【青年】黄忠顺：民事执行机构改革实践之反思

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民事执行机构改革实践之反思

作者：黄忠顺(1983)，男，广东汕头人，清华大学法学院博士后研究人员。

来源：《现代法学》2017年第2期。本书注释已略，建议阅读原刊。感谢作者赐稿授权法学学术前沿推送！

责编：杨晨

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摘要:纷繁杂芜的民事执行机构改革实践类型化为横向静态分权、横向动态分权、集中裁决型纵向分权、集中实施型纵向分权、双重集中型纵向分权等五种模式。除了解决“执行难”问题外，当前各地法院推动执行机构改革的动机主要是预防司法腐败、提高执行机构办事效率、实现多元政治利益诉求。为防止试点法院为追逐自身利益而损害当事人及案外人合法权益，民事执行机构改革应当坚持程序利用者中心主义。民事执行权主要包括执行裁决权、执行命令权、实施事务权三种权能，其中前两种权能应当保留由执行法官行使，而无涉实质判断的简单实施事务可以交给由执行员及其辅助人员行使。鉴于实施事务权与执行命令权、执行裁决权、涉执行审判权之间存在密切的联系，而且执行事务局内置于法院系统更有利于提高执行效率和减轻当事人执行负担，在全国法院系统内设置跨行政区划的、上下级法院之间垂直领导的执行事务局系统的改革思路更为可行。

一、问题的提出

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出“切实解决执行难，制定强制执行法”，同时要求“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。尽管审判权和执行权相分离的体制改革内容存在多层解读空间，但决策者与研究者目前主要关注的是执行机构与审判机构相分离问题，集中体现为民事执行机构的内置模式与外放模式之争。对此，尽管少数学者认为决策者已经明确“将执行权从法院的职能中分离出去”，但中共中央办公厅、国务院办公厅2015年2月12日印发的《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》仅因外部分离缺乏直接改革实践经验而强调“在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式”，以“早日形成改革的基本思路”。在最高决策层尚未明确民事执行机构改革方向以及理论界与实务界尚未对审判权和执行权相分离体制达成基本共识的语境下，单独制定强制执行法也就自然未能提上立法日程。鉴于此，本文以我国既有民事执行机构改革实践为考察对象，对地方法院主导的民事执行机构改革方案进行理性反思，在机构设置层面分析审判权和执行权相分离的体制改革方向，为民事执行机构改革以及强制执行法单独立法奠定理论基础。

二、民事执行机构改革实践的基本模式

我国目前的民事执行机构改革系以地方法院为主导，受自身权限以及部门利益的影响，各地推行的民事执行机构改革方案均以法院继续行使执行权为前提，民事执行机构改革尚未有审判权与执行权外部分离的实践样本。因而，我国民事执行机构改革实践均采取审判权和执行权内部分离模式，审判权和执行权分别交由法院系统内部不同内设机构行使。根据改革系在某个法院内部单独进行抑或在上下级法院联动进行，纷繁杂芜的民事执行机构改革实践可以归纳为横向分权模式以及纵向分权模式。横向分权模式，是指特定人民法院针对自身内设机构进行横向分权的改革实践模式，包括横向静态分权和横向动态分权两种情形，前者是指执行机构与审判机构等其他部门之间的分权以及执行机构内设机构相互之间的分权，后者则将执行程序区分为若干环节并分别设置不同的内设机构进行集约执行。纵向分权模式，是指不同级别人民法院（的执行机构）之间进行纵向分权的改革实践模式，包括某些地方中级法院已经推行的集中裁决型纵向分权、集中实施型纵向分权以及某些高级法院正在酝酿中的双重集中型纵向分权三种情形。集中裁决型纵向分权，主要体现为中级人民法院行使裁决权、基层人民法院负责实施权，集中实施型纵向分权主要表现为中级人民法院设置执行机构（执行局、执行法院等）集中行使执行实施权但保留基层人民法院固有的执行裁决监督权，而双重集中型纵向分权，主要表现为中级法院集中行使执行裁决权与执行实施权。

（一）横向静态分权改革模式

根据权力属性的不同，民事执行权可以区分为判断性权力和实施性权力，前者被归纳为执行裁决权（执行裁判权、执行审查权），后者被称为执行实施权。在此基础上，有学者在执行裁决权与执行实施权之外将执行命令权或者执行监督权作为民事执行权的第三种权能，将民事执行权从二权能说发展到三权能说。随后又有学者提出执行调查权、执行实施权、执行裁决权、执行监督权四权能说，执行立案权、执行命令权、执行实施权、执行裁决权、执行内部监督权五权能说，以及司法审查权、执行命令权、执行保全权、执行实施权、执行裁判权、执行管理权六权能说。在学界对民事执行权的权能尚未达成基本共识的情形下，各地人民法院对民事执行权内涵也存在着多种理解。尽管民事执行权的权能划分存在着诸多不同的方案，但民事执行机构改革主要集中在执行裁决权、执行监督权、执行实施权之间在人民法院或者执行局内设机构之间的配置，而执行命令权、执行保全权、执行管理权等其他权能则通常并不存在专门的内设机构负责行使。纵观民事执行机构改革历程，执行裁决权与执行监督权单独或者共同逐渐被剥离出执行局，执行局逐渐演变为仅负责行使执行实施权的执行事务局或执行警务局，甚至诸如委托评估与委托拍卖等特定类型执行实施权也交由执行局以外的司法技术部门行使。综上所述，民事执行权的权能划分为民事执行机构改革奠定了理论基础，但划分标准不统一导致不同权能之间边界不清，而且不同权能不并必然要求交给不同内设机构行使，故横向静态分权模式对民事执行机构改革的价值主要在于促进“审执分立”向“裁执分立”的转型，试图“通过执行实施权和执行裁决权的分离，形成执行机构内部权力运行中的监督制约机制，防止权力滥用，确保执行权行使的公正和廉洁”。

