以“疫”为镜，国土空间规划和数字化治理的若干思考

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春暖花开之际，疫情的阴霾逐渐消散。回顾持续数月的战“疫”，新型冠状病毒肺炎疫情的爆发打破了2020年新春的喜庆和祥和，随着封城、封路、封社区及各项联防联控措施相继施行，在疫情蔓延得到极大抑制的同时，也带来了城市空间和人民生活方式的巨大转变，原本阖家欢乐的团圆饭变成了“云聚餐”、原本无人问津的口罩手套变成了“抢手货”、原本熙熙攘攘的机场车站变得空空荡荡、原本车水马龙的大街小巷变得空无一人。战“疫”过后，国土空间规划和数字化治理工作仍然面临众多的挑战和难题，国土空间规划该如何应对？国土空间数字化治理能力如何提升？信息化又该如何作为？

在2月14日下午召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议中，习近平总书记在讲话中指出，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。作为推进国家治理能力与治理体系现代化的重要组成部分，《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）一方面指出建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，是实现高质量发展和高品质生活，提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平的重要手段；另一方面，则强调了建设完善国土空间基础信息平台等信息化工作是建立国土空间规划体系并监督实施的重要支撑。

在国土空间规划体系建立之初，这场突发的重大公共卫生事件引发了我们对国土空间规划与空间治理工作的再思考。

01

数据信息层面：

底数不清、底板不明

有多少确诊病例、多少疑似病例、病例分布在哪里、去过什么地方、还有多少潜伏患者尚未检测？疫情之初，各类病例底数不清、空间分布底板不明一度让社会公众对疫情的严重程度与发展形势产生了疑惑甚至恐慌，同时，也为各地政府开展防疫工作带来了极大的难度。

统一的底数、底板同样是目前各级国土空间总体规划编制工作的重要基础。因此，需要通过完善国土空间基础信息平台，推进三调数据基期转换、生态保护红线评估调整、永久基本农田核实整改等工作，明确规划基期底数和管控底线，统筹协调现行规划和各部门数据的冲突问题，叠加和补充相关管理与社会经济数据，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的“一张底图”。

02

规划管控层面：

规划前瞻性和管控精细化不足

在抗“疫”的过程中，疫情随着复杂人口流动的快速传播、各地防疫物资的短缺和告急等现象，反映出了城市空间的规划布局、公共卫生安全的风险预估、实有人口与公服设施供需的弹性匹配、安全防控和应急管理空间的战略预留，以及空间使用行为的精细化管控等方面存在的问题和不足，也为新时期国土空间的科学规划、精细管控、精准治理提出了更高的要求。

在数字化转型的背景下，空间的规划、建设、管理全环节应形成创新性的数字化管理模式。在规划编制阶段，充分融合新数据、新技术，通过更综合、全面的专题研究与情景分析，实现更科学、合理的规划布局和更具前瞻性的发展指引；在规划实施和监督监管阶段，通过与信息化建设的双向驱动，不仅要支撑五级三类规划之间、从规划到开发建设之间的传导落实，更要支撑三维空间用途和使用行为的精细化管控，从而保障依规实施、依法建设，逐步实现高质量发展和高品质生活的目标。

03

空间治理层面：

空间感知和智能反馈能力不足

疫情在全国各地的快速蔓延，反映出各地政府缺乏对城市空间问题的及时感知、对人群聚集与活动的监测预警、对医疗物资的智能分配调度以及面对突发公共安全事件时城市布防、疏散、管控等措施和路径的模拟推演等。因此，在问题出现时，我们所在的城市大多是滞后统计、被动响应，城市治理能力仍有待提升。

城市空间是开展国土空间规划、提升国土空间治理能力的重要对象。38号文明确指出，新时代的中国国土空间规划将是可感知、能学习、善治理、自适应的智慧规划，而城市空间治理能力的提升也离不开这4个层面的体系构建。通过政务网、互联网、物联网及调查监测工作建立城市空间感知体系，对空间中各要素的变化情况和变化趋势进行动态感知和信息汇集；通过在三维立体的数据资源体系之上，构建专业化的指标库（管什么）、数字化的规则库（怎么管）和智能化的模型库（怎么落实），支撑空间信息挖掘与数字管控，逐步实现人机交互的空间治理手段；通过构建城市内各主体上下衔接、横向贯通的信息共享和协同平台，形成网络化的空间治理模式；通过搭建支撑空间规划、建设、管理闭环的智慧化应用，建立监测预警、模拟仿真和智能反馈机制，实现自动发现问题、辅助解决问题、促进自我优化的空间治理过程。

