司法调研 | 关于人身安全保护令制度运行的实践检视
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文 | 北京市密云区人民法院课题组
人身安全保护令作为《中华人民共和国反家庭暴力法》（以下简称《反家庭暴力法》）的核心内容之一，为预防和制止家庭暴力发挥了巨大作用。本报告选取北京三级法院2016年至2021年涉家庭暴力的854例案件为研究样本，对案件基本情况、当事人基本信息、家暴认定情况和裁判结果进行统计和分析，对人身安全保护令的适用情况进行研究，以实证考察为分析路径，在剖析原因的基础上，提出完善建议，以期强化对家庭暴力的惩戒和遏制。
人身安全保护令适用情况分析
自2016年1月起至2021年5月止，北京三级法院共受理离婚纠纷94560件，涉家庭暴力的案件达4713件。其中，法院审理人身安全保护令案件数为854件，在检索到的403份裁定书中，签发数为154份，签发率38.29%，签发数总体占比不足7%。
从每年申请情况看，人身安全保护令案件受理数大体呈下降趋势，《反家庭暴力法》出台次年案件受理数最多，为165件，之后几年整体上呈下降趋势。从各区受理案件总数看，西城区人民法院受理案件数最多，为186件；大兴区人民法院受理案件数最少，为16件。
从申请主体看，403份民事裁定书所载申请主体中，女性为家庭暴力的主要受害群体，在样本中占比85.11%（343位）；成年男性占比最少，仅为1.5%（6位）；未成年申请人占比3.72%（15位），60岁以上的老年申请人占比9.67%（39位）。从申请人与被申请人的关系来看，夫妻、同居男女朋友关系的占比为85%（342件），父母子女、公婆儿媳、翁婿、兄弟姐妹关系的占比为10%（40件），涉未成年人案件的占比为5%（20件）。上述案例中，本人申请人身安全保护令的为393人，占比97.52%；近亲属代为申请人身安全保护令的为10人，占比2.48%；申请人曾向妇联求助的仅7人，占比1.74%，公安机关出具《家庭暴力告诫书》的仅2件，占比不足0.05%。未检索到责任机构代为申请的情况。
从申请阶段来看，不依附于民事案件单独申请的有360件，占比89.3%；诉讼过程中申请的为43件，占比10.7%。
从家庭暴力情况看，平均家暴持续时间为7个月，暴力时间长的达1年以上，最长的达3年。超过七成的申请人受到两种以上的暴力。其中，肢体暴力最为普遍，占比约76.9%，精神暴力占比约64.26%，破坏财物占比6.95%，经济控制占比1.73%，婚内性暴力占比1%。多数申请人遭遇过不止一种形式的家庭暴力。遭遇两种及两种以上暴力形式的申请人占全部总数的41.19%，同时至少有76.33%的申请人是在遭遇家暴至少两次之后才向法院提起申请。
从案件审理情况看，申请人举证能力不理想，证据有效性不足。在上述403起案件中，只有52%的申请人提交了家庭暴力相关证据，其中超过31%的申请人仅提交一份孤证。从证据类型看，占比最大的为家庭暴力相关照片，内容包括伤情照片、家暴现场等，占比33.44%；其次是由公安机关出具的相关证据，如出警记录、调解书等，占比32.81%；再次为医院出具的相关证据，如门诊报告单、诊断结果等，占比28.44%。从证据证明力来看，照片、出警记录和医院证明往往有效性不足，如公安机关的出警记录往往因为记述不清或仅记录“家庭纠纷”而无法对家庭暴力予以认定。
从法院认定结果来看，不同法院或法官对家庭暴力的认定标准存在不同理解。在全部854个样本中，被法院认定构成家庭暴力的仅有38.29%；有31%的案件法院认定为“家庭暴力证据不足”；有5.6%的案件从裁定书的描述中可以看出，将申请人申请事项认定为互殴；3%的案件认可被申请人对申请人进行了殴打，但没有认定为家庭暴力。在少量案件中，法官对是否构成家庭暴力情况并未进行任何回应，或只是提到双方曾“因家庭琐事”发生矛盾，相当于变相地驳回或否认了家庭暴力。
