新兴际华 | 张晓昊：基于国家应急管理体系视角的应急管理部⻔多角色思考

作为政企资源与供应链整合的领导者，应急圈聚合应急产业相关政府单位、企业家、院校专家，打造应急产业信息交流平台，有意加入交流群者请添加微信：13265816918，敬请注明您所在公司及主营业务，并附名片。

基于国家应急管理体系视角的

应急管理部⻔多角色思考

作者：张晓昊

新兴际华应急研究总院 执行院长

2018年3月，根据第十三届全国人大代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，国家应急管理部正式成立，标志着中国应急管理工作从“条块分割”向“综合性、专业化”转型。通过这次机构改革，分散在13个局委办的应急管理职能全部整合到应急管理部，应急管理部成为中国自然灾害和安全生产领域应急管理的主责部门。经过2年多的不断调整整合和适应，应急管理部开始逐渐构架起管控相关灾害和处置的基本国家应急管理框架。

在此期间，应急管理工作的复杂性和专业性，与简单条块合并之间的部门责任边界矛盾逐渐暴露，地方属地管理的责任与国家统一指挥的摩擦也时有发生。随着习近平总书记在2019年11月29日政治局学习会上提出“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分”，明确指示要“积极推进我国应急管理体系和能力现代化”的要求，让我们开始从更高层面来看待应急管理的地位和工作边界。

更为值得注意的是，在2020年初爆发的新型冠状病毒疫情的防治和保障过程中出现的问题和短板，更加凸显出统一指挥、综合保障和专业处置属地责任之间的协同和矛盾关系，更加迫切地需要我们认真思考应急管理部门在国家大灾大难面前到底应该承担什么样的工作，做出什么样的贡献。因此，本文从国家应急管理体系的视角进行思考分析，以期为各级应急管理部门的工作边界提供一个系统思考的框架体系。

党的十八届三中全会明确提出，“全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，由此明确了中国政治发展，乃至国家社会主义现代化建设的总体目标和纲领。此后的一系列政治与体制架构改革都是围绕着这一核心目标。国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排。基于这样的体制机制基础之上，再充分发挥党组织和政府机构乃至全社会的力量，实现国家制度管理水平的能力就是国家治理能力。在过去的理解和认识中，应急管理往往作为国务院部属机关的一部分，并没有真正上升到国家治理体系重要一环的高度。

2019年11月29日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时发表重要讲话，首次明确站在推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，深刻阐述了应急管理的重要作用、重要职责和重要使命，提出“发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”，并从源头治理风险防范、应急队伍力量、应急科技支撑、应急责任管理等四个方面做了深入而明确的指示。此后，随着2020年新型冠状病毒疫情的防控工作不断深入，习近平总书记有多次召开疫情防控专题会议，并发表重要讲话、作出针对部署，强调“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考”，“要放眼长远，总结经验、吸取教训，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，抓紧补短板、堵漏洞、强弱项”。同时，针对依法防疫建立防控救治机制体系和国家应急物资保障体系做出了明确要求。通过这次疫情，更进一步强化了我们要从国家治理能力这个角度和高度来看待应急管理工作，而不能只从部门现有职责来狭义地理解应急管理工作的边界和定位。

十八大以来，习近平总书记以“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”为初心和使命，持续地对整个党和国家的治理体制和机制进行了大刀阔斧地改革和重构。那么什么对于人民群众的利益伤害最大最广泛最强烈呢？毫无疑问，各种突发事件，尤其是地震、洪涝、极端天气、公共卫生事件等大范围的灾害事件，对人民群众的切身利益伤害最大。在遇到灾害的时候，人民群众对于政府救助能力、救助效率和救助效果的要求就越发苛刻，也更凸显出中国政府的治理能力。因此，从广义上看，只要是对人民群众的人身安全和财产安全造成损失的规模性突发事件，都应该是应急管理部门必须参与的范围。那么是不是在所有的突发事件中，应急管理部门的角色和工作边界都是完全一样的呢？

根据《突发事件应对法》的规定，突发事件分为“自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件”。显而易见的是，并不是所有突发事件的应对都归应急管理部门，其中公共卫生事件的应对部门是卫计委，而社会安全事件的应对部门是公安部。那么是不是这些工作和应急管理部都没有关系呢？应急管理部门在应对相关事件的时候应该是什么角色呢？工作边界和协调机制该如何建立呢？这恰恰是本次新冠肺炎疫情体现的最突出的短板之一。抛开本次疫情不说，现代灾害的耦合性和经济社会的连锁反应，已经决定了灾害，尤其是复杂性大面积的突发事件应对，绝对不是那一个部门的工作，恰恰需要国家应急体系层面的全面调动和协调。因此，应急管理部门在突发事件处置过程中的角色就有了多重性，就必须要解决除了自然灾害和事故灾害外，在其他突发事件中，应急管理部门的“我是谁？我要干什么？我怎么干？”的问题！

