中华人民共和国海关综合保税区管理办法
海关总署自贸区和特殊区域发展司司长 陈振冲
海关总署办公厅副主任 俞晓丹
《综保区管理办法》的制定情况
1990年6月2日，我国设立了第一个海关特殊监管区域——上海外高桥保税区。此后，根据外向型经济发展需要，又先后设立了出口加工区、保税物流园区、跨境工业区、保税港区和综合保税区等5种类型的海关特殊监管区域，各类海关特殊监管区域在我国对外开放中作出了积极贡献。
党中央、国务院十分重视海关特殊监管区域的发展。党的十八届三中全会提出要“加快推进海关特殊监管区域整合优化”。2012年国务院印发了《国务院关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》，明确新设海关特殊监管区域统一命名为综合保税区。2015年国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于印发〈加快海关特殊监管区域整合优化方案〉的通知》。2019年1月，国务院又印发了《国务院关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（以下简称国发3号文件），赋予了综合保税区要加快创新升级、打造对外开放新高地的历史使命，提出了推动综合保税区发展成为具有全球影响力和竞争力的加工制造中心、研发设计中心、物流分拨中心、检测维修中心、销售服务中心的发展目标，推出了综合保税区高水平开放高质量发展的21项政策措施。
天津海关关员在泰达综合保税区进行日常监管
海关总署坚决落实党中央、国务院决策部署，积极推动海关特殊监管区域整合优化成综合保税区，推动综合保税区高水平开放高质量发展。截至目前，全国共有167个海关特殊监管区域，其中综合保税区155个，占比92.8%。综合保税区在发展对外贸易、吸引外商投资和促进产业转型升级等方面发挥着重要作用。随着综合保税区数量的不断增加，社会各界迫切期望尽快出台专门的海关管理办法。
海关总署积极回应各界期盼，2022年新年第一天，即以第256号署令公布了《综保区管理办法》。《综保区管理办法》共六章四十七条，自2022年4月1日起施行。
在《综保区管理办法》制定过程中，我署坚持开门立法，除征求海关各部门单位意见外，还广泛征求各方意见。制定之初，向南京、天津、上海、厦门、广州、深圳和成都等地的综合保税区管委会、企业发放了立法调研问卷，征集意见和建议。初稿形成后，又先后两次在全国范围内征求意见，一次是通过各地海关单位向综合保税区管委会、区内企业征求意见，一次是通过海关总署门户网站向社会公开征求意见。同时，还专门征求了负责综合保税区设立审核工作的发展改革委、财政部、自然资源部、商务部、税务总局、市场监管总局和外汇局的意见。
此次出台的《综保区管理办法》，具有五个方面的特点：
（一）继承《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》的核心内容。
该办法的核心内容与《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》（以下简称《保税港区管理办法》）保持一致，比如第三条明确综合保税区实施封闭式管理。除安全保卫人员外，区内不得居住人员。第四条明确综合保税区的基础和监管设施应当符合设置规范，并经海关会同有关部门验收合格。第七条规定除法律法规另有规定外，国家禁止进口、出口的货物、物品不得在综合保税区与境外之间进、出。第八条明确综合保税区与境外之间进出的货物不实行关税配额、许可证件管理，但法律法规、我国缔结或参加的国际条约、协定另有规定的除外。第十六条明确综合保税区与中华人民共和国境内的其他地区之间进出的货物，属于关税配额、许可证件管理的，区内企业或者区外收发货人应当取得关税配额、许可证件。
（二）固化综合保税区的政策措施。
该办法集中体现了散落在各规范性文件中的监管政策措施。比如第五条在《保税港区管理办法》规定的业务范围基础上，又根据国发3号文件新增了融资租赁、跨境电商、期货保税交割等新兴业务。第十八条明确了选择性征收关税政策下，相关货物进出区时企业向海关申报的要求。第二十七条明确了区内企业承接区外委托加工业务的海关管理要求。第二十二、二十三和二十七条根据生态环境部、商务部、发展改革委、海关总署联合签发的关于全面禁止进口固体废物有关事项的公告，明确了区内企业产生的固体废物出区按照国内固体废物相关规定执行并办理海关手续。
（三）体现机构改革后海关新职能。
