京师学术 | 宋英辉、刘铃悦：强制报告：提升未成年人保护水平
作者介绍
宋英辉，北京师范大学未成年人检察研究中心主任、教授。
刘铃悦，北京师范大学未成年人检察研究中心博士研究生 。
本文原载于《检察日报》2021 年 3 月 20 日，第 003 版。
推进强制报告实践为及时对未成年被害人及其家庭提供伤害救治、心理疏导、法律援助、司法救助等提供了前提，使实践中探索的未成年被害人“一站式询问”、密接人员入职查询等未成年人保护措施得以发挥应有的作用。
对强制报告执行不力的，检察机关要依法提出改进工作、完善治理的检察建议。这意味着， 在实现法律监督的同时，检察机关也参与到未成年人保护社会治理中，有助于推进未成年人事务治理体系和治理能力现代化。
近年来，侵害未成年人犯罪屡有发生，实务中面临着预防难、发现难、取证难等问题。为了破解这些难题，检察机关勇于担当，积极作为，在实践中进行了有益探索。强制报告便是在此背景下产生的。所谓强制报告，指的是负有报告义务的机构及其工作人员，在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的，应当立即向相关部门报案或举报。实践中， 全国多个地方检察机关联合当地相关部门对强制报告进行了积极探索。
2020 年，最高检在总结各地实践探索的基础上，联合有关部门发布了《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》（下称《强制报告意见》），确立了国家层面的强制报告制度， 对强制报告的主体、应当报告的情形，以及未履行报告职责的法律后果等问题予以明确。可以说， 推进强制报告的实践，对于未成年人保护而言，如同一个支点、一个杠杆，体现了检察机关参与社会治理方式的创新，由此使未成年人保护工作在许多方面迈出了关键一步。2020 年修订的未成年人保护法在总则中确立了强制报告制度，将实践探索的强制报告上升为国家法律制度。该制度的确立，有利于破解侵害未成年人案件发现难、报案不及时等导致的打击不力问题，对维护未成年人合法权益，督促相关主体切实履职，提升未成年人保护社会治理水平，具有十分重要的意义。
推进强制报告有助于维护未成年人合法权益
强制报告制度的推行有利于及时有效地惩治侵害未成年人犯罪，切实加强对未成年人的保护。未成年被害人身心处于发育期，心智不成熟，自我保护意识薄弱，自我防卫能力不足，在遭受侵害后大多不敢、不愿甚至不知寻求帮助，加之有些侵害未成年人犯罪隐蔽性较强，特别是性侵、猥亵或者虐待案件，往往发生在家庭内部，受传统观念影响，通常被认为是家庭内部的“私事儿”，导致侵害行为长期持续；有些案件因为时过境迁导致证据灭失，给侦查取证带来极大困难。当未成年人受到侵害以后，最容易发现其被侵害的，是密切接触未成年人的人员，比如父母或其他家庭成员、教职人员等，如果他们在发现未成年人身心健康受到严重损害或正在面临不法侵害危险时能够立即报告，对于及时制止犯罪和有效保护未成年被害人至关重要。《强制报告意见》明确规定九类未成年人遭受或疑似遭受不法侵害的情形，相关责任主体发现未成年人身心健康受到严重损害或正在面临不法侵害危险的，应当立即向公安机关报案或举报。这一方面，可以拓宽案件发现的渠道，尽早发现侵害未成年人合法权益的行为，及时、全面地收集固定证据，防止危害后果的发生和进一步扩大；另一方面，有助于及时惩治犯罪，使刑事制裁与侵害未成年人犯罪行为的因果关系更为紧密，强化对侵害未成年人犯罪的打击力度和威慑效应，有利于预防和减少类似犯罪的发生。
推进强制报告实践为及时对未成年被害人及其家庭提供伤害救治、心理疏导、法律援助、司法救助等提供了前提，使实践中探索的未成年被害人“一站式询问”、密接人员入职查询等未成年人保护措施得以发挥应有的作用。最高检《2018-2022 年检察改革工作规划》要求，推行未成年被害人一站式询问、救助机制，建立健全性侵害未成年人违法犯罪信息库和入职查询制度。这些措施真正落地，发挥其应有作用，与能够及时发现犯罪密不可分。这一点也在《强制报告意见》中得到进一步强调，即公安司法机关发现未成年人需要保护救助的，应当联合相关部门或社会组织，对未成年人及其家庭实施必要的经济救助、医疗救治、心理干预等保护措施。未成年被害人生活特别困难的，司法机关应当及时启动司法救助。强制报告也为发现家庭监护问题提供了更广泛的线索来源，进而为改善未成年人家庭监护状况，夯实未成年人家庭保护基础提供了保障。未成年人不论是受到家庭以外人员的侵害，还是家庭成员的侵害，都与家庭监护不到位有关，有的甚至以监护之名行侵害之实。根据国家亲权理念和有关法律规定，当未成年人得不到父母适当的保护和照顾时，国家可以超越父母亲权，采取适当的措施进行强制干预和保护。强制报告制度有助于相关部门发现父母或者其他监护人未能履职尽责甚至侵害未成年人的情况，对监护状况及时进行干预，发现未成年人父母或者其他监护人不依法履行监护职责，或者侵害未成年人的合法权益的，予以训诫或者责令其接受家庭教育指导。经教育仍不改正，情节严重的，可以通过向法院申请人身保护令或撤销监护人资格等方式，维护未成年人权益。