（一）我是谁——应急管理部门的角色和职责问题

从前面的解读我们可以清楚地看到，应急管理部门是应急管理工作的主要责任单位，但应急管理部门并不是应急管理工作的唯一责任部门，应急管理工作也不是突发事件应对的全部内容。因此，首先就要清晰地认识突发事件的整体应对结构和应急管理部门的多重身份变化。

1、应急管理部门是应急管理工作的主责单位，不是所有应急处置工作的主责单位：

按照《国家突发事件应对法》，突发事件分为社会安全、自然灾害、安全事故和公共卫生事件。应急管理部门根据三定方案，主要应对“安全生产类、自然灾害类等突发事件和综合防灾减灾救灾工作。”社会安全事件和公共卫生事件并不是由应急管理部门负责。然而，由于灾害事故的衍生性和耦合性，安全生产和自然灾害在某种程度上都会引发不同程度的社会安全事件和公共卫生事件，灾害的综合性使得突发事件的应对是一个系统整体。所以，一旦发生突发事件，应急管理部门必须到场，但不同事件中应急管理部门的角色是不同的。因此，在安全生产和自然灾害领域，应急管理部门既是应急管理工作的主责单位，也是应对处置的主责单位；但是在卫生防疫和社会公共事件中，应急管理部门仍然应该参与应急管理工作，但并不是突发事件应对处置的主责单位，应急处置的主责单位应该是卫计委或者公安局等相关业务机构。这里我们要强调的是，应急管理和应对处置是两个完全不同的狭义概念，应急管理工作更强调日常管理和战时协调，而应对处置更强调处置的专业性和应对的及时性。

2、应急管理部门是应急管理工作的主责单位，不是应急管理工作的独责单位：

即使在应急管理部门应该应对处置的自然灾害和事故灾害突发事件中，由于专业程度的不同及处置阶段的不同，应急管理部门在应急管理工作中也不是唯一承担具体工作的单位。从专业角度看，轨道交通、铁路、民航和核等领域的生产安全应急突发事件，由相关领域主管单位负责，不属于应急管理部门的应对处置范畴；从处置流程角度看，根据属地原则，突发事件发生地的地方政府是事件的责任主体，而且随着事件等级的变化和介入力量的多寡，责任主体由乡镇街道办逐步提升到区政府乃至市政府。因此，一旦发生突发事件，不是只有应急管理部门一个单位必须到场，而是地方属地政府、医疗机构、公安城管、交通控制和专业处置部门都必须到场负责。北京市应急委提出的“六必到”就是很典型的成功经验。

3、应急管理部门是应急管理工作的主责单位，不是应急管理全过程的主责单位：

应急管理工作不仅包括应急处置和现场指挥，还包括对应急隐患的日常管理和监督工作。根据国家应急管理部门三定方案和各省市应急管理部门的三定方案，应急管理部门负责“总体应急预案和安全生产类、自然灾害类专项预案”，“组织编制综合防灾减灾规划，指导协调相关部门森林火灾、水旱灾害、地震和地质灾害等防治工作”，“负责提出救灾物资的储备需求和动用决策”。规划国土部门负责“地质灾害防治”，水务部门负责“洪水干旱灾害和城市内涝防治”，园林绿化部门负责“森林火灾防治”，粮食和储备部门负责“救灾物资的收储、轮换和日常管理”。应急管理部门负责整体规划、灾害救援和安全生产日常管理三个主项工作，其他灾害的日常管理工作应由其他主责部门承担。所以，即使在平时日常管理中，也存在应急管理部门与其他业务部门的工作交集及合作协调。就近2年应急管理部门的融合发展过程看，不同省市关于以上交织的工作边界的定义和分工都是不一样的，容易在未来的工作中造成推诿扯皮和职责不清的现象。

