国务院智囊：有的城市驱离所谓低端人口 会导致城市走向衰落
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作者：刘世锦 陆铭
来源：本文分别为原国务院发展研究中心副主任刘世锦、上海交大陆铭教授在博智宏观论坛第十九次月度例会上的演讲
我的发言将从三个问题切入：第一，中国经济增长与大都市圈发展之间存在什么关系；第二，如何利用城市竞争机制推动城市发展；第三，在肯定聚集效应的前提下，如何让城市的结构更为合理化。
关于第一个问题，中国经济正进行着转型升级。制造业转型升级需要与很多生产性服务业高度融合，而后者大量聚集于大都市圈。而服务业，特别是大部分社会服务业必须在城市人口聚集的条件下才能发展，比如只有生活在北京的人才能便捷地享受到国家大剧院提供的公共服务。创新行为同样具有很强的聚集效应，如果没有人口聚集，即使个人具备创新天分，也难有足够激励和配套条件产出创新成果。
服务业特别是生产性服务业、社会服务业已经成为中国经济增长的主要动力。如果没有大都市圈的相应发展，这样的增长潜力能不能发挥出来，中国经济能不能保持一个适合速度且有质量、有效率、可持续的增长，道理是很清楚的。所以，大都市圈发展不是一个局部问题，而是关系中国经济发展全局的大问题。
关于第二个问题，城市发展需要规划、设计、制度、政策等，政府角色重要，城市管理者的素质和能力影响很大。城市建设带来空间结构变化，出现错误后，纠错的成本很高。如何才能减少错误，顺应城市发展规律，形成城市间的竞争机制非常重要。
以往经济增长的重点是工业化，有一个地区竞争机制，看谁招商引资多，企业办的多；下一步重点转向城市化，也要有一个城市间的竞争机制，看城市能不能对人更有吸引力，能不能让人们的生活更美好。不要低估现在城市领导者的水平，许多人具有现代化、国际化的眼界和知识，执行力也很强。
需要解决好两个问题，一是给地方政府，特别是城市领导人更大的自主权；二是允许人口、资金、土地、技术的要素自由流动。有了这两个条件，某个城市领导者观念跟不上，机会少、成本高，人就要朝外走，用脚投票。在人口问题上，有的城市驱离所谓低端人口，在不远的将来，对人的争夺，不仅是高端人才，也会有低端人才，尤其是对保姆、建筑工人等低端人才的争夺，因为这两者是互补的。不欢迎或者驱离低端人口，会推高低端人口的雇佣成本，导致城市降低竞争力，甚至走向衰落。城市的包容性，是城市强大的内在需求。
在市场经济环境中，城市发展本身是一个创新过程，也就是试错和学习的过程。有一个好的竞争机制，城市发展也会经历优胜劣汰，一批生气勃勃的城市和城市群将会脱颖而出。只有经历这个过程，那些落后的、有悖于规律的观念和做法才能得以纠正。
关于第三个问题，大城市或大都市圈具有不可替代的聚集的正面效应，同时也存在着结构问题，各种“城市病”相当突出，也就是聚集的负面效应。首先要解决“大都市圈半径有多大”的问题。陆铭教授提到50公里，现代轨道交通的发展可能会让这个半径有所调整，但是一定存在一个合理的半径范围。比如，北京周边应该建设一批小镇，把城市核心区的部分职能转出去，在小镇形成产业支撑，同时用快速轨道交通把小镇与核心区连接起来，配套均等化的公共服务。这些小镇与市中心的距离不能太远，大致不超过50公里，太远聚集效应就会打折扣，市中心的人也不愿转出去。在确定合理的聚集半径后，要通过优化空间和功能布局，尽可能降低城市聚集的负面效应，如职住结合，缩短通勤距离；形成紧凑型城市结构，减少污染和拥堵等，使城市的聚集效应达到一种更高水准的平衡。
陆铭：
经济与城市发展的规律主要有三点：第一，城市化水平随着经济发展水平提高不断提高，人口会向城市集中；第二，人口会向大城市和大城市周边的都市圈集中；第三，世界上的一线城市人口重新回到市中心。
然而，有的政策既无效率又缺失公平。“无效”指的是有需求的地方没有供给，同时有供给的地方没有需求。“不公平”指的是城市内部用行政性的手段决定谁能在城市里待着，或者享受公共服务。在地区间，用行政性手段控制大城市供给的时候，会将生产要素价格提高，并为欠发达地区制造人口流出障碍。这样的政策会扩大城市和区域间的收入差距和产业梯度的差距。
因此，对那些有悖于规律的政策进行纠错是必须的，因为在全球化条件下，中国必须保持并提高竞争力。但如何进行纠错，这是一个时间问题。目前沿海地区大城市呈现高房价与社会不和谐并存的状况（因为政策保持对人的户籍身份的区分）。而人口流出地区出现住房库存和“空城”、“鬼城”现象，且地方政府债务在上升，因为欠发达地区政府在加大住房和基础实施建设的投资过程中，借了大量的债务。这些投资形成时是GDP，基础设施、工业园和新城建成后却无相应的人（或企业）进驻利用，从而变成了债务。这种局面相当危险，需要引起大家的重视。
最近这些年在土地供应和人口流动方面并没有出现实质性的变化。一方面，人口向大城市集中的趋势尽管有所放缓，但并未停止。各大城市出现人口集中趋势放缓的年份，正是国家提出严格控制超大城市人口的年份。我国用教育资源缩减来减缓城市人口增长，这与全世界人口向大城市集中的趋势相左，因此这一现象是政策执行的结果，而不是客观规律造成的。
另一方面，到今年为止，国土资源部的规划依然明确要求将建设用地指标投向三四线城市，这一趋势没有发生改变。此外，美国曾经出现的“逆城市化”现象与其交通设施发达，中心城区社区质量下降有关；但在近年，美国中心城区的社会和谐度在提高，犯罪率下降，因此美国人又回到了大城市市中心。而我国的“逆城市化”现象则是政策的产物，如果不存在对城市人口和土地供应量的控制，我国现阶段不应发生“逆城市化”。所以不能把特定政策下出现的现象作为趋势和规律性的东西。
城市人口规模受到企业和个人到这个城市工作和生活的成本收益比较的影响。从收益的角度看，服务业的发展，尤其是信息、知识、技术为核心投入品的现代服务业的发展，是驱使城市规模经济效应不断增强的主要动力；因而人要往大城市走，并且还要往最有利于信息交流的城市中心走。而从成本的角度看，技术革命降低了人向城市中心流动的成本。技术革命体现在几个方面：第一是基础设施革命，比如现在的快速轨道交通，它所能支撑的城市规模与马车时代的城市规模不可同日而语；二是城市管理革命，发达国家大城市建设对建筑高度和容积率的限制不像我国那么严格，即便在纽约曼哈顿这样的地区，现在仍然在盖越来越高的住宅楼。这体现了供给适应需求的原则，因为每个城市的住宅楼要建多高，实际是由城市人口规模内生决定的。
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