推进强制报告有助于相关主体切实履职
《强制报告意见》明确规定了报告的义务主体和应当报告的情形，细化了报告的具体程序。强制报告制度可操作性的强化，有助于相关主体切实履职。
首先，推进强制报告可以促使负有报告义务的单位和个人了解自己的报告义务、应当报告的情形以及向谁报告，积极履行报告职责。尽管反家庭暴力法、《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》等对发现侵害未成年人犯罪的报案举报都作出了相应规定，但由于较为原则，没有规定相应的法律后果，导致责任落实效果并不理想。《强制报告意见》明确了及时报告的奖励机制， 以及违反报告义务的法律后果，增强了制度落实的刚性。具体而言，对于因及时报案使未成年人摆脱困境、犯罪分子受到依法惩治的，应当给予奖励和表彰；对于负有报告义务的单位及其工作人员未履行报告职责，造成严重后果的，如导致犯罪行为持续发生，未成年人身心健康受到严重伤害，应当给予相应处分，取消其评优、评奖资格，阻止报告的要从严处罚；对于公职人员不重视强制报告工作、不按规定落实的，应当由监察委员会进行问责。这样，就可以使报告义务落到实处。
其次，推进强制报告有利于加强检察机关对侵害未成年人案件的立案监督。立案监督是检察机关行使法律监督权的重要方式，包括对应当立案而不立案的监督和对不应当立案而立案的监督。强制报告为检察机关对报告的案件进行跟踪、监督提供了有利条件。《强制报告意见》第 11 条规定，检察机关认为公安机关应当立案而不立案的，应当要求公安机关说明不立案的理由。认为不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立即立案。检察机关依法行使立案监督权的意义有两点：一是准确把握罪与非罪、此罪与彼罪的界限，尤其是在性侵未成年人案件中，侦查人员和检察人员对于法律的理解和适用有时存在分歧，检察机关进行立案监督有助于统一办案标准，维护司法公正。二是此类案件证据收集具有特殊性，难度大，检察机关通过立案监督可以及时引导侦查活动，为精准指控奠定证据基础。
最后，推进强制报告有利于不断完善协作机制，充分发挥各部门的资源优势。未成年人保护工作点多线长，需加强顶层设计，各部门要密切配合，发挥各自优势，形成全面综合保护的合力。对此，《强制报告意见》第 21 条规定，各部门应当就实践中出现的新情况、新问题加强沟通交流， 定期通报工作情况，利用联席会议制度加强工作衔接和信息共享。对举报或报案线索按照职能管辖进行分工，对于发现监护人拒绝或者怠于履行监护职责，导致未成年人被遗弃或处于无人照料状态的，或遭受监护人严重伤害，面临人身安全威胁的，公安机关应当根据案件情况迅速作出响应，同时，民政部门应当及时启动临时监护，统筹卫生健康、妇联等有关部门和组织，推动形成高效应急的工作机制。
推进强制报告有助于提升未成年人保护社会治理水平
对强制报告执行不力的，检察机关要依法提出改进工作、完善治理的检察建议。这意味着， 在实现法律监督的同时，检察机关也参与到未成年人保护社会治理中，有助于推进未成年人事务治理体系和治理能力现代化。
首先，强制报告拓宽了检察机关参与未成年人保护社会治理的途径。针对校园性侵、学生欺凌等社会问题，检察机关建立健全强制报告制度和入职查询制度，深入开展法治进校园、检察官担任法治副校长等活动，落实“谁执法谁普法”责任制，这些做法可以称为检察机关参与未成年人保护社会治理的柔性模式。它超越了传统办案中单纯依靠案件办理的“硬性模式”，极大地丰富了检察机关参与未成年人保护社会治理的途径。这种柔性参与模式有助于检察机关对工作中发现学校、幼儿园等存在的安全管理问题及时提出检察建议，协助完善与未成年人密切接触单位的安全管理制度机制，堵塞管理漏洞，推动形成未成年人健康成长所需要的安全环境。
其次，强制报告提升了检察机关参与未成年人保护社会治理的效果。在传统检察业务中，检察机关通常处于社会治理的末端环节，在受理案件后，检察机关依照职权予以办理。根据《强制报告意见》第 2 条规定，未成年人面临不法侵害危险的也属于强制报告的范围，提前了检察机关引导和规范社会治理的阶段，变末端治理为前端预防。所有这些，也有助于促使政府职能部门在各自职责范围内尽职履责，从而形成未成年人保护的良好格局。
最后，强制报告在实践中与智慧未检相得益彰，并且在司法机关、行政机关和相关部门之间搭建起了未成年人保护网络平台。在许多地区，形成了报案举报、动态监督、处置反馈、风险预警、情况研判等工作的体系化、智能化，网络和智能终端设备得到充分利用，强化了未成年人保护的力度，大大提升了工作效率。
本文原载于《检察日报》2021 年 3 月 20 日，第 003 版。
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