被“李雪莲上访”刷屏，信访制度到底怎么来的？
法意 · 导言
随着《我不是潘金莲》的上映，“上访”再度成为一个热门话题。你是否了解信访这一颇具中国特色的制度是如何产生，又是由谁缔造的？今天，跟随法意君一同走近信访制度，了解毛泽东与信访制度的关系。
信访制度的奠基——毛泽东与信访制度1949-1976（节选）
一、毛泽东：信访制度的缔造者
中国共产党的兴起和一系列实践，对整个政治和法律制度施加了重要影响。具体到不同的政治和法律制度，这种影响的力度并不一样。对于司法制度和调解制度，中国共产党进行的是重新改造。在重新改造的过程中，毛泽东个人很少直接施加影响，而学者也很少提及毛泽东个人的直接影响。尽管陆思礼的研究题目就是“毛泽东与调解：共产主义中国的政治和纠纷解决”，但这里的“毛泽东”指向的并不是毛泽东个人，而是指毛泽东主义的意识形态。与司法制度和调解制度不同，信访制度的形成是与毛泽东的贡献分不开的。对于信访制度，中国共产党进行的是全新塑造，在塑造过程中浸透着毛泽东的个人意志和努力。可以认为毛泽东就是信访制度的缔造者。
1. 毛泽东的信访实践
信访学对毛泽东信访实践的追溯，通常是从新民主主义革命时期开始的，例如1921年安源煤矿工人与毛泽东之间的信访往来。在这段期间的信访史中，毛泽东的信访实践是主要内容。毛泽东个人的信访实践，成为新民主主义革命时期信访的历史传统已经产生和存在的主要例证。这种历史追溯是一种政治策略，借着毛泽东的崇高的政治地位，为信访传统塑造合法性乃至神圣性。
不过，仅有毛泽东个人的信访实践，不足以证明信访制度已经存在。首先，在这些追溯中存在很多牵强乃至自我矛盾的例子，很多例子不符合信访学自己对信访制度的界定。更重要的是，信访学只能举出毛泽东或者其他领导人个人的信访实践，恰恰反映出当时还不存在信访制度。因为信访还没有成为一种制度，也就不存在正式的信访制度实践，所以只好以有说服力的个人实践为主进行追溯。当信访逐渐制度化之后，信访学的叙述就开始以制度为主，详说制度的发展情况以及运行情况等。原因很简单，制度实践催生相关话语。有了正式制度为依托，关于信访的制度实践就会多起来，同时围绕着信访制度的话语也会繁荣起来，总之信访学的研究素材激增，不用绞尽脑汁去寻找素材了。
除了在信访史的框架中追溯，信访学还会在领导与信访的关系中提及毛泽东的信访实践。再次提及毛泽东等人的信访实践，仍然具有赋予信访工作合法性的功能，但更重要的是另一种说服功能，说服各级领导要重视信访工作。说服的对象从一般民众转向各级党政领导——“党和国家的各级领导同志，都要以老一辈无产阶级革命家和党、国家领导人为榜样，保持和发扬党的优良传统，把信访工作抓得更好”。此种话语被当作说服的武器使用，而且被反复使用。于是这种话语本身就形成一个传统，同时也就是信访制度传统的一部分。
以上讨论了毛泽东的信访实践在信访话语中的意义。不过，对于信访制度的发展而言，毛泽东的信访实践还具有重要的实践意义。它开创了党和国家领导人对信访身体力行的传统，构成整个信访传统很重要的一个组成部分。这个子传统的意义在于，它极大地增强信访制度的政治地位。信访制度作为一个新制度，其政治地位来源有限，但领导人持续的亲身实践已经足以保证它获得一定的政治地位。无论是司法制度还是调解制度，尽管领导人会在话语中进行强调，但基本不会亲身实践，这是它们与信访制度的一个重要区别。
此外，需要强调的是，毛泽东的信访实践在信访制度的初创期影响更为直接、更为有力。在初创期，各级领导干部对信访制度没有形成很深的概念，容易将信访视为小事情或者借口“工作忙”而不重视人民来信来访工作，而毛泽东的信访实践就是对这些“错误”观念的最好驳斥。在当时的很多场合，毛泽东对某些来信的批示和亲笔写的信直接成为教育说服领导干部的武器。当这些批示和来信等实物摆在领导干部面前时，我们相信他们会“受到极大的感动与教育”，这些实物“对处理群众来信的干部都具有无限鼓舞的力量”。这是一个直接的强有力的说服过程。随着时间的推移，随着信访制度的逐步完善，此种直接的说服慢慢地消失了，取而代之的是前面讲到的话语的说服。
