《学前教育法草案（征求意见稿）》戳中了哪些痛点，还有哪些盲点？

《学前教育法草案（征求意见稿）》（以下简称《草案》）发布之后，业界反响热烈。《草案》指出，学前教育是重要的社会公益事业，发展学前教育应当以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。那么，政府如何投入，学前教育财政经费比例在同级教育经费中占多大才是合理的比例？营利性民办园和非营利性民办园以怎样的方式发展？幼小衔接进入学前教育法，如何落地？0-3岁托育能否进入学前教育法等等问题，人大幼儿教育导读邀请了业界专家为完善学前教育立法，科学推进学前教育规范发展发表真知灼见。

一、0-3岁托育管理是否该纳入学前教育法

1、学前教育法的调整对象应包括托育机构

 西北政法大学教授   管华

《草案》第二条指出，本法所称学前教育是指由幼儿园等学前教育机构对三周岁到入小学前的学前儿童实施的保育和教育。

0-3岁儿童的托育已成为重大民生问题，2019年政府工作报告也提出“支持社会力量兴办托育服务机构”。从国家立法角度看，由于全国人大立法任务繁重，单独为0-3岁幼儿保育立法，并不现实。因此，必须借助这次《学前教育法》制定的机会，对幼儿保育教育加以规范，即不能将《学前教育法》的调整对象限于幼儿园，还要包括托儿所。

另外，在学前教育机构的类型上，不能限于正式的幼儿园、托儿所，还要包括小规模幼儿园、单位或社区内部互助式托幼机构和家庭托管中心等多种形式。

2.学前教育是0-6岁托幼一体化教育

华东师范大学副教授    钱雨

作为《草案》参与者之一，我依然认为中国学前教育是指0-6岁的托幼一体化教育。如果《草案》中不包含0-3岁的托育机构的内容，只针对3-6岁的幼儿园教育，那么法案的名称还不如改为《幼儿园教育法》。当然，0-3岁的托育管理目前存在众多难题，如管理部门、教育评估指南、师资标准等，这些都为《草案》的拟写带来了巨大挑战。但放弃托育管理，就是放弃对学前教育事业管理的全局把控。从儿童未来发展的角度而言，是教育法学研究的遗憾，也是每个学前教育者的遗憾。

草案的文本研制汇聚了领域专家的交流成果，体现了政府的主导与协调职能，表明了国家对学前教育事业发展的高度重视。“草案”实现了中国特色的学前教育梦与国际视野的学前教育法之间的对话。“草案”的主要特点是文本内容的规范性、教育机会的公平性和立法条目的生态性。“草案”制定的难点包括“保育教育”、“托育服务”、“管理监督”等内容。征求意见的重点在于强调儿童利益最大化，把学前儿童的权利和保护放在首位，绝不能遗漏任何有悖儿童利益的法律条文。

二、政府如何投入

财政性教育经费中学前教育投入比例不低于8%

国务院发展研究中心社会发展研究部一级调研员、研究员   

佘宇

《草案》第六条指出，发展学前教育应当坚持政府主导,以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。

与其他学段相比，学前教育又具有一定的特殊性，其对保教人员的素质和师幼比都有较高要求。这一阶段的幼儿自理能力较弱，容易发生意外情况，年龄越小对保育、照护服务的要求越高。因此，幼儿园教职工与幼儿的配备比例有明确的上限要求，照料单个幼儿的人力成本较高，也难以通过管理和技术手段提升效率来降低人力成本。再考虑到基建、房租、设施设备、玩教具、餐食等成本，加上一定的利润率，如以完全市场化的方式来提供服务，收入水平处于社会平均水平的家庭很难负担。