由此可见，应急管理部门在整个突发事件应对过程中，至少有着两个身份。一个是面对安全生产和自然灾害类突发事件时，应急管理部门是主责部门，根据事故等级，主持或指导属地政府开展救援处置工作；另一个是面对其他非主责领域的突发事件时，应急管理部门应作为代表属地政府，指导协调主责单位与下级属地政府开展救援处置工作。在原应急管理的体制条件下，后一种角色由原属地政府应急办承担，随着应急办被并入属地应急管理部门，这种横向协调的能力和角色被弱化或者缺失了，导致属地政府领导在遇到突发事件，尤其是复杂性突发事件的时候，缺乏综合保障的参谋部门。本次疫情初期，湖北省和武汉市相关领导出现决策迟缓甚至决策失误，可能也与此有关。因此，在属地政府层面成立应急管理委员会，统一协调突发事件的应急管理工作，并将应急管理委员会办公室设置在应急管理部门，充分发挥应急管理部门的专业性和常设力量。这样不仅有效地延续了原有应急管理的经验和指挥调度体系，更有效确保了应急管理部门在重大灾害处置过程中综合协调和保障能力。

（二）我要干什么——战平结合

应急管理工作纷繁复杂，应急管理部门在具体应急管理工作中的角色和定位也是复杂多元的，我们必须从灾害诊断规划——预警预测——指挥调度——处置保障的全生命周期中找到应急管理工作的关键和轴心。因此，在明确了在突发事件管理过程中的各责任单位的关系和应急管理部门的特殊角色之后，应急处突的轴心和关键工作就是平时的风险防控和资源管理，战时的现场指挥协调与组织保障。

1、平时——”N+1+N”风险防控和资源管理实时匹配

    从某种意义上看，风险是一种客观存在，会伴随着时间和事件的推移而不断积累，积累到了一定程度必然就会爆发。突发事件就是一种特定的风险，很多突发事件是一定会发生的，只是无法准确预测何时何地以何种形式爆发，并衍生变化到何种规模。可以说，应急管理的最大难题就是要用有限的人财物去应对在时间和空间上都相对随机的风险可能，尤其是在预防阶段。因此，如何发挥风险与资源的匹配关系就愈发重要了。近年来，随着物联网和大数据技术的不断发展，对于复杂风险的预判和分析也开始逐渐变得可能，各地应急管理部门也纷纷开展了“风险一张图”的建设工作。这里需要提醒的是，我们不能为了一张图而做一张图，必须首先建立综合灾害的全域思维，也就是必须考虑全域范围内所有的突发事件情况，而不能只是考虑自己职能范围内的。关于这方面，有的城市在智慧城市架构中讲所有潜在风险集中分析管理的思维值得借鉴。其次，不能就一张图讲一张图，必须要考虑现有物资、人员和装备等应急力量与灾害在空间、强度上的匹配关系，而且要建立风险与资源的实时互动与预警体系，否则有了一张图也是白有，因为没有应急力量保障。我个人曾经提出的“N+1+N”应急管理保障体系的核心就是，建立全域范围内N种灾害的实时监测采集报送系统，通过物联网、互联网及应急通信保障这两个加号，与全域范围内N种应急力量（物资、人员、装备等），在1个基于大数据的信息管理平台上进行实时的分析、匹配和态势研判，并主动形成实时预案供领导判断决策。因此，不仅要将全域范围内的风险数字化，还要将全域范围内的应急力量数字化，实现事件和空间上的合理匹配，这样才能科学有效地完成应急管理体系建设的基础。

2、战时——指挥协调与组织保障：

突发事件发生后的第一步就是要清晰判断事件态势发展情况，明确现场相关情报，调集相关领域的资源向事件发生地有序聚集，充分全面调动相关资源力量对后续的现场处置给与情报支持和力量支持。因此，指挥协调首先要将综合性，要讲“六必到”，即事发地乡镇（街道）、属地区级公安、交管、医疗急救、应急、宣传及突发事件应对主责部门，这六个单位必须首先到场，部门到了资源就有保障，就能确保救援处置工作资源是充裕有效的。一旦发生突发事件，应急管理部门应该首先赶到现场，但应急管理部门不一定是主责部门，应急管理部门应首先做好物资组织与保障工作！

综合性的资源保障到位后，就得建立集中统一的专业化指挥处置。这里的专业化可以分两个层次。一个层次是现场处置的专业化，即由应急主责部门（不一定是应急管理部门）牵头提出应急处置专业意见，并“组织开展现场抢险救援处置工作，同步做好信息发布工作”。比如此次疫情防治中，应急主责部门就应该是属地卫计委。另一个层次是现场分工的专业化，即“六必到”的其他部门和组织根据自身职能和资源，各负其责，各自分担相关职责。在这个过程中，应急管理部门的核心职责是“统筹调动相关应急资源和到场应急力量参加应急救援与处置，做好现场指挥部的组织、协调、保障等工作”。因此，不仅在作为应急处置主责部门的时候，应急管理部门要牵头具体的应急救援处置工作。如果不是应对处置主责部门，应急管理部门在现场最重要的工作就是辅助属地最高领导开展指挥协调工作，同时发挥平时全域综合资源管理的优势，提供综合应急资源保障。