（二）横向动态分权模式

务实的民事执行机构改革先行者敏锐地意识到静态分权模式的不足，转而试图按照执行环节对执行实施权进行动态分权，逐渐探索形成分段集约执行模式。北京市第二中级法院（以下简称北京二中院）2008年1月1日开始全面推行“分段集约执行机制”，并成为全国各地法院竞相效仿的新型执行机构设置模式。北京二中院将案件的执行划分为“执行启动”、“执行财产查找查封”、“执行财产变现”、“执行结案”四个阶段，分别由综合协调（内勤）组、统一查找查封组（简称统查组）、财产变现组、综合结案及恢复执行组（简称综合结案组）进行集约执行。这种流程管理改变了传统的“一人到底”的办案方式，实现统一查找财产线索、统一控制被执行财产、统一变现被执行财产，以提高财产查找、控制、变现的效率和降低执行成本。诚然，分段集约执行机制的初衷在于解决执行工作中的腐败问题，执行法官不再对个案全程负责，而是相对固定地专门化完成执行案件的某一个阶段任务，通过自我检查、专人检查、组组制约、领导抽查等“四道关卡”形成全面、实时的内部监控体系，相对于传统办案模式，更有助于防止司法腐败。北京二中院的探索在全国法院系统内具有示范性效应，不少地方人民法院在借鉴北京二中院成功经验基础上继续探索和发展“分段集约执行模式”。

（三）集中裁决型纵向分权模式

集中裁决型纵向分权模式的先驱是绍兴市中级人民法院（以下简称绍兴中院），该院审委会2001年6月22日讨论通过的《绍兴市法院执行工作改革方案（试行）》和《关于全市法院执行工作管理规则（试行）》规定，全市各基层法院执行中的下列裁决权由中级法院行使：（一）审查处理案外人异议；（二）变更和追加被执行主体；（三）审查仲裁裁决、公证债权文书等是否不予执行；（四）审查处理当事人对基层法院控制性和处分性的执行裁决提出的异议。中级法院只负责执行涉外仲裁机构作出的仲裁裁决书和仲裁调解书、涉外诉讼案件的判决书与裁定书、经裁定承认和执行的外国判决书、高院指令中院执行或中院提级执行的案件。其他本应当由中院受理的案件原则上按交叉的原则指定辖区基层法院执行。诚然，基层法院并非完全不行使执行裁决权，执行过程中控制性和处分性的裁决，如裁定采取查封、扣押、拍卖措施、以物抵债、中止执行、终结执行等，仍由基层法院执行局下设的执行裁决科行使。绍兴中院认为，在两级法院之间，中院执行局主要行使裁决监督权，基层法院主要行使实施权。由此，避免了执行权高度集中且缺乏监督的弊端，同时也优化了执行资源。然而，绍兴中院进行两级分权的逻辑起点在于基层法院编制紧张以及执行队伍落后，伴随着十几年来的发展，绍兴市基层法院执行力量已经逐步得到强化，在该院审委会2014年12月30日讨论修订的《全市法院执行工作管理规程》已经不再贯彻两级分权的（纵向）改革模式。

（四）集中实施型纵向分权模式

集中裁决型纵向分权模式试图在保留基层法院执行机构的基础上将某些本属于执行法院职权范围的事项划归中级法院，实行“中级法院集中行使执行裁决权、基层法院分散行使执行实施权”的基本模式。集中实施型纵向分权模式的雏形是山东省东营市中级人民法院（以下简称“东营中院”）及其下辖五个基层法院采取集中办公与分散办公相结合的方式。东营中院购置了足以容纳全市两级法院执行人员集中办公的执行大楼，基层法院执行局在东营中院执行局大楼中设办公室，以便全程监督案件执行，实现管案、管事、管人。鉴于东营中院集中办公的改革方案具有“形合神离”的弊端，河北省唐山市中级人民法院（以下简称“唐山中院”）从2009年底在当地市委市政府的大力支持下开始探索设置跨区域执行机构，在唐山中院执行局下设五个执行分局，将基层法院执行人员上拨到中院，各分局直属于中院执行局，而不隶属于辖区人大，工资福利也由中院统筹，以期待抵制区县党政机关领导干部对执行工作的干预。然而，在唐山中院改革过程中，我们看到了很多妥协的痕迹，如各分局下设的三个协调处（后改称“执行大队”，下同）分别与继续予以保留的基层法院执行局基本上构成“一套人马两块牌子”，仍然沿用所在辖区基层人民法院的办公场所与办公设施，接受其所在辖区人民法院的管理，协调处人员的伙食、政治业务学习等均在基层法院进行，执行案件仍由各基层法院受理和收取案件受理费，协调处在执行案件过程中使用其所在辖区人民法院的印章，等等。面对着执行分局管人不管案而基层法院管案不管人的现实困难，已获最高人民法院批准的《唐山市法院实行审判权与执行权相分离的体制改革试点实施方案》将“撤销基层人民法院执行局，打造跨行政区域的执行格局，着力破解案件执行难”明确列为本轮改革的主要目标，并正在与有关部门协调，逐步将基层法院执行机构人财物案全部上划市中院执行局统一管理。

