【发展研究】我国全球地理信息服务能力亟待破题
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测绘地理信息发展研究
本文作者为自然资源部测绘发展研究中心徐坤。文章于2021年7月26日发表于内参《调查研究建议》第153期。
地理信息资源的储备和服务能力一定程度上代表了通过地理信息系统再现、探索和认识地理环境及变化、其与人类活动的关系等的能力，以及相应的位置及相关信息服务能力。在新的技术条件下，数据是发展的核心，地理信息数据作为重要的一类数据，由于其空间连接的优势，除了在国防、军事、应急等基础领域继续发挥重要作用，更是与人工智能、区块链、物联网、云计算等信息技术融合重塑经济社会发展模式和人类生产生活方式的重要力量。全球地理信息数据资源的储备和服务能力将成为各国在军事、经济、社会、生态各个相关领域掌握话语权的重要战略支撑。2020年，测绘发展研究中心联合企业就全球地理信息服务问题进行调研。发现我国全球地理信息服务有一定进展，但与国外相比还有较大差距。亟待加大对这一领域的支持，尽快形成领先的全球地理信息服务能力。
1. 基本情况
以高德、百度、四维图新等为代表的国内企业努力拓展全球地理信息服务，但目前仍主要面向国人境外出行提供服务，当地用户较少，境外服务的数据主要来源于开源数据和国外图商。具体情况为：高德地理信息全球服务累计覆盖亚洲、澳洲、欧洲、北美40多个国家，高德开放平台为出海企业提供海外基于位置的服务（LBS）。百度与国外图商等合作，进行全球地理位置数据融合共建，实现了全球209个国家和地区的覆盖，能够满足不同行业开发者对海外地理位置服务的需求。四维图新暂未在海外国家开展地理信息数据服务。华为出于其全球移动服务的需求，联合国内外图商，打造地理信息服务能力，能够同时为全球224个国家和地区的开发者实现个性化地理信息呈现与交互提供支持，但不提供面向消费者的地理信息应用。
在该领域，国外的主要竞争对象以Google Map、OpenStreetMap（OSM）等为代表。
——Google Map数据主要来源于更为可靠的自主采集或第三方许可的数据，同时采用众包的方式对地理信息进行优化，其服务覆盖全球220多个国家与地区。Google坚持花费大量的资金生产自己的地理信息数据，一方面是要保持其在全球地理信息服务领域的一贯领先；但更重要的目的是，利用地理信息支撑其包括自动驾驶、人工智能等在内的庞大的智能生态链。
——OSM通过众包的方式，以较低成本[1]实现了覆盖全球的地理信息服务能力。值得注意的是，OSM的数据贡献者，除了个人，还包括企业、政府部门、国际组织等，Bing、Esri、Digital Globe和Mapbox等企业将高质量的卫星和航空影像提供给OpenStreetMap用于地理信息绘制工作；亚马逊、苹果、Facebook、Bing、Mapbox、Uber等企业对OSM数据进行编辑，并提供资金、软硬件等支持；美国人口普查局2007年9月开始上传拓扑集成地理编码和参考（TIGER）数据集；纽约市和波特兰交通管理局在内的政府实体都有专门的团队负责改进其辖区内的OSM数据。
总体而言，我国全球地理信息服务无论在战略格局上，还是在整体实力（包括数据获取能力、国际影响力和资源整合能力、资本等各个方面）上，与国外同类服务的差距较大，短期内无法与其抗衡。国外企业全球地理信息服务的战略目标是向全球提供数据服务，而我国企业目前全球地理信息服务的主要目标是为国内用户提供服务或支撑企业自身的业务发展。
2. 主要问题
（一）企业自身动力不足
据调研，目前国内提供全球地理信息服务的企业主要以满足国内个人或企业用户为主，开展全球地理信息资源建设，拓展全球地理信息服务的动力不足。
（二）各国的政策限制
我国企业主要依靠开源数据或采购国外图商数据，数据的准确率和更新时效不高，且由于现有国际地理信息数据来源单一，难以支撑复杂业务。除自身原因外，一些国家以数据安全为由的数据保护主义风潮正在兴起，对外国企业在当地采集/获取数据、数据出境等实行限制政策，也导致数据获取和利用困难。