正是由于学前教育如此重要以及高成本等特殊性，发达市场经济国家不仅普遍重视学前教育发展，而且普遍将其定位为公益性事业。一是公共学前教育资源覆盖面广。2015年，OECD国家公立机构在园幼儿占比平均为67%，欧盟二十二国平均为75%；占比超过90%的国家有10个。二是学前教育投入以公共资金为主。2014年，OECD国家学前教育总投入中的公共支出占比平均为83%，欧盟二十二国平均为86%；多达三分之二的国家超过80%；占比最低的英国和日本，也分别达到48%和46%。三是私立学前教育机构也能获得公共投入。OECD国家提供学前教育服务的私立机构主要分为政府依赖型（Government-dependent Private）和独立型（Independent Private）。从组织架构看，两类私立机构具有相似性，即由一个非政府组织管理，或由一个非政府部门选派的董事会管理；二者的区别主要在于，政府依赖型私立机构超过50%的主要经费都是来自政府部门，而独立型私立机构的这一经费比例则不到50%。

坚持普惠为主，完善投入保障是关键。从国外情况看，学前三年毛入园率在80%以上的国家，公共教育经费中学前教育支出占比平均为9.67%，毛入园率在60%-80%的国家，占比平均为7.73%，OECD国家占比平均约为13%。2017年，我国以仅仅4.6%的财政教育经费支撑了接近80%的学前教育普及（2019年，我国学前三年毛入园率已达到83.4%），保障能力明显不足。建议在国家层面提出财政性教育经费中学前教育投入比例不低于8%的目标要求，并争取在“十四五”期间实现。随着我国出生人口持续下滑，小学阶段入学人数也将呈现下降趋势，学位甚至会产生空额，可将财政性教育经费中义务教育投入比例适当调整用于发展学前教育。如果能够对教育投入内部结构进行较好调整，总体上并不会对教育财政支出形成太大增量压力。当然，家庭也应合理分担学前教育支出，但对于老少边穷和农村地区以及家庭经济困难等群体，政府应加大幼儿资助力度，确保其享受普惠性学前教育服务。从长期看，应建立以公共财政投入为主的学前教育成本分担机制，这是政府的职责，也是确保学前教育公平与质量的基础条件。

三、营利性和非营利性民办园如何发展

1.民办园暴利时代将要结束

 北京民办教育协会副会长  马学雷

《草案》的发布，昭示着现在我国教育发展到一定程度，社会治理能力随之提高的表现。《草案》的公布，将结束一些幼儿园的暴利现象。在之前，和房地产、高新技术企业比，一些民办园和学前培训机构的利润率并不比这些行业低多少。

《草案》第七十一条（逐利责任）指出， 上市公司将幼儿园资产直接或者间接作为企业资产上市，要给予处罚。对于营利性幼儿园，相关地方政府对举办者获得收益的合理范围作出规定。营利性幼儿园可以根据自己的办学成本、办学质量、受社会欢迎的程度等，和地方政府谈合理的收益。目前来看，营利性民办园的生存空间是高端地段、高端社区的高端园，特色、优质、个性化、国际性等特点可以成为营利性民办园招生的基础。

有的非营利性民办园，没有申请普惠园，就不享受国家补贴，收费可以高些，也可以低些，但结余不能用来分红。做营利性幼儿园的资产和做幼教具研发的公司，如果是两个独立的公司，那么这家做幼教具研发的公司是可以融资，可以上市的。

2.香港特别行政区营利性民办园利润率不多于10%

华东师范大学教育学部  赵颖 刘鑫鑫 姜勇

营利性民办园的盈利空间需要各省、自治区、直辖市人民政府根据办园成本、经济发展水平和群众承受能力等因素具体核定。征求意见稿中指出，“营利性民办园收费标准由幼儿园根据核算的生均成本合理确定”。回顾2017年施行的《中华人民共和国民办教育促进法》中要求，“营利性民办学校的收费标准，实行市场调节，由学校自主决定”。从上述法律条文中可以看出营利性民办园在收费定价上有很大的自主性。公益性是学前教育的基本属性，不加要求的市场驱动机制在一定程度上会削弱学前教育的公益性。因此，对营利性民办园的盈利空间作出规定可以有效保证学前教育的公益属性。目前我国香港特别行政区、江苏省在对营利性民办园盈利空间的规定上已有先行案例。香港特区政府规定非牟利幼稚园所赚取的利润不能多于5%，而私立幼稚园所赚取的利润不能多于10%。2019年，《中共江苏省委、江苏省人民政府关于学前教育深化改革规范发展的意见》明确，营利性民办幼儿园取得的合法收入应当主要用于保教活动、保障教职工待遇、改善办园条件，收益比例原则上不超过办园成本的15%，坚决遏制以高收费获取高盈利的行为。参照上述案例，可以为我国其他地区制定营利性民办园的盈利空间，保证学前教育的公益性和规范性发展提供借鉴。