（五）双重集中型纵向分权模式

上级法院集中行使执行实施权将导致下级法院作出的确定判决也将由上级法院执行，而执行异议案件与执行异议之诉案件应当由负责执行的法院审查或审理，从而加重集中行使执行实施权的法院的上一级法院的执行复议与执行异议之诉上诉案件的审理负担。为避免加重自身以及上一级法院的负担，试点法院均将本应由本院行使的执行裁决权交由下级法院行使。鉴于审判权与执行权相分离体制改革方案均需要经过其上级法院批准，试点法院可以援引《民事诉讼法》第38条第1款关于“确有必要将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理的，应当报请其上级人民法院批准”的规定，通过所谓的“概括授权”机制下放执行裁判权。然而，“上级法院集中行使执行实施权，下级法院分散行使执行裁决权”的基本构造意味着下级法院对上级法院的执行实施行为进行司法监督，明显违背现行审级监督制度的设立原理。面对着此种困境，当前处于讨论环节的改革方案倾向于采取执行实施权与执行裁判权双重集中行使的纵向分权模式。中级法院主导的执行机构改革方案倾向于通过执行分局内设执行裁判庭负责执行异议审查以及执行异议之诉案件，而中级法院或其执行局设置的执行裁判庭则负责执行复议以及执行异议之诉上诉案件。然而，执行分局设立执行裁判庭意味着执行分局统一行使执行实施权与执行裁决权，有违审执分离的发展趋势。而且，执行分局属于执行局的分支机构，在审级上同属于作为执行法院的中级法院，执行分局裁判庭与执行局裁判庭分别负责审查执行异议与执行复议，分别充当执行异议之诉的一审与二审法院，显著违背审级制度。伴随着审判权和执行权相分离的体制改革的发展，某些高级法院开始主导民事执行机构改革试点工作，并自愿承受改革所可能带来的执行裁决任务加重的后果，但通过指定中级法院负责执行本应由高级法院执行的实施案件的方式减轻高级法院的执行工作负责，形成以中级法院为核心的双重集中型纵向分权模式。这种改革方案的基本构思是：通过管辖权转移制度，将本属于基层法院和高级法院管辖的执行案件交由中级法院受理，中级法院集中管辖执行案件，并通过内设的执行局及其执行分局集中行使执行实施权，通过在执行局之外设立的执行裁判庭集中行使执行裁决权。因而，基层法院不行使任何民事执行权，中级法院集中行使执行实施权与执行裁决权，高级法院不承办执行实施案件，仅负责审查执行复议案件以及审理执行异议上诉案件。除了涉嫌违反《法院组织法》第40条与《民事诉讼法》第224条规定之外，这种双重集中型纵向分权模式意味着将本应由高级法院负责执行的案件交给中级法院办理，并由中级法院负责审查执行异议案件和审理执行异议之诉案件，高级法院负责审查执行复议案件和审理执行异议之诉上诉案件，而原本负责本案件相关执行复议案件审查以及相关执行异议之诉上诉案件审理的最高法院则不再参与执行案件的任何环节，这显然弱化了最高法院的执行监督职能，其正当性不无疑问。

三、民事执行机构改革的目标及其反思

几乎所有的民事执行机构改革试点均将解决“执行难”问题作为改革目标，但民事执行机构改革并不必然有助于“执行难”问题的解决。实际上，以分权制约为核心的民事执行机构改革实践，与其说是为了解决“执行难”问题，不如说是为了解决“执行乱”问题。无论是审判权与执行权的分离，还是执行裁决（监督）权与执行实施权的分离，都彰显权力分工制约原则。无论是横向分权模式抑或纵向分权模式，虽然在客观上可能有助于贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“依法保障胜诉当事人及时实现权益”的要求，但民事执行机构改革初衷主要在于防范民事执行权过分集中带来的腐败风险。民事执行机构改革在客观上专注于形成权力分立、相互制约、相互协调的执行权运行机制，强调防止权力滥用和确保执行权行使的廉洁公正。对此，部分实务界人士早已指出，“执行难”主要通过强化执行权力的方式获得化解，而“执行乱”的现实则提出了制约和分化执行权力的要求。显而易见，民事执行权分权运行模式的构建，克服了以往执行员对案件全程包揽的弊端，防止了执行工作的随意性和暗箱操作，使执行人员感到一种既有形又无形的监督，在执行案件中更注重执行行为的规范，尤其在程序上更具透明，提高执行案件的公信度，增强当事人和有关利害关系人对裁决结果的信任度和接受度。因而，以解决“执行乱”为主要目标的民事执行机构改革措施通常被推定有助于缓解“执行难”，但实则未然。为避免“执行乱”表述给自身带来的不利益影响，主导民事执行机构改革的各级地方法院更倾向于“舍近求远”地将“执行难”确定民事执行机构改革的目标。

尽管旨在解决“执行乱”问题的改革措施在应然层面将有助于缓解“执行难”问题，但在实然层面则可能无益于甚至有害于“执行难”问题的解决。这是因为，民事执行权的多层次分权行使的后果必然减损执行效率，而执行效率低下以及因此可能导致的错失执行时机将加剧“执行难”。为预防司法腐败而减损执行效率的民事执行机构改革，将解决“执行难”作为其目标具有误导性，容易使得执行当事人以及案外人的实体和/或程序利益沦为人民法院防止司法腐败的代价。鉴于防止司法腐败并非只能通过减损当事人或者案外人利益的方式实现，为了防止司法腐败而牺牲当事人或者案外人利益的做法存在违背比例原则之嫌疑。