例如：①美国《出口管理条例》（EAR）对特定领域的数据出口进行限制，受控数据传输到位于美国境外的服务器保存或处理，需要取得商务部产业与安全局（BIS）出口许可；EAR对数据出口的监管范围非常宽泛，将受保护的技术或技术数据转移到外国目的地或将其发布给在美国的外国人也视同出口[1][2]。同时通过外资审查制度，限制外资企业获取个人位置等敏感数据，根据2020年正式发布实施的《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）以及美国外国投资委员会（CFIUS）细则第800.241节的规定，使用定位系统、手机信号塔或WiFi接入点例如通过移动应用程序、车辆GPS、其他车载地理信息工具或可穿戴电子设备等收集的地理位置数据被列为敏感数据，纳入CFIUS审查范围[3],[4]。
②欧盟《数据保护通用条例》对包括位置数据在内的个人数据实行严格管制，加大对数据向境外流动管控力度，任何机构在搜集、传播、整理、使用欧盟成员国公民的个人数据时必须遵守该条例[5]。
③澳大利亚《政府信息安全手册》规定，政府使用外包信息技术或云服务前，对供应商和服务提供商（包括其原产国）进行审查，以评估安全风险，例如外包的信息技术或云服务可能位于海外，在客户不知情的情况下进行合法和隐蔽的数据收集；离岸服务的使用带来了管辖权风险，因为外国的法律可能会在几乎没有警告的情况下发生变化；在澳大利亚运营的外资服务提供商可能允许外国政府合法获取属于其客户的数据，等等。政府部门与服务提供商签订安全协议，并保留政府机构对数据的所有权。[6]
④韩国《信息通信网络的促进利用与信息保护法》规定，政府可要求信息通信服务的提供商或用户采取必要手段防止任何有关工业、经济、科学、技术等的重要信息通过信息通信网络向国外流动[7]。2016年韩国拒绝Google将韩国地理信息数据输出境外。
⑤印度《关于获取和生产地理空间数据以及地理空间数据服务的指南》规定，外国实体包括外国拥有和控制的印度公司，仅被允许在服务印度客户的前提下，通过API访问印度的高精度地理空间数据[8]。
⑥印尼实行测绘报备制，主管部门或土地所有人在收到测绘报备后7天内有权拒绝；菲律宾要求外国测绘企业申请临时测绘许可；缅甸不允许私人企业参与测绘；泰国实行报备制，外国测绘企业原则上需要泰国公民持股超过51%，全外资公司需要特别批准，等等。
（三）其他阻力
较难预测当地政府的执政稳定性与时局变化趋势，为企业增加了很多不可控的外在风险；境外工作人员的人身安全和生产安全问题。
3. 相关建议
根据以上，全球地理信息资源建设与服务能力的提升是一项重要且艰巨的战略性任务，需要充分发挥政府和市场的作用，形成全球地理信息数据资源建设合力。一方面，政府部门应加快全球地理信息资源建设进程，同时通过税收、政策等途径引导社会资本、资源向全球地理信息数据建设与服务集聚，提升企业服务能力；另一方面，企业应进一步推动自身产业链条的延伸和创新发展，拓展全球地理信息资源建设与服务业务。此外，在全球数据获取与流通政策方面，2020年，国务委员兼外长王毅在“抓住数字机遇，共谋合作发展”国际研讨会高级别会议上提出《全球数据安全倡议》，呼吁各国应以事实为依据全面客观看待数据安全问题，积极维护全球信息技术产品和服务的供应链开放、安全、稳定。2021年6月，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《中华人民共和国数据安全法》，提出“国家积极开展数据安全治理、数据开发利用等领域的国际交流与合作，参与数据安全相关国际规则和标准的制定，促进数据跨境安全、自由流动”“各地区、各部门应当按照数据分类分级保护制度”等重要条款。在此背景下，地理信息主管部门需加快研究提出全球地理信息数据安全的应对策略，为我国全球地理信息资源建设与服务创造政策环境。
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