适用中存在问题及原因分析
通过对样本数据的分析，课题组发现，人身安全保护令制度存在申请数量少、适用率低、执行难等困境。笔者结合此类案件审理情况，对人身安全保护令存在的问题进行剖析，发现原因主要集中在以下几方面。
（一）人身安全保护令发起范围较窄
一是申请人范围较窄。《反家庭暴力法》规定人身安全保护令的适用范围除了“家庭成员”外，还包括“家庭成员以外共同生活的人”，有助于保护非婚同居、“离婚不离家”者及非婚生子女等特殊群体的合法权益。但是，实践中，还存在很多具有或者曾经具有上述亲密关系的人，虽不再共同生活却仍遭受暴力威胁，此类当事人很难启动保护程序。
二是代为申请启动难。立法规定，受害人为无民事行为能力人、限制民事行为能力人，或因受到强制、威吓等原因无法申请时，近亲属及相关机构可以代为申请。实践中，有的受害人还存在其他困难，如年老、残疾、重病等导致无法亲自申请的情况。由于家庭暴力私密性特征及部分当事人抱有“家丑不外扬”等传统观念，受害人较少主动地向他人提及遭受家庭暴力的情况。在此情形下，近亲属及相关机构难以知晓，更无从施以援手，使代为申请具有被动性。
（二）人身安全保护令签发存在困难
一是受害人举证困难。家庭是私密场所，家庭暴力多发生于家庭内部，具有隐秘性、封闭性和突发性特征，外人一般无从知晓。受害人多为弱势群体，该群体长期处于体力、经济或者精神受压制地位，不会或不敢收集证据。甚至有的受害人可能仅遭受了精神伤害，举证更为艰难。对于当事人无法举证或者举证不足的案件，虽然法院可以依职权调查取证，但由于家庭暴力案件的特殊性，原始证据一般很难获取。实践中，法官出于审慎，对证据严格把关，收集证据渠道单一，一般均系从公安机关调取相关记录。
二是举证责任不明且证明标准过高。在举证责任方面，立法并未对审查该类案件的证明责任作出特别规定，多依照“谁主张谁举证”原则分配证明责任。从证明标准看，司法实践中，多将家庭暴力案件的证明标准等同于一般财产型民事案件的证明标准，即须达到高度盖然性，甚至更高。法官审查时往往会询问受害人是否长期遭受家暴，是否因家暴造成严重伤情等。一方面，举证责任转移到申请人；另一方面，对于偶发、未造成严重后果的殴打行为，通常不认定构成家庭暴力。
（三）人身安全保护令执行存在不足
一是执行力度不够。立法规定，人民法院是保护令的执行主体，但执行内容通常为行为，即禁止或者责令被申请人为或不为某种行为，可执行性较弱。再者，执行人身安全保护令是一个持续动态的过程，法院无法对被申请人进行24小时监督。反观大部分的家庭暴力往往发生在深夜、节假日，这也导致法院不能及时有效地保护受害人。
二是协助执行内容尚待进一步明确。《反家庭暴力法》中规定，公安机关、村（居）民委员会应当协助法院执行人身安全保护令。公安机关作为社会治安管理机构，派出机构及警力遍布街道村镇，可以实现更快更及时地保护受害人，对不法行为能起到良好的威慑作用。可立法虽然明确了公安机关是协助执行机关，但并未明确规定公安机关的执行权力和职责，导致公安机关在执行时存在一定的不足。作为基层群众自治组织，村（居）民委员会并非政府机构，立法亦未赋予其强制执行的权力和能力，其职责一般限于协助政府完成基层社会治理及村民自治事务，在实践中发挥的作用有限。
人身安全保护令制度完善建议
为最大限度发挥制度价值，课题组提出如下建议：
（一）完善人身安全保护令的发起
一是扩大申请人范围。随着我国经济社会的发展，非婚同居、试婚等情况已较为常见。因此，课题组建议将更多特殊群体纳入立法保护的范围。例如，增加同居伙伴、约会对象、未共同生活的姻亲等对象，赋予其申请人身安全保护令的法律地位。