鉴于民事执行法律关系中的执行法院与当事人或者案外人之间可能存在着对立的利益诉求，考虑到其他执行法律关系主体未能有效参与制定执行法院主导的民事执行机构改革方案，为克服本位主义造成负面影响，民事执行机构改革方案的设置及其论证应当遵循程序利用者中心主义。程序利用者中心主义，是指民事执行机构改革应当以强化保护执行当事人与相关案外人的利益为根基，防止司法腐败等其他改革目标的实现不得以减损程序利用者的实体与程序利益为代价。在民事执行法律关系主体中，程序利用者包括执行债权人（申请执行人）、执行债务人（被执行人）以及偶尔被卷入民事执行程序的案外人。鉴于执行债权已经确定，执行债权人有权申请法院强制实现其权利，而执行债务人则只有履行生效法律文书的义务，强制执行旨在“依法保障胜诉当事人及时实现权益”。因而，尽管执行债务人与执行债权人在人格上具有平等性，但执行程序中债权人和债务人的地位应该是不平等的，法院应当最大限度地维护债权人的合法权益。所谓“执行当事人不平等原则”，是指执行当事人不平等，是对债权人、债务人在执行程序中的地位的判断，是对“民事执行制度基于什么目的而设”的回答，并不违反宪法上的人人平等原则，也不意味着在执行程序中歧视债务人。鉴于案外人不属于常规的民事执行程序利用者，在程序利用者中心主义以及执行当事人不平等原则的共同作用下，民事执行机构改革应当遵循执行债权人中心主义，不宜将解决“执行难”作为排他性目标，而应当敢于表明防止司法腐败等其他真实改革动机，并妥善评估特定改革方案与当事人或者案外人利益保护之间的关系。

纵观前述分析的民事执行机构改革方案，地方各级法院推行的改革方案在客观上具有防止司法腐败和/或提高执行效率的实际效果。预防司法腐败与提高执行效率均符合法院自身利益，通常也有利于执行债权人的利益保护（如通过集约执行提高效率），但也有可能违背执行债权人的利益诉求（如执行实施权过分细化徒增其讼累或降低执行效率），还有可能与执行债权人利益实现不存在直接关系（如省级以下人民法院执行机构实现统一管理）。此外，地方法院推动民事执行机构改革的动力还可能来源于程序外的政治利益诉求。首先，民事执行机构改革试点可能是基于政治作秀的需要。因地方党政领导追求改革创新政绩，某些有违民事执行基本原理的改革方案得以实施，尽管这种类型的改革通常“昙花一现”，但相应的党政领导仍得享受大肆宣传后所获得的政治红利。其次，民事执行机构改革试点在客观上可以创造更多和/或更高级别的领导岗位。不管改革效果能否实现预期目标，民事执行机构的扩编或者提级以及领导职位增加所带来的政治利益则是唾手可得的。再次，民事执行机构改革试点往往成为试点法院向有关部门“要人”、“要钱”、“要物”的正当事由。鉴于民事执行机构改革试点通常能够带来政治红利，当地党政机关往往也乐于提供物质与政策支持，而这为试点法院带来了解决长期以来存在的财政或人事“老大难”问题的契机。复次，面对着人们对“执行难”与“执行乱”问题的指责，民事执行机构改革可以彰显法院积极应对的态度，有助于缓解人们对执行工作的不满情绪。即使改革试点没有取得相应的效果，人们往往也能够予以理解。最后，民事执行机构改革还可以成为改革司法机关人财物管理体制的突破口。鉴于“执行难”问题的解决已经被提到政治的高度，在全面推进省级以下人民法院人财物统一管理的条件尚不具备的情形下，贯彻集中实施型纵向分权模式以及双重集中型纵向分权模式的民事执行机构改革实践，有望成为人民法院人财物管理体制的突破口。

综上所述，民事执行机构改革与解决“执行难”问题之间并不存在必然联系。尽管法院系统乐于将解决“执行难”问题作为民事执行机构改革的目标加以宣传，但其推动改革的直接动机往往是基于预防司法腐败、提高执行效率、实现多元政治利益诉求等需要。纵观我国民事执行机构改革实践，无论是横向分权抑或纵向分权，预防司法腐败和提高执行效率始终是改革的基本方向，改革所隐涵的政治利益诉求也是客观存在的。对于横向分权而言，民事审判权与民事执行权的分离有效地避免审判员兼任执行，既有利于避免权力过分集中引发的道德危机，也有助于民事执行权采取更加符合效率原则的运行机制，但也有可能为了预防司法腐败而牺牲执行效率。执行实施权与执行裁决权的分离以及执行实施权的二次分权，改变了传统的“一人到底”的办案方式，具有鲜明的预防司法腐败功能，但权力深度分化往往对执行效率产生负面影响。对于纵向分权而言，既有改革试点主要采取“下级法院分散行使执行裁决（监督）权、上级法院集中行使执行实施权”的基本思路，两级分权的基本构造有助于执行裁决（监督）权与执行实施权更为彻底地分离，而执行实施权的集中行使则侧重于执行效率的提高。无论是横向分权抑或纵向分权，政治业绩、领导职位、财政支持、群众口碑、人财物统管突破口等执行程序以外的其他因素都潜在地激励各地法院积极探索民事执行机构改革。从执行债权人中心主义的角度来观察，鉴于防止司法人员徇私枉法存在多种途径，通过减损执行效率和增加权益实现成本的方式防范司法腐败未必符合比例（必要性）原则。与此同时，提高执行效率通常符合执行债权人的利益诉求，但执行效率原则并不能成为剥夺执行当事人（尤其是被执行人和案外人）最低限度程序正义的足够充分且正当的理由。执行程序以外的多元政治利益诉求属于民事执行机构改革的衍生利益，仅与作为程序运行者的法院密切相关。但是，在衍生利益完全可能在事实上成为推进民事执行机构改革的主要驱动力的情形下，应当防止试点法院浪费大量司法改革成本进行政治作秀，并警惕其为实现执行程序外利益而损害执行当事人利益。

