最高法院判例：宅基地补偿款的给付对象

来源 | 行政涉法研究

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【裁判要旨】

集体土地的征收，包括宅基地的征收，是指变更土地所有权的性质，从集体所有变更为国家所有。因此，征收的对象是集体土地所有权，按照我国现行法律规定，个人并无土地所有权。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申4205号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：许发展，男，1955年1月3日出生，汉族，住陕西省渭南市临渭区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省渭南市临渭区人民政府。住所地：陕西省渭南市一青里街83号院。

法定代表人：郭柱国，该区人民政府区长。

再审申请人许发展因诉陕西省渭南市临渭区人民政府（以下简称临渭区政府）土地征收补偿一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终211号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员王振宇、审判员张艳、代理审判员杨军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

许发展以临渭区政府未依法向其支付征收其宅基地的土地补偿款违法为由，向陕西省咸阳市中级人民法院提起诉讼，请求判令临渭区政府依法对其宅基地进行补偿。

一审法院查明：因郑西客运专线渭南站广场建设用地的需要，临渭区政府渭南市临渭区政府拟对临渭区双王办许村的集体土地进行征收，许发展的宅基地即包含在其中。2009年4月9日临渭区政府办公室制定并印发了《郑西客运专线渭南站广场征地拆迁补偿办法的通知》。2009年6月8日，临渭区政府又出台《关于印发郑西客运专线渭南站广场许村整村拆迁安置工作方案的通知》，文件中进一步明确了拆迁范围为：许村整村进行拆迁；拆迁安置遵循的原则：许村整村统一实行小区安置；房屋安置及安置小区建设：安置用房及公共设施建设竣工并验收合格后，将安置房、公共配套设施和竣工资料一并移交村委会，由村委会召开村民大会或村民代表会讨论确定安置房分配方案并组织分配到户。2009年12月11日临渭区政府将征地款3245.38万元汇入双王办许村村委会账户。其后，依据渭南市政府《渭南市城区土地征收征用工作实施意见》的精神，临渭区政府出台《关于对渭南城区土地征收征用工作实施意见中有关土地征收征用补偿情况的说明》，将征地补偿标准提高，建设用地每亩6.5万元，道路用地每亩4.5万元。临渭区政府于2011年12月将标准提高后的其余土地补偿款汇入双王办许村村委会账户。后许发展以其宅基地被征收后临渭区政府临渭区人民政府未向其支付土地补偿款而诉至本院。

陕西省咸阳市中级人民法院一审认为：依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：”土地补偿费应当归农村集体经济组织所有，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。”本案中，临渭区政府临渭区政府对许发展宅基地所在的临渭区双王办许村的集体土地进行征收，实施整村拆迁，对被征地村民由村委会统一实行小区安置，征地范围内的土地所有权人为村组集体，临渭区政府将征地款支付给许村村委会，符合土地管理法实施条例的相关规定。另，许发展认为临渭区政府制定的征地补偿标准偏低，与本案不属同一法律关系。综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2015）渭中行初字第00035号行政判决，驳回许发展的诉讼请求。

许发展不服一审判决，提起上诉。

陕西省高级人民法院二审认为：根据土地管理法的规定，农村的土地属于农民集体所有。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村经济组织所有。”本案中，临渭区政府对许发展所在村许村进行整村拆迁，许发展宅基地自然包括在征收范围之内，其宅基地为许村集体土地，属集体所有，个人无土地所有权。临渭区政府将征地款直接支付给集体土地所有人许村村委会符合法律规定。许发展认为依据《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》第三条和《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第四项规定，宅基地的补偿款应当直接支付给许发展的理由。经查，《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》第三条规定：“对于土地被全部征用，农村集体经济组织被撤销建制，实行‘农转非’的，其征地费用应当全部用于转为非农业人员的生产和生活安置。”《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第四项规定：“土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应当全部用于被征地农民生产生活安置。”上述规定土地补偿费用全部用于被征地农民生产生活安置，并未规定土地补偿费必须全部、直接支付给被征地人，许发展的主张缺乏法律依据，故其上诉理由不予支持。关于许发展提出的补偿标准问题。经查，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”故对于该上诉理由，该院不予审查。综上，该院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，遂于2016年6月29日作出（2016）陕行终211号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

许发展对这一判决不服，向本院申请再审，请求撤销原审判决，依法重新审理本案或发回重审。主要事实和理由为：申请人的宅基地应当得到补偿，本案的宅基地的补偿应当直接支付给申请人，同时征地补偿费未足额到位，被申请人未依法履行对申请人的宅基地的补偿责任。

本院认为：本案的焦点是如何依法确定宅基地的补偿款给付对象。

集体土地的征收，包括宅基地的征收，是指变更土地所有权的性质，从集体所有变更为国家所有。因此，征收的对象是集体土地所有权，按照我国现行法律规定，个人并无土地所有权。本案中，被申请人临渭区政府对申请人许发展所在村许村进行整村拆迁，申请人许发展宅基地属于征收范围内，为许村集体土地，属集体所有，许发展个人对其宅基地并无土地所有权。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：”土地补偿费应当归农村集体经济组织所有，需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用。”被申请人临渭区政府将征地款直接支付给集体土地所有人许村村委会符合上述法律规定。至于申请人主张依据《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》第三条和《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第四项规定，宅基地的补偿款应当直接支付给申请人，而《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》第三条规定：“对于土地被全部征用，农村集体经济组织被撤销建制，实行‘农转非’的，其征地费用应当全部用于转为非农业人员的生产和生活安置。”《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第四项规定：“土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费应当全部用于被征地农民生产生活安置。”上述规定明确土地补偿费的使用目的，并非确定土地补偿费的给付对象。故再审申请人申请再审缺乏相应的事实和法律依据，一、二审法院的判决符合法律规定。

综上，许发展的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人许发展的再审申请。

审　判　长　　王振宇

审　判　员　　张　艳

代理审判员　　杨　军

二〇一七年九月二十七日

书　记　员　　宋芳菲