《草案》也明确要求，县级以上地方人民政府及相关部门依法对营利性民办幼儿园实行价格指导和成本审核，加强对公办幼儿园和非营利性幼儿园收费的监管，遏制超成本过高收费。香港特区政府也要求通过建立财务和学费审核机制来限定私立幼稚园的盈利空间，如果利润超过所限，要降低收费等等。可见，为了坚持学前教育的公益属性，除了限定营利性民办园的盈利空间外，政府的监管与审核也非常重要。

3.营利性民办园每年有10%的利润率比较高

西北政法大学教授    管华

营利性幼儿园盈利空间，法律没有规定。但是，把公办园办成普惠园、支持非营利民办园办成普惠园，有利于降低学前教育服务的价格。凡是市场接受的，都是合理的，但因为学前儿童所处的身心发展阶段，特别容易受伤害，更无力对所接受的教育质量进行评价，家长和园所之间存在严重的信息不对称，在发挥家长委员会作用的同时，政府监管显得尤为重要。营利性民办园每年有10%的利润率就很高了，当然是刨除一切成本之后的。应当允许营利性幼儿园存在，只要教育质量确实符合儿童发展需要，而不是简单的小学化教育。在这个基础上，高一点没关系。

4.怎样理解幼儿园资产不能作为企业资产上市

华东师范大学教育学部  赵颖 刘鑫鑫 姜勇

 《草案》第七十一条（逐利责任） 上市公司有下列行为之一的，由上市公司的管理部门责令改正，有违法所得的，没收违法所得，并可处以30万元以上100万元以下罚款；对直接责任人员和上市公司实际控制人、控股股东给予警告等处罚：（一）将幼儿园资产直接或者间接作为企业资产上市的；（二）通过资本市场融资投资营利性幼儿园的；（三）通过发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产的。怎样理解幼儿园资产间接作为企业资产上市？有的幼儿园，幼儿园本身是非营利性的，在培训幼师的板块或者做幼教具的板块做成营利性公司，然后这块资产打包上市是否可以？

相对于企业通过证券交易所首次公开向投资者增发股票以期募集用于企业发展资金的直接上市情形，所谓间接上市通常是指非通过发行股票等证券将企业资产证券化的情形。间接上市在我国现有证券监管法规体系中并没有明确的定义，实务理解为幼儿园资产实现证券化即间接上市，通常具备以下特征：一是幼儿园资产可被该上市公司控制，包括股权控制等控股合并方式，也包括协议控制方式；二是幼儿园资产的经营可以给上市公司实现现金等利益的流入；三是投资者可通过持有上市公司权益而间接享有幼儿园权益和收益。“发行股份或者支付现金等方式购买营利性幼儿园资产”是“上市公司将幼儿园资产间接作为企业资产上市”的典型方式，通过其他路径实现幼儿园资产证券化的也都应禁止。

我国现阶段要解决人民对幼有所育的美好期盼与学前教育发展不平衡不充分之间的矛盾，必须强调学前教育的公益普惠性。让幼儿园与上市“脱钩”，既不是否定社会投资兴办幼儿园的作用和贡献，也决不是不允许社会资本举办幼儿园，而是要更好地发挥政府宏观调控作用，从法律的高度遏制过度逐利行为，不让幼儿园被资本绑架、被投机伤害。

如果非营利性幼儿园的举办者、理事会等成员与此以教师培训或玩教具生产销售为主营业务的营利性公司股东、高管等成员高度重合，或存在降低保教费招揽生源同时以高价向家长群体出售玩教具等转移定价的行为，或者幼儿园以外包、“园企合作”等形式将教学任务转由企业实施，那么这些行为都应被视为实质违反了非营利性的要求，侵犯了家长和幼儿的权益，是不应被允许的，建议后续可出台实施细则等对此种行为进行规制。