四、民事执行机构改革的进路及其反思

我国民事执行机构改革始终围绕着民事执行权的性质及其构成展开。关于民事执行权的法律性质，学界普遍存在着司法权说与行政权说之争。相应地，司法权说认为民事执行机构应当内设于法院系统内部，而行政权说倡导将民事执行权交给新设或既有的行政机关行使。然而，民事执行权属于司法权并不必然意味着其必须由法院行使，因为检察机关以及公安机关在我国也被纳入司法机关的范围。即使能够论证具有司法权性质的民事执行权应当由法院系统行使，也应当进一步论证民事执行权应当由普通法院抑或专门法院行使。只有完成前述论证任务，审判权和执行权的内部分离模式才得以证成。与此同时，民事执行权属于行政权也不必然意味着其必须由行政机关行使，因为法院本身也享有部分司法行政权。因而，以民事执行权性质为根据，论证民事执行机构改革应当采取内分模式抑或外分模式，显然是不充分的。在此种语境下，学者开始转向民事执行权的构成，尽管在外观上表现为民事执行权性质的二重权力说（混合权力说），实则着眼于民事执行权的内涵，认为民事执行权只是司法性执行权（执行裁决权）和行政性执行权（执行实施权）聚合而成，前者由执行裁判庭行使，后者由执行局行使。这使得审执分离改革进入执行裁决权和执行实施权相分离的发展阶段，但民事执行权由执行裁决权和执行实施权构成的观点，仅意味着两者应当遵循不同的权力运行机制，分别交由执行裁判庭与执行（事务）局行使，但执行裁判庭应当内置还是外置于执行局则应当另行论证。

鉴于此，有学者开始对执行权限出发型研究进路进行反思，并倡导以执行事项及其分类作为民事执行机构设置的考量维度，认为执行权是指进行形式审查即可实施执行措施的权力，倡导将执行措施区分为固有的不涉及实体争议的执行措施与衍生的涉及实体争议的执行措施，并将执行措施和对执行措施的救济分别交由不同的部门行使。尽管执行事项出发型研究进路侧重于我国执行实践总结与反思，执行权限出发型研究路径侧重于域外执行理论借鉴与逻辑演绎，但两种研究进路往往殊途同归，这是因为“不同部门负责不同执行事项”与“实施不同事项的权力分属不同部门”所指大致相同。因而，执行权限出发型研究进路与执行事项出发型研究进路并不根本对立，本文兼采之，着眼于执行事项分工的现实需要，借鉴域外学说与立法例，运用人们习以为常的话语体系，对我国民事执行机构的进路展开反思。

（一）民事执行权的归属

在民事执行机构改革大讨论的过程中，理论界与实务界集中关注的是民事执行权应当由人民法院或者行政机关行使，而债权人及其律师能否采取某些执行措施则完全不在研究范围之内。然而，最高法院以及各级地方法院均倾向于将某些事务性执行工作交给社会中介机构按照市场规则办理，并强化债权人及其律师在查找被执行人可供执行财产方面的手段，这种民事执行的社会化与市场化发展趋势促使我们反思民事执行权的归属问题。

传统大陆法系理论对民事执行权的归属存在着以下三种观点：（1）债权人说，认为民事执行权源于债权的固有权能（法律上之力），只有债权人才能掌握和行使这种权力，但因国家禁止私人救济，债权人不得亲自行使民事执行权，而采取强制代理制度，债权人必须委托民事执行机构行使。（2）国家说，认为民事执行权源于国家统治权，只有国家才能掌握和行使民事执行权，债权人仅享有民事执行请求权，不得强制债务人履行义务，而只能请求国家对债务人实施民事执行。（3）折中说，认为民事执行权的主体是国家，但国家将其让与债权人行使，而债权人复又委托民事执行机关行使。传统大陆法系国家和地区主流观点采国家说，我国理论界与实务界对民事执行机构改革的相关讨论也建立在国家说的基础之上。

实际上，债权人说与国家说各自界定的民事执行权并不完全相同，前者将民事执行权作为强制执行权的上位概念，后者将民事执行权等同于强制执行权。在这种语境下，债权人说与国家说之间并不根本对立，因为“债权人享有民事执行权但只能向执行机构申请通过国家公权力迫使债务人履行给付义务”与“只有执行机构才能运用国家强制力实现确定义务”所指相同。显而易见，债权人说的内涵远远比国家说丰富，实质上区分了民事执行权、强制执行权、申请执行权，债权人基于民事权利受“法律上之力”的保障而对生效法律文书确定的债权享有民事执行权，但国家普遍禁止私力救济之后，债权人原则上不得越过公权力机关直接对债务人采取强制性执行措施，而只能通过公法意义上的申请执行权启动强制执行程序。既然民事执行权属于债权人所有，强制执行程序自然应当以债权人为中心，涉及债权人利益的诸多事项应当征询债权人的意愿，不得以强制执行权系属国家所有而采取明显违背债权人意愿的执行措施。与此同时，在当前执行力量难以胜任强制执行需要的语境下，允许债权人进行适当的私力救济，有利于实现执行资源配置的优化。债权人说为立法者将某些强制性色彩不强烈的简单执行实施事务交由债权人及其律师自行或者委托具备特定资质的执行从业人员具体完成奠定理论基础。因而，债权人说在保留国家说既有解释效果的基础上，更有利于贯彻债权人中心主义，并有助于执行实施事务的社会化与市场化改革的推进。

