《自然资源一体化》|报告分享

本报告来自于2020年中国城市规划信息化年会“一张图与一体化”分论坛。演讲人：上海数慧系统技术有限公司产品线副总经理 王亮亮

一、背景需求

1 、机构改革——需要真正发生化学反应机构改革应该做到三点：（1）赋能组织，通过机构与职能深度融合、深化改革和流程再造、创新运营模式等“化合作用”。（2）赋能管理，充分利用新的信息技术手段，通过政务服务数字化转型，助推治理水平和治理能力现代化。（3）赋能服务，因地制宜打造新型协作模式，释放发展动能，改善营商环境，建立民生服务范本。目前，各地机构改革已调整到位，是否真正解决机构改革的要求或需求，发生化学反应，这是需要考虑的工作。2 、自然资源部相关政策要求：关于加强国土空间规划监督管理的通知《关于加强国土空间规划监督管理的通知》的发布，明确要规范规划编制审批，严格规划许可管理，以及实现整个规划的全生命周期。在自然资源部一体化整体方案中，提出要建立三大应用体系，其中就包含互联网+资源资源的政务体系，以及2020年自然资源部信息化和安全工作要点也明确提出要强化自然资源政务审批一体化。可以看出，国家、自然资源部都对一体化有明确要求，但地方推进起来还有众多挑战。3 、地方自然资源部门面临的现状业务方面，管理体系不同，业务事项错综复杂，怎么样建立从源头保护、开发利用到末端修复治理的“全生命周期”业务模型是自然资源部门面临的问题。部门合并后，事项繁杂，如何将业务事项形成业务全貌一张图，业务之间前后怎么衔接，每个事项标准不统一，如何对这些事项进行优化，是目前的第一大挑战。数据资源众多，多头管理、口径不一致，对于历史数据怎么整合、迁移，重构关联，这是第二大挑战。应用方面，内部业务存在的业务系统涉及到原规划、国土、海洋、林业等多部门，部署环境包括政务内网、政务外网、互联网。这些系统之间如何统一目录、坐标、标准，以及如何统一全局共享和统计口径，也是当下面临的问题。在系统方面，原规划、国土、海洋都建立了很多系统，它们部署在不同网络，互相孤立。一个用户有多套密码、多个入口，同一个业务，需要在不同系统办理，导致信息多次重复录入。要解决这些问题，需要站在政府数字化转型视角进行考虑。

二、解决方案

通过业务融合、数据融合和应用融合，赋能自然资源一体化管理，推动政府数字化转型，促进机构改革和政府能力提升。
1 、业务深度融合机构改革合并后，业务事项不是简单的1+1=2，按顺序列出表单就能够梳理清楚。真正的业务融合要做到一体化的深度融合，部门和管理闭合衔接，用信息化优化业务的管控，做到内部无缝贯穿，外部互动衔接。围绕两个统一和七个关键环节，理清部门之间的职能，确保职能清晰，不重不漏；分类规整业务事项，确保分类合理，事项全面；打破业务条块分割，建立全生命周期的业务关系；建立业务办理规范，提高对外服务效率，规范内部办理程序。
从业务职能域、业务体系、组织模型、业务关系、业务标准化五个方面进行业务融合。

• 通过职能域分析，分层分级结构化处理局内职能

通过纵横两个维度进行结构化分析，横向维度聚焦在“两统一七个关键环节”，大类上分为“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”职能、“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”、“督查监察"及“基础支撑"四类职责，纵向从“战略”、“管理"、“执行”三个维度将职责进行分级表达。以空间规划为例，其纵向职能为支撑“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，横向层面其“进一步加强城市发展战略谋划、空间规划协调、城市特色塑造、历史文化价值彰显及公共基础设施的建设统筹，促进城市规划建设品质提升”属于战略层内容，“负责城市发展战略规划和管理”属于管理层内容，“审查指导建设工程设计方案”属于执行层内容，通过该种分析方式形成市规划和然资源业务组件，清晰业务职能要求。