（三）我要怎么办——台上一分钟、台下十年功

好的制度还要好的落实，否则再好的制度也不过是纸上的文字。因此，还必须从队伍、技术、物资、场所、资金、预案和演习等各方面予以保障，才能满足应急管理部门多角色定位的问题，才能解决国家应急管理体系和应急能力现代化的问题。

1、多层次的专业化队伍保障：

由于突发事件发生的时间和空间上都是离散的，不能准确预测，一定存在日常管理与重大灾害救援之间所需要救援力量的巨大峰谷差异。因此，任何政府都不能按照最大灾害的可能性来配置救援力量，必须有一个较大动员能力的柔性的应急保障队伍体系才能支撑一个区域的各种突发情况。同时，现场处置是个技术性很强、专业性很强、实战性很强的工作，队伍的专业化是必不可少的。因此，必须建立以职业救援队伍为主、专业志愿者为辅的多层次社会化救援保障体系。属地地方现有的消防救援队伍，受限于人数和规模，肯定无法满足全灾种和大灾巨灾的需要。地方还应该统一管理属地的地方专业救援力量形成地方队，与国家队并肩作战。除此之外，属地政府还应依托本地民兵、志愿者组织和社区网格员，通过有针对性的专业化培训，打造一支由属地应急管理部门统一调度的属地化的“第一响应人”专业志愿者队伍。这样形成多层次专业化的应急救援队伍体系。

2、全流程的信息化技术保障：

随着科技水平的提升，美、德、日等国际应急管理先进国家经验证明，借力全维感知、融合通信、云计算、大数据、移动互联等新一代信息技术进行突发事件现场指挥与处置是较为科学和先进的，也是实现应急管理信息化跨越的必经之路。为了使整个使不同部门的人们有条不紊地参与各类突发事件的应对，需要针对全流程各环节进行技术升级，逐渐完成多源应急信息获取和全维感知系统、数据整合和智能辅助研判系统、应急资源信息化服务系统和安全可靠的网络支撑和通信保障系统四个技术保障系统的建设。

3、全面科学的物资储备和应急避难场所保障：

应急物资和应急避难场所是政府应对重大灾害事故的重要资源，是成功应对突发事件的重要前提和基本保障。鉴于灾害事故在发生时间上的突发性、影响程度上的不确定性，应强化顶层布局与设计，发挥物联网、GIS等信息技术在应急物资储备和管理中的重要作用，完善应急物资储备体系和应急避难场所的建设工作。应该在“摸清家底、找出短板、建章立制、合理规划、革新技术、应对大灾”的指导思想下，逐步完成科学合理的物资储备体系建设。

首先，建立切实有效的应急物资储备法规体系，出台应急物资储备管理和调用相关法律法规，使应急物资储备工作有法可依，有章可循。

其次，完善多元协同的应急物资储备仓储体系，根据应急物资的储存特点和市场供应情况，除了夯实装备物资的实物储备，也积极探索“基础物资生产能力储备、大型装备服务能力储备”的多层次储备管理模式，并根据区域风险特点将各方储备的权重最优化。

再次，打造先进高效的应急物资仓储技术体系，积极推进现代应急物资仓储体系建设，实现仓储管理机械化、应急物资管理的信息化和仓储管理信息化的目标。

最后，研究风险匹配的应急物资储备优化体系，在分析城市灾害特点、交通运输情况等综合因素基础上，规划符合区域风险的应急人员、物资、装备最优化储备方案，实现应急资源效能最大化。此外，通过建立基于GIS的应急物资储备信息管理体系，完成上述应急资源的构建、调度、应用、评价等多维度的科学管理工作。同时，应急避难场所的建设与应急物资储备仓库的建设上具备一定的相似性。因此，借鉴应急物资储备仓库建设的经验，在城市灾害、人口分布、地理地貌、道路情况等多方面因素分析前提下，与城市规划结合，科学选址和布局，同步完善应急避难场所保障体系建设工作。