（二）强制执行权的权能

纵观强制执行过程，执行法院处理的事项可以分为以下三类：（1）调查责任财产，查封、扣押、冻结、划拨、提取、拍卖、变卖、分配价款等实施事项；（2）变更和追加被执行人、执行异议、执行复议、不予执行、中止执行和终结执行等裁决事项；（3）执行过程中涉及的实体权利义务争议的处理事项。处理实施事项的强制执行权能，学者将其称为执行实施权，包括作出查封、扣押、冻结、拍卖、变卖、以物抵债、分配等裁定的执行命令权以及具体实施前述命令的实施事务权。处理裁决事项的强制执行权能，学者将其称为（狭义的）执行裁决权。处理实体权利义务争议事项的强制执行权能，学者将其称为涉执行审判权。尽管有的民事执行机构改革方案将涉执行审判权与执行裁决权统称为“执行裁判权”，但涉执行审判权显然不属于强制执行权的固有范畴，故强制执行权的权能主要表现为执行实施权与执行裁决权。鉴于执行实施权又包括执行命令权与实施事务权，强制执行权的权能在某种意义上也可以理解为包括执行裁决权、执行命令权、实施事务权。其中，执行裁决权处理事项中的执行异议、执行复议、不予执行属于当事人与利害关系人可兹利用的司法救济途径，追加或变更被执行人属于将执行力主观范围向第三人扩张，中止或终结执行等事项属于涉及当事人重大利益的程序性事项，其权力运行机制均应当提供最低限度的程序保障，故执行裁决权纳入广义的民事审判权的范畴，应由人民法院行使。因而，民事执行权的内分抑或外分之争，主要是指执行实施权是继续保留在法院系统内部行使，抑或应当交给法院系统以外的其他公权力机关（检察机关、公安机关、司法行政机关、独立的执行机关）行使。

（三）执行命令权的配置

除特定的执行名义依职权移送执行以外，只有债权人申请强制执行，执行名义经审查符合条件，执行机构才能启动执行程序和采取执行措施。对执行名义是否符合条件进行审查并作出是否启动执行程序的决定的权力，我国将其作为立案庭的固有职权，而域外则将其理解为法官向执行员或执行官发出开始执行的命令，设计为审判法官或其书记官赋予裁判文书以执行力的制度。《民诉法解释》第463条规定，当事人申请人民法院执行的生效法律文书应当具备下列条件：（一）权利义务主体明确；（二）给付内容明确。法律文书确定继续履行合同的，应当明确继续履行的具体内容。然而，当事人申请人民法院执行的生效法律文书中载明的权利义务主体或者给付内容不明确的情形时有发生，执行法院是通过调查予以明确抑或裁定驳回申请，最高人民法院尚未明确表明态度。为防止执行权替代审判权处理当事人的实体争议，笔者认为，只有执行名义所载明的权利义务主体与给付内容均明确，才可以据此启动强制执行程序。同时，为防止执行名义不明确的债权人无法利用强制执行程序实现其确定债权，在立法论上，宜参照传统大陆法系国家和地区做法，确立执行文制度。在解释论上，被驳回执行申请的债权人可以向作出生效法律文书的法院申请予以补正，法院可以参照适用《民事诉讼法》第154条第7项的规定作出补正裁定。因而，启动强制执行程序的执行命令权应当保留在法院内部。

在强制执行程序启动后，为避免债务人直接遭受强制执行并尽可能节约执行资源，执行机构在采取执行措施之前通常先行向债务人发出责令其履行义务的命令。《民事诉讼法》第240条规定，“执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，并可以立即采取强制执行措施。”虽名为“执行通知”，但实为执行命令，因债务人未在执行通知期间内履行义务，负有承受强制执行的义务。鉴于当前债务人失信情形较为严重，接到执行通知的债务人往往没有及时履行义务的积极性，反而着手隐匿或转移财产，执行实务界将“执行通知”戏称为“逃债通知”。在这种意义上，执行通知回归执行命令成为必要，债务人不在指定期限内履行债务的，除非其根据《民事诉讼法》第241条的规定向执行机构汇报财产情况以表明其无财产可供履行义务或者依法启动执行救济程序（如申请不予执行公证债权文书或仲裁裁决书），债务人应当向债权人支付迟延履行利息或者迟延履行金（《民事诉讼法》第257条），执行机构还可以对债务人采取执行惩戒措施，直至追究其刑事责任。

执行措施的本质是执行机构运用国家公权力限制乃至剥夺债务人的财产或者人身权利，并且现实地影响到执行债权能否实现或者能够在多大程度上获得实现，基于保障债务人基本人权以及确保实现执行债权的需要，某些重要执行措施以及特殊执行方法的决定权应由执行法官行使。执行法官作出查封裁定、扣押裁定、冻结裁定、拍卖裁定、变卖裁定、划拨裁定、以物抵债裁定、强制管理裁定、司法拘留决定书、司法罚款决定书的实质是，执行法官命令执行员或者其他辅助人员采取具体执行措施，表明具体实施这些实施事务的主体应当受司法控制，其原理与检察机关对侦查行为的控制（检侦一体化）具有共通性。某些特殊的执行方法，包括在节假日或者夜间等非正常时间针对被执行人或者第三人采取具体实施执行措施，因涉嫌侵犯相对人的实体权益，也需要接受司法控制，故执行员或者其他辅助人员在采取非常规执行方法之前，应当取得执行法官的许可。在立法论上可以参照域外签发执行令状、在生效法律文书的尾部加盖执行令印、签注执行条款或执行文等方式，在解释论上可以将相关执行裁定与决定解释为执行命令。