2、毛泽东与信访组织建设
1949年，由于写给毛泽东和党中央的来信数量激增，就在中共中央书记处设专人处理群众来信。同年8月，正式成立中央书记处政治秘书室，主要任务就是处理人民群众来信来访，将来信的内容进行摘要并提出处理意见，报送领导同志。政治秘书室是我党历史上最早的专职信访机构。对信访制度而言，这是一件非常重要的事：一个专门从事信访工作的正式机构在整个政治组织架构中诞生了。这一机构是在毛泽东的关怀和支持下成立和发展起来的。无论是司法制度还是调解制度，看不到与毛泽东有如此密切的关系。正是因为有了专职信访机构，我们才能说信访制度化迈开了决定性的一步。
在推动地方的信访组织建设方面，毛泽东同样功不可没。建国以后，随着人民群众建设社会主义积极性的高涨，信访量日益增多。由于处于建国初期，各级党政机关的信访机构不健全，信访干部少，直接影响了对人民来信来访的处理。中共中央办公厅秘书室针对这种状况，就给毛泽东写报告反映情况。毛泽东针对秘书室的报告，以中央的名义在报告上做出重要批示，此批示发至“各中央局，分局，并转所属大市委，省委，区党委”。毛泽东的这一批示对地方的信访组织建设起到了重要的推动作用。
信访机构的成立，对信访制度具有至关重要的意义。成立信访机构的初衷是为了协助领导同志应付激增的来信来访。用经济学的术语来表达，就是增加供给以有效地应对增长的需求。因为信访机构的存在，增加供给的思路才能顺利地转化为现实，通过信访机构能够成规模地增加供给，这就是机构的力量。供给的规模化效应是信访机构的主要功能之一。
信访机构的出现，还极大地促进了信访活动的专门化和专业化。信访机构在信访活动中加入科层制的要素，既内在地会产生专业化的动力，同时也为这种专业化提供环境和条件。信访机构的成立，使得信访工作人员有了政治上的“名分”，也就更有动力去积累、总结以及提升信访活动的相关知识。信访工作人员是信访实践与信访知识之间的沟通桥梁，而信访机构则为信访工作人员提供了良好的舞台，进而成为保存和运用信访知识、推动信访实践的重要力量。这些信访知识反过来又会推动信访活动的发展，提高信访机构的工作效率。翻开各种信访学的著作，主体内容就是这些技术性知识，例如信访内容的分类、信访信息的统计与分析、如何办理来信来电以及如何接待来访、信访档案的管理等等。信访机构、信访工作人员、信访实践、信访知识，这四者的互动构成了信访制度一个很重要的子传统。
信访机构的成立，同时意味着有一股力量开始为信访争取话语权，而且是自觉地持续地争取。从这个角度看，无论是对毛泽东信访实践的追溯，还是各种信访学著作的发表，包括各种信访知识的传播，都是争取话语权的一部分。信访话语权的增强，以及与之相伴的信访制度合法性的增强，是成立信访机构一个必然的副产品，也是信访机构的功能之一。
综上，以信访机构为主体的组织建设对信访制度的发展具有十分重要的意义。在这个子传统的形成过程中，毛泽东发挥了重要作用。他不仅推动了信访机构的成立，同时也提供信访机构可资利用的重要资源，包括他的信访实践和相关批示。
3、毛泽东的重要批示
1951年5月，中共中央办公厅秘书室再次给毛泽东同志写了一份关于处理群众来信情况的报告。毛泽东同志于5月16日作了极为重要的，也是大家所熟悉的“必须重视人民的通信”的批示。这个批示发至县以上机关党委、党组。这个批示的主要内容是：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种办法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人。”……这一批示……至今仍在指导着我们的信访工作。