四.幼儿园如何去小学化

1.幼儿园教育"去小学化"的立法保障与课程建设

金华职业技术学院师范学院教授  王幡

 《草案》近日已经面向社会公开征求意见。其中关于“目的目标、儿童权利、保教原则”等条款日渐清晰。《草案》规定“国家保障学前儿童的受教育权。对学前儿童的教育应当坚持儿童优先和儿童利益最大化原则，尊重儿童人格，保障学前儿童享有游戏、受到平等对待的权利”（第十三条），既符合儿童本位、“幼儿为本”教育理念，也符合《儿童权利公约》倡导的保障儿童游戏权利的精神，体现了国际化、现代化和前瞻性。但基于以往的经验与现实状况，关键的问题在于该条规定如何能真正落地并被切实执行，学前教育如何根除幼儿园教育“小学化”问题，如何为未来社会的建设者奠定良好的初期基础，这些问题依然是摆在立法工作者和学前教育工作者面前的艰巨任务。

“去小学化”应该是学前教育立法的基本诉求之一

《草案》第三十九条（禁止行为）规定“幼儿园不得教授小学阶段的教育内容，不得开展违背学前儿童身心发展规律的活动” 该条规定是针对幼儿园教育“小学化”问题的禁止性条款，但如何更好地落实该条款，期待更明确的指向。幼儿园教育“小学化”，是指用灌输、填鸭、高控等不适合儿童的方式方法教授不符合儿童的兴趣爱好、学习特点的教育内容的行为。在实践中幼儿教育内容和方法方面“小学化”现象均较突出。本质上就是不把儿童当作儿童，违背“幼儿为本”理念，这对儿童的身心发展是十分有害的。所以，期待即将出台的《学前教育法》在这方面能够有所突破。

通过立法推动幼儿园“去小学化”的课程建设

《草案》第二十八条、第三十一条、第三十二条、第三十三条围绕保教原则、保教内容、保教方式、课程资源等做了规范和要求，这些与幼儿园教育的目的达成、目标实现密切相关。其中“面向全体儿童，尊重个体差异”“以游戏为基本活动”“使学前儿童获得有益于身心发展的经验”（第二十八条），以及“幼儿园应当以儿童的生活为基础，最大限度地支持和满足儿童通过亲近自然、实际操作、亲身体验等方式获取经验的需要，促进儿童在健康、语言、社会、科学、艺术各方面协调发展”（第三十二条）等内容体现了儿童本位、“幼儿为本”理念，也是坚持儿童优先和儿童利益最大化、保障儿童游戏权利的基本要求。

尤其是第三十二条规定“促进儿童在健康、语言、社会、科学、艺术各方面协调发展”，指明了幼儿园应该支持儿童五大领域各方面协调发展。这一规定为幼儿园的日常教学工作指明了方向，同时也进一步明确了健康、语言、社会、科学、艺术五大领域在幼儿园教育工作中的地位和作用。

2001年出台的《幼儿园教育指导纲要（试行）》将幼儿园教育内容划分为健康、语言、社会、科学、艺术五大领域；2012年颁发的《3-6岁儿童学习与发展指南》也从这五大领域确立儿童学习与发展目标。但在实践中人们往往将五大领域等同于教学科目。在培养幼儿园教师的大中专学校，经常按照学科划分的逻辑，教授五大领域相关内容。在幼儿园，幼儿教师像对待小学的语文、社会等科目一样，分领域教授知识和技能。这也是导致幼儿园教育小学化的一个重要原因。《草案》关于五大领域的规定，为今后如何运用五大领域指明了方向。

因此，应该通过学前教育法律制度建设，修订上述的《纲要》《指南》或者制定幼儿园课程国家标准等，以便进一步改进、完善五大领域的内涵和定位，明确五大领域在幼儿教育和幼儿园课程建设中的地位和作用。首先应该进一步明确五大领域不同于小学科目的特性。可以按照《指南》的指向，从儿童学习和发展的视角来解读“领域”概念，赋予五大领域不同于科目的内涵，应禁止按照学科逻辑教授领域知识和技能，以确保通过五大领域从根本上坚持“幼儿为本”理念，保障和支持儿童游戏玩耍中不断深化的学习，坚决杜绝压抑和摧残儿童天性和潜能、违背儿童身心发展规律的活动。在此基础之上，进一步将五大领域的地位和作用具体化，加强可操作性。