在强制执行实务中，某些事项无法通过执行机构自身完全，而有赖于其他机关、单位或者个人的协助。根据协助执行义务人的不同，我国现行的协助执行制度存在着两种类型：（1）执行法院与其他法院之间的执行协助关系，如《民诉法解释》第179条规定，执行法院异地拘留时得请被拘留人所在地法院协助执行。这属于相同级别不同法院之间的司法协助关系，不属于执行命令权的适用范围。（2）执行法院与其他单位或个人之间的执行协助关系，如《民事诉讼法》第242条第2款、第244条第2款、第249条第2款、第251条、第255条、《民诉法解释》第185条、第166条第2款、第485条、第489条、第495条第1款等规定执行法院得通过协助执行通知书的形式要求有关单位或者个人协助执行，协助义务人拒不配合的，执行法院得强制进行相关实施事务，并追究其惩戒责任乃至刑事责任。由此可见，针对有关单位和个人的协助执行通知书具有执行命令的法律效果。鉴于协助义务人属于未经正当程序保障的第三人，因执行命令而负担有协助执行的义务，为防止执行命令权被滥用、有关单位和个人的自由被无端限制乃至剥夺，引发不同行政机关之间的矛盾，与协助执行制度相应的执行命令权应当交给执行法院行使，并提供必要的事后救济程序。

（四）实施事务权的配置

实施事务权是执行事务办理权，主要是指落实执行法官的决定和命令，开展执行事务性工作，包括执行案件的现场查封、扣押、拘留、搜查及诉前和诉讼保全、组织重大执行活动、调配本地执行力量、处理突发事件、协调维稳工作及协助其他地区法院执行等工作。实施事务权是对执行法官已经做出决定的事项的贯彻落实，是执行事务性工作的具体经办。在比较法上，几乎所有法治发达的国家都根据实施事务的重要性，分别交给执行法官、执行员或者其他辅助人员、债权人及其代理律师负责，不具备法官资格的执行员或者其他辅助人员只负责对动产的执行实施事务，而且需要先行从执行法官处取得执行命令，而不动产执行案件、以请求债务人作为或不作为的案件、代替执行措施、间接执行措施等较为重要或复杂的实施事务则往往由执行法院负责。实际上，只要执行法院有效行使执行命令权与执行裁决权，执行员或者其他辅助人员行使实施事务权的过程将获得有效的司法控制，实施事务权交给不具备法官资格的执行员或者其他辅助人员行使并无不妥。即使保留由执行法官行使的实施事务权，执行法官往往也是通过书记员、执行员以及其他辅助人员具体处理相关事务。

根据执行命令具体采取强制执行措施并接受执行法院监督的实施事务权，在本质上属于与司法权存在密切联系的司法行政权。司法行政本不是法院的固有职能，实施事务权本应由政府机关或法院以外的其他机构行使，但很多国家为了防止行政机关干预司法而授权法院自己行使司法行政权。实际上，地方各级行政机关行使司法行政权容易造成司法的地方化（地方政府干预司法），而人民法院内部行使司法行政权则造成法院系统自身行政化（法院领导干预司法）。因而，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将司法行政权与审判权相分离作为本轮司法改革的目标之一。然而，实施事务权是在法院内部实现与审判权相对分离，还是将（部分）实施事务权剥离出法院以实现与审判权的彻底分离？实施事务权是在全国范围内的司法机关或行政机关内进行垂直配置，抑或应当交给地方法院或地方政府分别行使？最高决策者尚未明确表明态度，理论界与实务界也存在着广泛的争议，俨然成为民事执行机构改革亟需解决的重要理论难题。

鉴于包括实施事务权在内的司法行政权属于中央事权，实施事务权在全国范围进行统一配置具备正当性基础。对此，民事诉讼法学界已经基本达成共识，但实施事务权应当在法院系统抑或行政系统内部进行垂直配置，则存在着广泛的争议。全国人大法工委民法室扈纪华巡视员最近撰文，通过首肯北京高院初步研究的民事执行机构设置方案的方式，间接重申实施事务权应当在法院系统内部进行垂直配置的观点。中国人民大学法学院汤维建教授则坚持执行权的行政权属性，并呼吁将执行权交由统一的执行机构行使。笔者认为，实施事务权确实具有行政权属性，执行事务局外置于法院系统之外的主张并非毫无道理。但是，在全国法院系统内设置跨行政区划的、上下级法院之间垂直领导的执行事务局系统，与外放于法院系统外的执行事务局系统一样，既可以避免因实施事务权的行政权属性导致审判权发生行政化，也可以打破地方保护主义对民事执行设置的壁垒。鉴于实施事务权与执行命令权、执行裁决权、涉执行审判权之间存在密切的联系，只要能够实现类似改革效果，考虑到执行事务局内置于法院系统更有利于提高执行效率和减轻当事人执行负担，第一种改革思路恐怕更为妥当。此外，执行机构或者协助执行义务人实施相关事务的首要目标在于实现债权人的确定私人利益，与普通行政权旨在保护国家利益或者社会公共利益存在显著区别，事务实施过程中存在违法或不当执行的，不得对执行机构或协助执行义务人提起行政诉讼，而只能利用执行救济制度、国家赔偿制度谋求救济，或者据此另行提起侵权之诉、不当得利返还之诉等传统民事诉讼。而且，即使是无涉实质判断的简单执行事务，也是在执行法官严格监督下完成，倘若将实施事务权单独交给法院以外的行政机关行使，该执行机关无疑将直接受命于执行法官，其实际效果与协助执行制度相似。既然现有执行制度可以实现预期改革效果，推动实施事务权与民事执行权其他权能的外部分离便不具备正当性基础。基于以上原因，尽管实施事务权属于司法行政权，但因其与普通行政权之间存在着显著的区别，并与民事执行权的其他权能之间存在着密切的联系，为避免当事人在执行法院与执行机构之间反复倒腾，遵循债权人中心主义，在现有制度能够实现类似改革效果的语境下，不顾历史和不计成本地另行炉灶，在法院系统之外构建仅行使实施事务权的民事执行机构，不具备妥当性。