比如该办法第一条增加检验检疫相关法律作为立法依据。第十、十七条明确检疫原则上在进出境环节实施，严守国门安全，对综合保税区与区外之间进出的货物不实施检疫。第三十八条对检验作了原则性规定。
（四）预留创新发展空间。
比如该办法不再保留《保税港区管理办法》“除保障保税港区内人员正常工作、生活需要的非营利性设施外，保税港区内不得建立商业性生活消费设施和开展商业零售业务”的限制性规定，主要是考虑到有的综合保税区规划面积大、企业多、就业人员数以万计，区内生产经营活动对不涉及免税、保税、退税货物及物品的餐饮、日用消费品和充电桩等配套的消费服务设施等有实际需求，为下一步有实际需求的区域预留创新发展空间。
（五）强调协同治理。
比如该办法第四十条明确海关在综合保税区依法实施监管不影响地方政府和其他部门依法履行其相应职责，如食品生产许可等。
综合保税区发展情况
海沧海关关员正在对进出海沧综保区的集装箱货车进行例行巡查
截至目前，全国共有155个综合保税区，覆盖了全国31个省、自治区、直辖市，以不到十万分之五的国土面积，实现全国七分之一强的外贸进出口值。其运行发展呈现以下特点：
一是成为对外开放的重要平台。
2021年，全国综合保税区实现进出口值5.9万亿元，同比增长23.8%，高出全国外贸进出口值增幅2.4个百分点，占同期全国外贸进出口比重15.1%，对我国外贸的贡献率达16.5%。
二是中西部承接产业转移效果显著。
中西部地区、东北三省74个综合保税区在加工贸易方面表现突出，共实现加工贸易进出口值1.73万亿元，占同期全国综合保税区加工贸易进出口值（2.67万亿元）的64.8%。四川、重庆、河南、陕西等地的综合保税区吸引惠普、富士康、三星等一批高端产业及配套制造企业落户，综合保税区进出口值占当地外贸进出口的比重均超过60%，实现了加工贸易向中西部地区梯度转移，也成为所在省市发展外向型经济的重要平台。
三是发展活力显著增强，新兴业态持续快速增长。
2021年，全国综合保税区内产业稳步升级，保税维修业务进出口值1856.7亿元，同比增长3.8%；跨境电商网购保税业务进出口值688.2亿元，同比增长9.9%；保税租赁贸易业务进出口值1121.2亿元，同比增长40.6%；保税研发业务进出口值28.1亿元，同比增长876.3%；118个综合保税区开展一般纳税人资格试点。新兴业态对综合保税区高质量发展的支撑作用不断提升。
四是运行质量稳步提升。
据不完全统计，15个省级政府出台了促进综合保税区高质量发展的地方性政策措施，优化综合保税区营商环境效果明显，开发建设步伐加快。我署2020年度综合保税区发展绩效评估工作结果显示，2020年度综合保税区验收面积比达87.5%，较2019年度提高6.8个百分点，封闭围网内土地利用率78.8%，较2019年度提高3.7个百分点，设立5年仍有未验收土地的海关特殊监管区域较2019年减少21个。2020年全国综合保税区内共有发明专利数超过1000项。
五是改革创新氛围活跃，贡献多项创新制度。
目前，全国21个自贸试验区中有60个综合保税区，综合保税区在完善政策、拓展功能方面充分发挥了先行先试作用。例如选择性征收关税政策等就是优先在自贸试验区综合保税区内先行先试，再向全国其他综合保税区进行推广。我国第一个自贸试验区——中国（上海）自由贸易试验区在浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域基础上设立，国务院第一批14项复制推广自由贸易试验区改革试点经验中，海关特殊监管区域创新占6项。
下一步，海关总署将会同有关部门认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，继续推进综合保税区高水平开放高质量发展工作。一是严格新设综合保税区的审核报批，推进海关特殊监管区域和自贸试验区统筹发展。二是进一步宣传政策措施，加强事中事后监督，压紧压实地方政府主体责任，指导各综合保税区因地制宜、体现特色、错位发展。三是做好综合保税区年度发展绩效评估工作，严格按照相关规定，对发展不理想的综合保税区按程序实施退出工作。
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供稿/ 海关总署自贸区和特殊区域发展司，南京、深圳、济南海关
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编辑/ 雷煦
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