• 通过摸查、汇总、分类、分析，形成一表一图的全局业务事项清单

依据三定方案，结合政务服务事项，围绕“两统一、七个关键环节”去梳理、汇总、分类业务体系。自然资源作为一个庞大体系，除开“两统一、七个关键环节”，还有监管、防灾、综合支撑等等。把业务事项理清楚，是业务整合优化的基础。

• 由总到分，分层分级明晰全局业务脉络，形成业务关系“一张图”

理清业务处室之间的协同关系，形成业务总体框架，以核心职能为对象，打破条块分割，建立调查与测绘、权属管理、所有者权益、空间规划、用途管制、开发利用、保护修复、自然资源监管、综合支撑10大类之间的业务主体关系。在业务框架的指导下，以土地资源、矿业资源、海域海岛资源、林草资源和地址环境五大资源为研究对象，以时间轴为抓手将覆盖土地、矿产、海域海岛、林草和地质环境各事项划分阶段，建立业务之间的关联关系。

• 从信息化支撑角度，结合局内实际，借鉴先进经验，进行业务标准化设计

站在信息化角度，对各类业务进行标准化分析。从业务说明、材料分析、业务流程、表单办理、批复文书以及整个业务规则，对所有业务事项进行细化，做到对自然资源业务全要素的业务治理。从目标到手段，再到成果，形成自然资源全生命周期管理。 2、数据治理调和数据是信息化的基础，机构改革后，各地自然资源部门继承原部门大量应用系统和数据资源，存在数据异构多元、量大类多，甚至存在一数多源、数据混乱等问题。无论是历史数据还是外部系统数据，包括互联网+数据，以及未来新增的业务数据，都需要进行业务数据的治理。通过这个步骤，形成业务数据的“仓储中心”，按照数据的应用、业务的应用以及框架对外进行数据的共享，做到有不同的数据服务供业务使用。

• 业务数据治理工坊：通过“六步走”形成自然资源业务数据底板

参照IBM“数据治理统一流程”、中国信通院（大数据技术标准推进委员会）“数据资产管理实践白皮书”等业界标杆流程，上海数慧定制了“六步走”的数据分析、数据、建库、迁移、管理和服务的数据工程流程。通过六步，对现状数据进行摸查，找出现状问题，根据业务需求定制标准，建立标准和业务之间的数据模型，进行规整、清洗后汇集到仓储中心，最终供数据服务。

• 业务数据仓储中心：从业务数据化到数据服务化

通过主数据库、原数据库以及治点对数据做全面治理。数据治理完成后，要完成数据的数据化到数据的服务化，从业务平台的应用，通过数据归集，到数据分析，真正让数据产生价值。

• 业务数据服务商城：挖掘数据价值

按照业务的不同服务，通过数据的能力面向测绘、土地、海洋等不同事项提供不同数据服务，提升业务审批的效率。

• 业务数据保障基石

坚持“信息部门与业务部门双统筹管理，服务公司作技术支撑”，避免唯信息部门孤军作战，避免流程过长和授权模糊不清。为确保数据质量，在已制定标准规范的前提下，建议建立数据治理机制，设置“数据管理岗”，对主数据负责。
3、应用统筹整合服务最终还要靠系统支撑，做好系统一体化应该包括：民生服务一体化；业务协同一体化；政务审批一体化；业务管理一体化；综合监管一体化。做到应用一体，保障民生、强化协作、批办融合、管控有力。

• 民生服务一体化

民生服务要做到一窗受理、快速核验、数据跑路、全程网办。比如政务服务网，工建、投资平台，企业和个人通过平台，所有数据上传到同一端口，方便审查，快速质检，达成一窗受理的目的。