一是保教内容方面，确保从儿童发育的视角划分五大领域，根据儿童的发展需要和兴趣爱好，通过五大领域对幼儿园教育内容予以规范和强化。严禁按照小学科目逻辑划分幼儿园教育内容。

二是保教方式方面，通过环境创设，从五大领域的视角综合指导儿童的游戏玩耍和一日生活，支持并促进儿童的主动学习和自我发展。严禁填鸭灌输、极端高控式的教学方式。

三是教育目标方面，应通过环境创设，从五大领域的视角引导并支持儿童为一生的健康发展奠定良好的初期基础，培养儿童应有的素质和能力，在幼儿园毕业之际具备良好的姿态，从而顺利开始小学阶段学习。严禁单纯地通过填充知识、训练技能而片面地要求儿童知道什么、能做什么等行为。

总之，应该通过修订《纲要》《指南》或者制定幼儿园课程国家标准规范，以确保我国学前教育的五大领域在改善幼儿教育内容和方法以及幼儿园课程建设等方面发挥更大的积极作用。应根据五大领域进行课程建设，以此从根本上保障幼儿园教育的独特性，保障幼儿园教师的专业性，支持并促进儿童游戏玩耍中的学习和发展。

总而言之，为了更好地实现学前教育的目的和目标，应通过学前教育法律制度建设，明确五大领域的内涵，从儿童发育的视角来解读领域，以运用五大领域推动“去小学化”的幼儿园课程建设，以及“去小学化”的“幼小衔接”。以期更好地保障儿童权利，从而促进学前教育事业普及普惠安全优质发展，进而促进儿童德智体美劳全面和谐发展，为培养担当民族复兴大任的时代新人奠定坚实良好的初期基础。

2.幼小要这样衔接

华东师范大学教育学部  赵颖 刘鑫鑫 姜勇

 《草案》第三十五条提出：“幼儿园与小学应当互相衔接配合，共同帮助儿童做好入学准备和入学适应。”2018年教育部印发的《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》严禁幼儿园、社会培训机构以学前班、幼小衔接等名义提前教授小学内容；征求意见稿进一步强调幼儿园不得教授小学阶段的内容，校外培训机构等也不能对学前儿童开展半日制或者全日制培训。力求从根本上解决幼儿园、幼小衔接班的“小学化”现象。幼儿园与小学的协作配合对开展科学的幼小衔接工作有重要意义。为此，我们提出以下建议：

首先，处理好“幼-小”和“小-幼”的双向衔接关系。幼小衔接是从幼儿园到小学阶段的衔接，幼儿园单方面的衔接还不够，也应该引起衔接的“另一端”——小学的重视。如，上海市从2017年11月开始试点小学低年级主题式综合活动课程，采用体验、探究、游戏等方式，为学生提供丰富的课程体验和活动经历，可为我们提供借鉴。

其次，加强幼小教师之间的沟通交流。幼小教师可通过共同开展教育理论研究、儿童发展研究、教学方法研讨等来落实科学的幼小衔接工作。如，澳大利亚鼓励幼小教师共同搭建信息交流平台实现资源共享。幼儿园与小学共同组织幼小教师互访、网络会议等来交流他们对幼小衔接的理解、设计幼小衔接计划（Noel，2011）。

最后，推动对幼小教师的一体化培养。新西兰在幼小师资一体化培养方面有先进经验，一些职前师资培养机构为教师颁发0-8岁幼儿教学证书，毕业以后可以在幼儿园和小学任教（邬春芹，2013）。因此，我们可以试着将幼儿园和小学低年级教师的培养培训联系到一起，提升师资培养体系的融合性，科学做好幼小衔接工作。

编辑：刘亚力   审核：熊志刚

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