（五）执行权能之合与分

前文仅论证执行裁决权、执行命令权以及涉执行审判权均由具备法官资格的法院官员行使，而无涉实质判断的简单执行事务则可以交给不具备法官资格的执行员或者其他辅助人员行使，甚至允许当事人申请将某些简单的执行事务通过其委托的具备执行从业资格（或律师执业资格）的专业人员完成，但并没有对执行法官、执行员或者其他辅助人员在何种组织形态下行使各项执行权能进行分析。

执行裁决权与执行命令权的行使主体均为执行法官，但执行裁决权与执行命令权是同时由外置于执行（事务）局的执行裁判庭行使，还是执行裁决权由行使涉执行审判权的执行裁判庭行使而执行命令权由执行（事务）局保留的执行法官行使？鉴于执行裁决权与执行命令权具有控制和监督实施事务权行使的功能，为避免强制执行不适当地损害债务人或者案外人合法权益，执行裁决权与执行命令权均交由执行（事务）局外的执行裁判庭行使。因而，执行裁决权、执行命令权、涉执行审判权合并由执行裁判庭行使，而执行（事务）局则仅行使实施事务权，前者内置于执行法院，后者继续探索跨区域执行机构改革模式。鉴于执行命令权由执行法院行使，债权人向执行（事务）局申请启动强制程序之前，有必要先行向执行法院进行立案登记，执行裁判庭经审查执行名义具有执行力且给付法律关系明确的，移送执行（事务）局，执行（事务）局需要采取执行措施或者特殊执行方法的，应当向执行裁判庭进行汇报请求，由其作出相应的裁定书或决定书（实为执行命令），执行（事务）局据此采取相应的执行措施，当事人或者案外人认为执行行为违法或者不当的，有权向执行裁判庭提出执行异议以及提起异议之诉。此外，在具备条件的地方法院，也可以考虑将执行裁判庭独立出普通法院，在执行（事务）局的管辖范围内设立相应的执行专门法院，统一行使该辖区内的执行裁决权和执行命令权。通过比较前述两种方案的试点效果，分析执行裁决庭分散行使执行裁决权和执行命令权模式（分散模式）以及执行专门法院集中行使执行裁决权和执行命令权模式（集中模式）之间的优劣势，再作抉择和推广。

五、结束语

审判权和执行权内部分离与外部分离之争已经俨然影响到强制执行法的单独制定进程，而审判权和执行权相分离体制改革的核心内容就是民事执行机构设置。本文将纷繁杂芜的民事执行机构改革实践类型化为横向静态分权改革模式、横向动态分权模式、集中裁决型纵向分权模式、集中实施型纵向分权模式、双重集中型纵向分权模式等五种基本形态。在全面剖析既有民事执行机构改革实践以及参酌各地法院酝酿中的审判权和执行权相分离改革方案，揭示民事执行机构改革实践中目标嬗变以及利益失衡两大根本性问题。除解决“执行难”问题外，作为改革主导者和执行程序运行者的执行法院推动执行机构改革的目标往往包括预防司法腐败、提高执行机构办事效率、实现多元政治利益诉求等目标。为防止试点法院为了追逐自身利益而不惜以牺牲当事人及案外人实体或程序利益为代价，民事执行机构改革应当坚持以程序利用者中心主义立场。民事执行机构改革存在着执行权限出发型与执行事项出发型两种基本进路，前者围绕着民事执行权的性质及其构成设计民事执行机构，而后者从执行事项的类型及其归属的角度设计民事执行机构。鉴于前述两种进路殊途同归，本文以执行事项分工的现实需要为出发点，运用学界已经习以为常的民事执行权分权话语体系，对我国民事执行机构改革的进路进行反思，民事执行权的归属、强制执行权的权能、执行命令权的配置、实施事务权的配置、执行权能之合与分等五个层次探析民事执行机构的构建问题。经过研究表明，执行裁决权、执行命令权应当交给以执行法官为核心的执行裁判庭或者执行专门法院行使，而无涉实质判断的简单实施事务可以交给由执行员及其辅助人员组成的官方民事执行机构行使（采全国垂直跨行政区划设置模式），未来可以考虑允许当事人申请将某些强制性色彩不强且无涉实质判断的简单实施事务交给由具备执行从业资格人员组成的私人民事执行机构行使（实为有偿委托执行）。

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