• 业务协同一体化

1)理清协作脉络，做好跨部门线上合作目前上下级各部门系统繁多，一体化要先从上级部门开始，做好省和省的对接，省和下属单位的对接，以及内部部门之间的综合系统。做到投资平台统一赋码，工建系统做好办理过程中的信息实施共享，“多规合一”平台的数据共享，政务服务网平台大数据间的数据交换，以及各部门间的数据交换等。使得协作有效，真正让数据去跑路。
2)责任主体清晰、协作脉络清晰、办理过程清晰、受理结果清晰明确项目建设主体，保证主体建设完成后有协调推进机制，通过系统做到一个问题对应一条记录，全网可查，全程留痕，避免整体协作间的责任互推。

• 政务审批一体化

1)政务调度，政务的全方位闭环调度，保障政令畅通打破原有单一的以收发文系统维护的政务管理模式，走向一体化综合政务调度，实现公文、会议、重点事项、信访管理、日程安排等行政类事物全覆盖，达到万事入系统、事事有关联、全程能流转、全局一本账的建设成效，赋能政务管理。实现人、事、资源统一调度。同时结合移动政务应用为办公人员提供便捷掌上服务，提升办事效率。
2)业务审批，统一业务审批模式，全生命周期管理 将原有国土、海洋、测绘相关审批系统进行有效融合，完善土地管理、矿产资源管理、测绘管理等审批功能，拓展海域海岛审批管理，初步形成与审批制度改革相配套的一体化管理应用体系。

• 业务管理一体化

提升不动产登记、计划管理、土地征收、用途管制、耕地保护、矿业权管理、矿业资源管理、测绘资质管理、自然资源督查、自然资源执法等业务网络化应用能力。加快推进国土空间规划、自然资源资产管理、生态保护和修复、地质灾害等业务信息化建设，基本实现自然资源各业务之间互相联动和信息互通。实现全业务管理，统一空间规划，统一用途管制，统一调查监测，以及统一资产管理。

• 综合监管一体化

1)建立健全“互联网+自然资源监督”数字支撑体系以“互联网+监管决策”为背景，采用大数据、数学运算、规则模型、人工智能、BI等先进技术，对自然资源各领域实施全方位监管，全面推动重大决策的部署落实和按期推进，一定程度上杜绝违规，违法行为出现，实现“机”治辅助人治，辅助领导高效精准决策。
2)形成全域全方位管控链条利用规则模型，将风险点植入业务审批环节，提前预防各类风险，实现办案全过程动态廉政风险防控。深度挖掘分析各类信息，用数据辅助领导决策。以组织为依托，实现分层分级管理，绩效考核。多角度全过程动态效能监控，全面提升办事效率。重点事项多渠道纳入督办，全局监督重点事项。随机抽查、全面公开，强化事中事后监管，动态巡查，违法查处。做到全生面周期进度的综合监管。
3)通过业务链条，明确管控要素监管从业务开始，明确每个业务的监管要素，每个环节的监管内容。
4)建立监控模型框架最后形成整个的监管的模型，以管控依据、管控模型、管控内容、管控要素以及管控指标的各项数据为基础，建立监管模型，形成应用“驾驶舱”。
5)从源头保护、开发利用到生态修复管控数据说话、科学决策全生命周期监管包括：项目前期策划，用地报批，土地供给，用地审批，占补平衡，动态巡查，确权登记。通过土地登记全过程监管，做到自然资源一体化。

三、技术支撑

要做好自然资源一体化，就要有技术支撑。建立基于中台体系的微服务架构，形成可持续的数字化支撑体系。用区块链、人工智能等新技术来保证中台的灵活性，以此支撑审批一体化，保证全业务管控。规划和自然资源大中台要做到快速响应前台需求，应包括技术中台，业务中台和数据中台。技术中台涵盖中间件+运维+微服务治理框架，公共技术服务能力；业务中台拥有公共业务资产服务能力，支撑业务应用；数据中台的数据治理和数据服务能力用以支撑智能应用。通过多年积累，目前已经形成很多服务资产，现在的一体化其实是服务和微服务间的定制，这样才能做到快速响应一体化建设。

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