屈威廉：财政体制——英国模式为何能战胜法国模式

按：本文选自英国历史学家G.M.屈威廉《英国革命：1688-1689》，宋晓东 译，商务印书馆，2017年版，第100-103页

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威廉和安妮为议会所信任和支持，能够在和强大的法国的较量中打一场漫长而且取得了最终胜利的战争。通过“光荣革命”，英格兰的效率得到了成倍的提高，同时又没有像在克伦威尔统治时那样丧失国内自由。

英格兰如此高效并不仅仅在于对军队的重新组织，更主要的是议会和国王能更好地合作，这种合作在斯图亚特诸王中显然是极度缺乏的。最重要的是下院非常乐意出钱进行战争和执行外交政策，这是它支持并能够控制的。而在查理二世签署《多弗条约》时议会是没有能力控制外交政策的。事实上，在“光荣革命”后产生的财政体制是英格兰在18 和19 世纪强盛的关键。这也是“革命解决方法”中最主要的约束力。詹姆斯二世以后的国王再也没有经济实力去试图破坏法律，或者和下院发生严重的争吵。甚至乔治三世在国内最不受欢迎之时，因为下院站在他一边，他仍然可以得到财政支持；一旦失去了在下院的多数，他对政府的个人控制也就走到了尽头。

都铎王朝和早期斯图亚特王朝的诸王都尽量依靠自己的收入，以及下院在每个国王继位时给予他的终生拨款生活，议会的召开不是每年而是不定期的。伊丽莎白女王和查理一世只是偶尔向下院要求特别补助金。查理二世和詹姆斯二世继位时议会也投票通过了他们可以终生享用的大笔收入，虽然这些收入并不够用。但查理二世在法国国王金钱的帮助下，能够在他统治末期拒绝召集议会达四年之久，詹姆斯二世则有三年没有召集议会。

有了这些经验，在革命后下院设法做到了使国王除了每年召集议会，否则经济上绝对不能自理。威廉没有终生享有的议会拨款。每年他和他的大臣们都摘下帽子，来到下院；通常下院都要来一番讨价还价，为拨款取得一些报偿。只有国王做出了一些让步，或者接受一些他不太喜欢的措施或政策后，拨款才能被投票通过。这个程序，现在是每年举行的而不是断断续续的，它使下院成为国王政策的控制者，并且很快导致了一个在1689年时谁也没有预见到的结果，根据新的原则，国王陛下的大臣应该来自于下院的多数党。

革命后的下院更愿意投票拨款，不仅是因为他们能够更严密地控制大臣们的行动，而且因为他们不再害怕这些拨款被滥用。为监督拨款的使用建立了一套制度，拨款只能用于指定的用途，不得挪作他用。有一笔专门的拨款供威廉个人使用——这就是现代“王室专款”的开始。但是其他的钱，每年拨款的绝大部分，必须由下院投票用于专门目的。下院设立的委员会对账目进行详细审核，哪位大臣如果敢于将拨款擅自挪作他用就会给自己带来麻烦。事实上，议会现在已经取得了对国家财政的严密监控，因此在投票拨款这件事上也比革命前自由得多了。在查理二世时期一直在财政拨款问题上进行斗争。革命后这已经不再是一个问题了。下院的财政监督机制已经完成。这也是革命后政府的财政状况为什么能够得到极大提升的主要原因。下院已经不再想使国王资金短缺了，在查理二世时期这种状况对于国家财政是灾难性的。

但是税收并不是根据个别不负责任议员的提议就进行投票表决的。威廉或者安妮的财政官员要为一年的税收起草一个计划，然后由那些在议会有席位的官员将之提交到下院。这些提议并不是像后来那样被集中在一个包括一切的预算法案中。而依然是由财政部门将每个提交到议会的税收都做成一个计划。几个最重要的财政部门官员，像斯蒂芬·福克斯爵士和威廉·郎兹，同时也是议会议员，他们在游说议员和议会辩论中发挥了重要作用。这套机制发展得如此完善，以至于在安妮统治末期，议会通过了著名的“第66号常设命令”，其中规定，除非根据国王大臣们的提议，不得为任何用途投票拨款。

政府大臣和财政官员就这样和立法机关成员紧密地联系在了一起，解释、辩护、修改他们作为专家提出来的政策，以迎合那些乡绅的批评。另一方面通过谈判协商，乡绅们也学习到了政治家的技艺和财政知识，并且学会了理解政府的需要和工作方法。在这种奇特的英国体制下，国王、内阁、财政部门都和下院联系了起来，但下院是领导者，还是被引领，却很难说清楚。这是一个非常令人羡慕的安排，坚实的财政基础，诚实的行政管理和自由的政府。立法机构和行政机构经由这种精巧的体制相互控制，从而也相互信任，使得下院在拨款方面非常慷慨，这与他们的父辈当年像小气鬼似的只给查理二世一点点施舍形成了鲜明的对比。在那时候，议员们对于所拨资金的目的、政策和人员只有一种无规律的控制。

这样，政府的债务不再是君主个人的债务了，而变成了国家的债务，在议会的同意和信用担保下订立契约。在对法战争期间，债务跳跃式地增长，但并不是致命性的，就像其先辈预计的那样。因为它建立在一个由议会提供担保，基金储备健全的体制上。现在它是国家的债务，而不再是国王的债务了。一个国王很容易就会破产，例如查理二世，但是想让一个国家破产就不那么容易了。

由议会担保的政府借款、国债、1694年建立的英格兰银行，这些方法和机构使英格兰能够击败法国并扩大她的帝国，钱包在其中发挥的作用一点也不亚于刀剑。没有财政大臣戈多尔芬，马尔波罗也难以赢得战争；没有城市和下院的财政支持，皮特的所有天才也难以赢得加拿大和印度。“金钱利益”的政治倾向和革命中产生的政府结合在一起，从而使得政府的借款变得更加容易了。许多代以后，我们发现那些城市里的富豪——其中许多都是非国教徒——会打开钱包，投资由议会担保的国债，支持他们信任的政府。他们的先辈可不像现在这样愿意借钱给查理二世和詹姆斯二世，因为借款目的令人怀疑，资金安全难以保证。

所有这些都增强了英格兰在国内和海外的实力。在1688年法国不仅是一个比英格兰人口更加稠密、更加富裕的国家，而且普遍认为，她的政治和经济组织也先进得多。但是在“光荣革命”后，英国的政治和经济体制使得英王比他们所有的对手更加富有，而法国的财政和君主制却一直在走下坡路，直到 1789 年崩溃。