04

社区治理层面：

生活圈规划和信息化支撑不足

社区作为城市治理的基本单元，构成了抗疫的第一道防线。然而，在疫情爆发初期，全国各地社区出现了医疗资源不足，买菜困难等问题；此外，在接到自上而下的联防联控要求之后，全国各地大部分社区由于日常管理的不足及信息化支撑手段的欠缺，开展了紧急入户调查，临时通过人工填表、统计分析等耗时、耗力且有交叉感染风险的方式进行居民摸底和病例排查。

在社区规划层面，各类开放空间、社区公共服务设施步行15分钟覆盖率等指标已经纳入了市县国土空间开发保护现状评估指标体系当中，而社区生活圈规划也应该作为国土空间专项规划的重要内容之一。随着互联网的全面覆盖，社区生活圈可以通过建立“线上+线下”的O2O模式来综合配置资源和规划服务范围，以满足不同年龄阶段、不同生活方式、不同行业人群和不同时期时段的生活需求。在社区治理层面，应当充分借助信息化手段，使得居民可以在线获取社区服务、进行信息查询，物业也能够结合线下网格化的管理实现实时的信息汇集和协同办公，推进“智慧社区”理念的落实，逐步实现社区工作协同化、社区管理网格化、社区治理智慧化。

战“疫”过后，如何利用信息化有效助力国土空间治理能力提升？

从新型冠状病毒回到国土空间规划，从疫情防控回到数字化治理，如何借助信息化手段，助力空间治理体系的完善与治理能力的提升？我们认为需要实现空间全域的数字化、规划传导的精准化、监测监管的智能化和治理工作的协同化。

1.空间全域数字化：数字孪生，数据为基

从国土空间规划到全域国土空间治理，从规划实施监督到自然资源监管决策，“底数、底板”的范围也在不断扩大，未来应基于国土空间基础信息平台，逐步构建三维立体的全域数字化空间，建立起“用数据审查、用数据监管、用数据决策”的国土空间治理和自然资源监管决策新机制。

敬请关注《数字空间，数据为基——二三维一体化数字化空间》

2.规划传导精准化：分级传导，精细管控

新时期的国土空间规划与用途管制不应仅仅再是“平面”的规划和“地类”的管控，而更应该实现基于三维数字化空间的精细化管控与治理。基于国土空间基础信息平台，开展国土空间规划“一张图”实施监督等一系列信息化建设工作，逐步实现从总体规划、单元规划、详细规划、城市设计到建设项目和开发利用行为的分级传导落实，支撑精细化的规划实施管控与监督。

敬请关注《精准传导，立体管控——三维数字化空间下的规划实施管控》

3.监测监管智能化：运行监测，模拟仿真

基于城市的信息感知网络，综合运用大数据、人工智能、GIS等技术，通过融合多源数据，构建城市运行监测指标体系与监管模型，从人口社会、产业经济、国土规划、公共服务、道路交通、市政设施、自然资源与生态环境、空间形态风貌等多个方面，实现城市空间的信息汇集、城市运行的监测预警、情景事件的仿真模拟和城市治理的智慧决策。

敬请关注《模拟推演，监测预警——城市仿真助力智慧规划》

4.治理工作协同化：上下联通，协同共治

国土空间规划与数字化治理工作几乎涉及从国家到地方，覆盖政府、市场和社会的所有主体，具有多维度、全方位的协同工作要求。通过搭建面向空间规划与数字化治理相关的职能部门、事业单位、企业、科研院所、创客极客和社会公众的规划协同云平台，采用“一个牵头单位，多方协同”（“1+N”）的业务模式，形成多中心分布式的网络协同工作结构，针对规划编制、体检评估、村庄规划、社区规划等具体工作，实现上下联通、协同共治的新模式。

敬请关注《协同规划，空间治理——协同生态挽救“脆弱”时代》

国土空间规划和数字化治理专题

 01 

以“疫”为镜，国土空间规划和数字化治理的若干思考

 02 

数字空间，数据为基——二三维一体化数字化空间

 03 

精准传导，立体管控——三维数字化空间下的规划实施管控

 04 

模拟推演，监测预警——城市仿真助力智慧规划

 05 

协同规划，空间治理——协同生态挽救“脆弱”时代

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