的有效官方证明文件。类似条款也被Dnepr、JAXA等发射承包商在其发射合同中所广泛采用。

2．损害责任。按照《外空条约》，条约成员国应对其发射的，或其所有但通过他国发射，或利用其领土或发射设施所发射的空间物体，对其他成员国及成员国自然人或法人所造成的人身、财产损害承担国际责任。国家承担赔偿责任后，必然要向空间物体所有者、发射者追偿。因此，发射合同中第三者责任保险的条款不可或缺。

另外，由于航天发射复杂工程巨系统的现实高风险性，催生了发射合同中的交叉放弃索赔权(Cross－waiver of liability)条款(这一条款在美国商业航天发射市场中已成为标准条款之一)。323这一条款对于小微卫星所有者、运营商等预算有限的市场参与者来说尤为重要，极具保护探索和激励参与意义。除若干例外约定外，这一条款要求小微卫星发射参与各方，对他方及他方的关联方(各级承包商、分包商、用户等)因卫星发射活动所导致的可能损害，彼此放弃索赔的权利。

3．技术进出口管制与军备控制。由于空间技术和相关硬件大多具备军民双重用途，往往属于国内技术管制法和国际军备控制条约的调整对象。因此，在签订小微卫星发射合同并使之生效之前，各方应首先签署技术支持合同，确保卫星制造方、所有者或运营方能够向发射方提供卫星设计信息、测试数据等信息；如系跨境发射，拟发射卫星的技术已获得相应政府出口批准等，并将技术支持从合同有效履行作为发射合同生效要件之一。跨国发射合同中还应约定小微卫星如存在违反联合国武器禁运决议的器材、管制技术的违约责任、善后处置等重要条款。

4．频谱资源的申请占用。由于天地通讯无线电频谱带宽、容量本身的有限性，按照国际电信联盟《无线电规则》的要求327条，卫星发射之前应进行卫星网络轨道位置和频率的申报，并由相关国家主管部门完成国内的干扰协调。同时应注意到，《无线电规则》中卫星轨道和频率资源的占用并不具有排他性与永久性，只是在与其它轨道位置和频率相同或临近的卫星网络的协调谈判当中，占据相对的优先地位。

如果轨道位置和频率相同或接近，就目前而言，可能彼此干扰的商业卫星网络间只能通过谈判予以协调，甚至在卫星网络使用的整个周期内都有可能无法达成一致，导致后来者无法按原计划发射布局卫星网络。因此，发射合同应有专门条款约定发射需求人应自行负责完成无线电频谱和轨道位置的申报、占用和协调工作。

5．空间碎片缓释。目前尚无控制空间碎片的约束性国际规则，但已有若干建议性、“软”性指导方针为大多数卫星制造商所遵守。338－339条规定发射合同中应有专门章节对于小微卫星入轨、在轨期间的空间碎片(大多由卫星的加压或能源部件所造成)缓释合规性，以及小微卫星寿命终结后的安全脱轨、有效自毁以避免空间碎片产生，这些方面都应予以详细约定。

二、近地轨道公共安全与空间基础设施的法律问题

如前所述，小微卫星集中于近地轨道运转。近地轨道是现有空间碎片最为密集之处，也是其他高轨航天器入轨和再入大气层的必经之路。因此，近地轨道的“交通管理”问题事关公共安全。小微卫星本身的技术特点决定了其相当一部分不具备受控姿态调整或轨道机动功能，易于遭受碰撞而产生大量空间碎片，从而引发碰撞和空间碎片释放的连锁反应。2009年人类历史上第一次观测到的卫星碰撞事件中，一颗卫星(铱33)即为近地轨道小卫星。

美国率先对这一太空公共安全问题做出了法律回应：2018年6月10日，特朗普签发了总统“太空政策指令－3”，为确保美国在太空交通管理和缓解太空碎片影响领域的领导地位提供了指引和方向。在该政策指令中，特朗普指令政府内阁各成员：

1、应各负其责，确保随着商业和民用太空交通的增长，美国在提供安全可靠的太空环境方面处于领先地位。随着太空竞争性日益加剧，美国防部需高度重视保护美国太空资产和利益；随着太空商业化程度越来越深，各政府部门需共同制定一个太空交通管理框架，以保护美国国家利益并顾全私营部门需求。

2、减少轨道碎片对所有国家共同利益造成的不断增长的威胁。美国防部、商业部等应共同寻求并利用政府与商业部门的技术，跟踪和监测太空碎片；应升级美国轨道碎片缓解标准策略，并为卫星设计和操作制定新准则。

3、率先开展新的数据共享计划，更有效地管理太空交通。美国防部应继续免费提供太空态势感知基础数据和太空交通管理基本服务；美商务部将向公众提供太空安全数据和服务，同时美国防部继续维持权威的太空物体编目。

4、通过增强能力、制定标准和最佳策略，维持并扩展美国在太空领域的领导地位。改进太空态势感知数据标准和信息共享；利用美国的标准和最佳策略塑造国际准则；简化阻碍商业航天发展的流程并减少监管负担，使美国商业航天部门在太空领域引领全世界。

美国的总统政策指令是美国总统(行政权)的重要法律工具，具有灵活、高效和“立法”实际效果等特点。特朗普太空政策指令3号集中关注太空交通管理和空间碎片控制问题，旨在以美国的标准来界定国际标准，塑造符合美国商业航天部门利益最大化的近地轨道空间公共安全规范。如果一旦实现，这一由美国控制的近地轨道“交通规则”和态势感知数据等基础设施对于我国小微卫星业务的潜在钳制作用不可小觑。

我国应当在处于立法进程中的《航天法》中，对轨道交通管理予以相应立法保障，并吸引民营资本进入相关领域提供PPP服务，及早向国内及国际卫星开发、运营商提供类似交通管理、态势感知等空间基础设施，以此在这一关键领域与美国展开规则制定权的竞争。

三、小微卫星的军民融合法律问题

小微卫星极具军事利用潜力。无论是情报侦察、地面遥感、反弹道导弹、反空间器材(如打击敌方卫星)，以及直接作为空间武器平台，都是当前军事科技实践的前沿。然而，多种国际多边条约、协定通过缔约国国内立法，对于外空军事化予以限制，如导弹技术控制协定(The Missile Technology Control Regime)对于相关技术和物品的进出口贸易、技术转让就予以了严格限定，并约定缔约国应通过国内立法的形式保障协定得以遵守。

我国作为联合国常任理事国，虽并非该协定缔约国，但仍自觉遵守该协定。另外，对包括我国在内的发展中国家极具针对性的《关于常规武器和两用物品及技术出口控制的瓦森纳协定》(The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual－Use Good and Technologies)中列举九类限制贸易的军事物品，其中第九项即为航天器及其载荷；还有我国作为缔约方的《外空条约》等，这些多边条约对于小微卫星的军事化利用都或多或少构成国际法义务上的障碍。

在国内法层面，《航天法》等基础法律制度缺位。民营卫星企业参军市场准入门槛较高，管理环节复杂，商业利益缺乏法制保障；民营卫星企业无法适应军事标准的保密法律制度要求，数据无法共享共用；国防知识产权与常规知识产权在融合体系中权利边界不清，经济利益截然不同，对民营经济构成潜在风险；民营卫星企业与军队、国防科工企业在法律地位、法律规则适用和法律纠纷解决上存在较多模糊、法无明据之处。以上都是构成阻碍小微卫星领域军民融合发展的法律问题。

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来源：上海市军民融合发展研究会（版权归原作者及刊载媒体所有）

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编辑 / 王怡波  审核 / 盛兆阳  李发东

指导：万剑华教授