这就是信访史上著名的“必须重视人民的通信”的批示。这个批示反映出信访组织建设的意义，中共中央办公厅秘书室是毛泽东作出批示的始作俑者。批示的前半部分则是强调信访工作的意义，反映了毛泽东对信访工作的基本看法；后半部分涉及信访组织建设，再次证明毛泽东对信访组织建设的推动作用。这一基本看法极大地推进了信访制度的意识形态建设。下一节将会详细论证，“密切联系群众”和反官僚主义都是毛时代信访制度的主要意识形态。而毛泽东的这份批示最早以权威的身份明确二者与信访制度之间的关系。
毛泽东的批示不仅具有推进意识形态建设的实践意义，还具有理论意义，它有助于我们更为深入地理解信访制度。我们将在下文详细分析批示提出的众多问题，比如密切联系群众、官僚主义与信访制度之间存在什么关系，“必须重视人民的通信”的主语是谁等。
二、密切联系人民群众
如果说“毛泽东”是理解毛泽东时代信访制度的首要关键词，那么“联系群众”就是第二个关键词。“联系群众”与“毛泽东”密切，但其内涵并不能被关键词“毛泽东”全部吸纳，因此有必要专门讨论“联系群众”与信访制度之间的关系。某种意义上甚至可以说，只有借助“联系群众”这个关键词，才能真正理解毛泽东与信访制度之间的关系。
密切联系人民群众，是毛泽东时代的信访制度整个意识形态的基石，是意识形态建设的核心内容。这一时期的信访话语几乎言必称“联系群众”，使用频率之高令人吃惊，很容易让人极其深刻地认识到二者之间的密切关系。在锻造的初期，信访制度不免显得有些立足未稳，正是仰赖这一意识形态利器方得以摧城拔寨，稳固根基。
1、联系群众：情感、信念与功能
“毛主席和人民群众心连心”，这是中共中央办公厅信访局秘书局理论组在缅怀毛泽东信访实践的文章中使用的题目。这个题目很好地表达了毛泽东在其信访实践中所寄托的对人民群众的深厚情感。在整个信访制度传统中，情感维度是一个可以观察到的子传统。在毛泽东时代，这个子传统包含两层意义，并延续至今。其一是描述性意义，对人民群众的深厚情感构成毛泽东关怀人民来信来访的一个重要动因。与此相联系，重视人民群众的来信来访常常成为追忆老一辈无产阶级革命家的一部分，作为他与人民群众心连心的力证。即便在当下，这种描述性意义还经常能在信访报告文学或者颂扬党和国家领导人关怀信访工作的报道中发现。其二是规范性意义，处理人民来信来访工作要带着深厚的情感。在中央下发的各种关于信访工作的法令和文件中，经常要求“对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”。“热情”是对信访工作的必然要求，在当下仍然被广泛提及。
“密切联系人民群众”，既是毛泽东的情感所系，也是他的一贯信念。在毛泽东的信念中，人民群众中蕴藏着推动历史发展的巨大能量。毛泽东在革命生涯的早期就倡导过“民众大联合”的思想。在中国革命陷入低潮的时候，对群众决定革命前途、中国共产党能够广泛争取群众的信念，成为毛泽东说服自己和他人的重要武器。在抗日胜利之际，毛泽东总结经验时高度重视“和最广大的人民群众取得最密切的联系”的重要性，强调正确的任务、政策和工作作风都是“联系群众的”。在社会主义建设初期，毛泽东多次提出“群众中蕴藏着极大的社会主义积极性”的看法，成为毛泽东的一条著名语录。要言之，“密切联系人民群众”是毛泽东的一贯信念，是其哲学和政治思想的重要组成部分。与此相联系，“密切联系人民群众”还是以毛泽东思想为指导思想的中国共产党长期坚持的基本路线，也是基本的意识形态。
对人民群众的情感和“联系群众”的信念相互融合，相互推动；很难在二者之中找到支配者。问题是，这种情感和信念的融合又是如何与毛泽东的信访实践联系在一起的呢？依据毛泽东的观点，我们可以将密切联系群众与信访制度之间的关系视为一种演绎逻辑关系。其中，必须密切联系群众是大前提，处理好人民来信来访就是密切联系群众是小前提，必须处理好人民来信来访则是结论。这个演绎逻辑具有规范性意义，它最终落实到必须做好信访工作的要求上。但是要获得这个规范性意义，就必须满足小前提。从功能的角度考察小前提，我们将会看到，信访制度的实践具有密切联系群众的功能，信访制度的实践效果正是密切联系群众所要追求的，在此意义上，处理好人民来信来访就是密切联系群众。