4、实战化的预案和演练保障

凡事预则立，不预则废。对于突发事件指挥与现场处置来说，符合实战的预案至关重要。应急预案与现场情况“两张皮”，往往会酿成严重后果。目前，针对预案中救援环境设置比较理想化，处置流程组织推演较为简化，文字描述繁复等情况，需要删繁就简，紧紧扭住实战这一关键环节，着力在搞清应急指挥与处置的主体、客体和流程等关键问题，真正把预案定细定实。因此，首先要建立突发事件处置复盘机制。因为实战化源于真实处置经验，也用于真实灾难应对。倘若对突发事件应对的规律搞不清楚，那么预案实战化也就成了一句空话。因此，机制需要明确现场记录人员和方式，明确在完成处置后，召开复盘会议的时间和参与人员，并通过科学分析，找出预案的漏洞和问题，从而推进预案的演进。其次，推进数字化预案的进程。随着数字化预案技术的发展，我们也需要逐渐赶上世界发展的先进潮流，逐步沿着预案电子化、结构化、可视化和智能化的方向推进，将各种信息和资源与预案流程图关联，通过应急指挥平台、处置案例和理论数据库的建设，利用计算推理技术，向具备形成突发事件实时处置方案的方向迈进。

预案要实起来，要接受反复的实战检验。然而，突发事件指挥与处置的组织是战时的特殊状态，属于临时性组织指挥体系，平时缺乏配合，同时，突发事件本身就具有偶发性，因此整个组织的实战机会严重不足。对于临时组织来说，一旦灾前缺乏协同演练，即使在统一运作机制下工作，仍然会因为人员组成的天然性差异影响高效率的协同行动，因此实战化演练的作用则更为凸显。为了确保现场指挥组织机构的运行，培养团队默契队伍，提升专业技能，需要逐步完成以下工作。首先需要对全部应急救援力量参与培训演练的方式、频率、培训内容等进行系统的研究，建立合理、科学的培训演练机制；其次，建立完整的演练数据采集模式，对演练动作、效果、执行力度等各影响因素进行分析，同时建立演练与预案的动态优化机制，为全面提升现场指挥效果作支撑。

综上所述，实战化预案和演练互为因果、相得益彰。预案牵引着演练的进行，而演练又是检验预案成效的手段。二者紧密结合、不断完善，有利于不断完善对策，促进理论向实践转化，在实践中补齐短板弱项，全面提高应急能力。

5、市场参与的应急管理资金保障

应急管理资金是应急管理工作的重要支撑，是推进工作流程顺畅的重要保障。近年来，随着国家和地方逐渐对人民生命、财产安全和救助越来越重视，政府在应急管理资金方面的投入越来越大。然而，由于政府面临着应急资金筹集途径少、资金预算和分配不合理以及缺乏相关法律法规作支撑等问题，资金压力不断增加。

为了提升应急资金的保障能力，减轻政府单方面的负担，需要引入市场化机制，从而多方面进行提升。一是建立政府专项资金制度，按照《中华人民共和国突发公共事件应对法》和《中华人民共和国预算法》，明确各级财政要分级负担的应急资金责任，纳入本级财政年度预算，合理分配应急体制机制研究、队伍建设、信息化建设、培训演练和物资的购买、储备管理、调配补贴等使用比例。二是积极探索建立政府、企业、社会相结合的应急资金投入机制。对企业的服务试行动态补贴核算制度，切实保障企业的利益和积极性。三是发挥保险机构、金融部门、产业基金的作用，采用融资租赁、投资平台等手段，尤其是保障复杂、高端、重型救援装备。此外，还要引入价格协调机制，由政府出面组织协调相关企业和商业部门，协议好各种物资的价格，防止出现乘机哄抬物价的现象。

2020年初爆发的新型冠状病毒疫情暴露出整体国家应急体系中存在的短板和不足，无论未来国家组织体系和架构如何改革，作为应急管理部门都应该主动站出来，充分发挥应急管理主责单位的专业性和资源调度能力，主动作为，积极争取设立国家或者属地的应急管理委员会，并将应急委办公室和应急指挥中心合并设置在属地应急管理部门，同时积极主动协调属地全域应急资源的日常管理和协调组织工作，资源和力量不一定非要归应急管理部门直接管理，但资源的配置模式、专业把关、日常信息监督等日常管理工作应该协同统一到应急管理部门，这样战时应急物资才能够真正做到“找得到、调得来、用的好”，应急队伍才能真正做到“招之能来、来之能战、战之能胜”，实现国家应急管理体系与应急管理能力的现代化！

 应急圈产业交流群 

为了方便大家交流

应急圈为各位建立了多个交流群

长按二维码，添加并回复“应急圈”

就能快速入群

在这里您不仅可以获取应急产业的

最新资讯

更可以和各位业内人士

共谋合作、共享商机

欢迎您的加入！

应急圈产业交流群长按识别二维码，快速入群