处理好人民来信来访，能够大大地增强新生政权的合法性，也就是获得更广大人民群众的拥护。这也正是密切联系群众所要追求的核心价值。国外的观察家事后的观察发现，新中国并没有面临严重的合法性问题。但是毛泽东领导的共产党人在新中国成立之初必然要考虑政权的合法性问题；而且，之所以没出现严重的合法性问题，根本的原因在于共产党人通过各种符合民心的政策获得各个阶级的广泛合作，尤其是通过土地改革获得广大农民的真心拥护。在这个过程中，信访工作至少起到了添砖加瓦的作用。例如，毛泽东本人一直保持和党外民主人士、学术、文化界著名人士等书信交流的良好习惯，这就是共产党人统战工作的一个重要方式，通过这种方式增强了与党外杰出人士的合作与交流。在基层，信访工作发挥的作用同样不可忽视。通过处理和接待人民群众的来信来访，新政府在基层老百姓心中树立起崭新的形象。在山东省黄县，县长采取定期的接待人民来访的制度，获得了当地百姓的各种好评：“这真是新社会的新气象”、“这才是我们自己的县长，这才是我们自己的政府”、“毛主席领导的人民政府和过去比，真是两样滋味”。人民群众来信来访，通常被视为政治觉悟和积极性提高的表现，还被视为对党和政府的信任和信赖。处理好人民群众来信来访，就能增进他们的政治觉悟和积极性以及对党和政府的信任和信赖，实现一种有利于新政权增强合法性的良性循环。
做好人民来信来访工作，就是直接地很好地贯彻“密切联系人民群众”的路线。人民来信来访就是群众主动送上门来的信息，就是直接地反映人民群众的意见。这些送上门来的信息和意见，既是党和政府作出决策的重要依据，又是宣传解释决策的良好机会，还是对决策执行效果进行检验的重要依据。因此，处理好来信来访，就是直接地听取人民群众的意见，直接地践行“密切联系人民群众”的路线。同时，这个过程也是人民群众行使民主权利、参与国家建设、实现参政议政和监督党和政府的过程。可以说，信访制度的主要功能基本包容在“密切联系人民群众”之中。
信访工作还是一把方便实用的群众路线的检验尺。信访工作做得好不好，是党和政府是否执行好群众路线的重要标准。其方便实用之处在于，信访工作做得好不好很容易衡量，衡量的标准主要是量而不是质。以量为标准有两种算法。其一，人民来信来访增加是政府的政绩体现。人民来信来访增多了，可以推出其原因在于“共产党的威信和群众觉悟的不断提高”，在于“群众对党和政府的信任提高了”，这自然算得上是政绩。其二，人民来信来访大量没有处理是政府的失职体现。毛泽东就曾对地方大量积压人民来信的行为大为不满。
要言之，人民来信来访是送上门来的群众工作，处理好人民来信来访就是密切联系群众。[17] 信访与“联系群众”之间存在着接近天然的关系。基于这种天然关系，在上述情感和信念的共同驱动下，毛泽东将日常的信访行为塑造成具有重要政治意涵的信访制度。因此可以说，“联系群众”是毛泽东缔造信访制度的首要和主要推动力，是我们理解信访制度如何形成的密钥。
信访与“联系群众”的天然关系，也是信访制度区别于其他制度的重要特征。例如，司法制度的理论和实践都先于群众路线而存在，需要对司法制度进行改造才能与群众路线相衔接。司法制度只是在贯彻群众路线，群众路线是外在于司法制度的，它们之间不具有那种天然的直接性，并在某种意义上显得更为曲折复杂。
2、反官僚主义
在毛泽东的“必须重视人民的通信”的重要批示中，信访制度、密切联系群众、反官僚主义，这三者之间存在着不一般的联系。
毛泽东痛恨官僚主义。毛泽东对官僚主义的痛恨程度几乎不亚于对联系群众的喜爱程度。这种恨既具有独立性，源于对旧式官僚的恨，又与群众路线密切相关，因为官僚主义必然导致与群众相脱离，必然违背群众路线。因为信访制度与反官僚主义之间存在着紧密联系，毛泽东将反官僚主义的一部分努力寄托在信访制度之上。因此，反官僚主义也成为毛泽东推动信访制度建设的另一动因。
理解信访制度与反官僚主义之间的关系，首先要理解反官僚主义与密切联系群众之间的关系。密切联系群众的目的和功能之一是反官僚主义，而反官僚主义的目的和功能之一是密切联系群众。这并不意味着密切联系群众与反官僚主义二者是同语反复，或者循环论证。确切地说，密切联系群众和反官僚主义都是相对独立的追求目标，但是二者之间存在着很大的交集，因此二者经常在同一场合出现。这种关系不是语言游戏；它是逻辑的推论和规定，但更是对毛泽东的思想以及建国后由毛泽东所推动的一系列实践的描述。我们将反官僚主义放在密切联系群众下面讨论，原因在于密切联系群众与反官僚主义之间的这种紧密联系，只是在整个信访制度传统中，密切联系群众的地位要比反官僚主义的地位更重要。
既然密切联系群众与反官僚主义之间紧密相关，而信访制度又与密切联系群众紧密相关，那么从逻辑上也可轻易推出此结论：信访制度与反官僚主义之间也紧密相关。逻辑如此，当时的整个认识状况也是如此。这样一个认识状况是由毛泽东所推动的。毛泽东最早是在“必须重视人民的通信”的重要批示中将三者并置在一起。之后更是发出具体的号召：从处理人民来信入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争。此号召所引发的政治运动，将信访制度与反官僚主义之间的关系坚固地定型化，形成整个信访制度传统中的一个子传统，延续至今。
我们可以清晰地描述二者之间的关系。一方面，官僚主义是信访工作没做好的重要原因。有人列举了五条导致信访工作没做好的原因，其中就有三条被归为官僚主义。有的更加直截了当地认为官僚主义是根本原因。因此要想做好信访工作，就要克服官僚主义态度：“能否经常注意处理人民来信，决定于是否具有经常进行反对官僚主义斗争的决心。”另一方面，做好信访工作是与官僚主义作斗争的重要手段。在这一认识的支配下，毛泽东发动了通过加强信访工作来推动反官僚主义的运动。遵循毛泽东的指示和号召，各级党和政府纷纷把信访工作列为反官僚主义的重要武器。信访工作做好了，可以作为反官僚主义的成果上报。以上两方面关系相辅相成，其结合就是信访制度与反官僚主义之间的基本关系。
同密切联系群众一样，反官僚主义也构成信访制度与司法制度、调解制度的区别，而且这个区别更加一目了然。毫无疑问，司法制度和调解制度与反官僚主义之间也有关联，但这种关联只是表现在司法制度和调解制度都要响应和贯彻反官僚主义的号召，而司法制度和调解制度本身明显不是反官僚主义斗争的一部分。
在全球化时代，我们如何思考法律？这是每一个中国法律人和关心法律的人应该思考的问题，更是中国法律学人应该深入思考的问题。
全球化实际上已经形塑了我们的法律制度，也形塑了我们的法律思考模式。在全球化推动的法律移植浪潮中，我们用了短短三十多年的时间就基本上建立起与西方“接轨”的法律体系和法律制度。在这种背景下，法律现代化和全球化自然变得很流行，但这些主张在理论上的推进不够，很容易在“冲击一回应”框架下沦为全球主义的意识形态教条。相反，像孟德斯鸠那样从社会生长的角度考察“法的精神”，或者像吉尔兹那样从文化想象入手来理解“地方性知识”，法律的“本土资源”理论便构成了对全球化时代的中国法律发展的理论反思，它更多地凸显了全球化时代中国法律的特殊性。但无论是对普遍性的宣扬，还是对特殊性的强调，都需要我们对全球化的性质和结果以及中国在全球化中扮演的角色、面临的挑战和未来的命运有透彻的理解和深切的体悟。唯有如此，我们才能够真正严肃地思考全球化时代下中国法律和法学未来的发展和走向。
全球化本身先于“全球化”的概念。作为一种历史过程的全球化运动，无疑要诉诸于所谓的“地理大发现”。从此，地球上先前相互隔绝的各种族、各文明形成了真正具有实质意义的政治互动。“地理大发现”本身就是一个政治的概念，它表明欧洲文明以自己的政治想象塑造了由此展开的长达五百多年的全球化进程。
本文节选自北京大学出版社《政治与法律评论（2010卷）》。
编辑 云舒