二是完善代为申请制度。代为申请制度有利于在受害人不会或不能自行申请时及时介入、提供帮助。一方面，可以将代为申请制度变被动为主动。公安机关、妇联组织、村（居）民委员会等了解到受害人遭受家暴后，可依职权主动介入，代受害人申请。这一做法符合立法初衷，具有可行性与合理性。另一方面，可以不断扩大代为申请人的范围。立法规定受害人因各种原因无法申请人身安全保护令的，其近亲属及公安机关等机构可以代为申请，但受害人遭受家暴后往往优先向家人、朋友等倾诉，或前往医院就医，邻居基于居住便利也更为了解家暴过程，因此，在上述情形之外，可以适当扩大亲友、单位同事、邻居、医院等主体代为申请的范围，加大对受害人的保护。同时，简化代为申请程序。相关机构或人员可以口头或书面方式提出申请，对代为申请人可以不要求其举证，从而使无法自行申请的受害人借助代申请制度维护自身权益。
三是实行“家庭暴力强制报告制度”。可以借鉴侵害未成年人案件的强制报告制度，建立“家庭暴力强制报告制度”。村（居）民委员会、妇联、学校（幼儿园）、医疗机构等社会职能部门或工作机构，发现涉嫌家庭暴力的，应及时向公安机关报案或举报，不得瞒报、漏报、迟报。纵向深化县（区）、镇街、村（社）三级反家暴阵地建设，横向依托教育部门（学校）、医疗机构（医生）、村（居）民委员会（委员或楼栋长）设置网格员，搭建纵横交错的保护网。责任主体通过日常巡查或生活中发现家暴线索的，及时报告，由公安机关根据情节轻重发放告诫书，必要时，代为申请人身安全保护令，由人民法院审查核发。对自然人履行强制报告义务的，应加大保护力度，做好保密工作，防止因“见义勇为”招致损害。
（二）加大人身安全保护令的签发力度
一是拓宽可采纳证据的范围。立法规定，公安机关出具的各类文书（如接处警单、告诫书、伤情鉴定书）可以作为证据使用，上述证据证明效力较强，并无争议。目前立法仅对上述三种证据进行明示，在证据采纳上较为严苛。因此，课题组建议，可以尽可能采纳其他多种证据。例如，加害人的恐吓信息、悔过（保证）书、日记，受害人的诊断证明、医疗费、鉴定费等凭证等。此外，对当事人陈述、未成年子女提供的与其年龄、智力相适应的证言或者亲友、邻居等其他证人证言，以及与受害人有利害关系的人的证言，可以结合保护令事件的特点，作为一种必要的补充证据。关于受害人偷录、偷摄的视听材料，以及证明加害人过去暴力行为的证据应当予以采纳。
二是“表见证明”减轻受害人举证责任。表见证明是法院基于一般生活经验，由一定客观存在事实（不争执或已完全确信），推断另一待证事实之证据提出过程。表见证明既未改变证明责任，也未降低证明标准，而是在适用过程中，不再让受害人对主要事实（例如过错）进行证明，仅对得出结论的事实进行证明。由于推定基础通常比主要事实更容易证明，因此，表见证明对于负证明责任的当事人来说产生了证明减轻的后果。人身安全保护令案件中，受害人与加害人之间的家庭关系具有延续性，涉家庭暴力行为如果完全依照证明规则来认定，容易导致认定结果与实际不符——大量家庭暴力行为不被认定。当申请人主张的家庭暴力事实真伪不明时，可以采用推定的证明方法。例如，被申请人认可伤害后果，但辩称系误伤或受害人自伤，则法院应当责令被申请人提供相应证据或者作进一步说明，被申请人不能提供证据或者说明不符合常理的，法院可依法作出人身安全保护令。
三是其他社会机构承担提供证据义务。从社会保障角度来看，公安机关、妇联、工会、村（居）民委员会、医院等社会公共机构应当主动引导受害人做好证据收集和固定，尽可能地为受害人提供救助和保护便利。目前，吉林省长春市、黑龙江省哈尔滨市在具备条件的法院或医院设立“家庭暴力验伤中心”，公安机关一旦发现受害人遭受家暴的，即为受害人出具“验伤委托书”到该中心验伤，并且相应工作人员会定期对验伤情况进行统计、汇总分析，为受害人举证提供便利。
（三）加大人身安全保护令执行力度
一是明确执行主体。一方面，要明确公安机关的执行主体地位。公安机关具有广泛的行政执法权和全天候工作机制，“有权”且“近民”的优势决定其更适合作为保护令的执行主体。为保证执行效果，公安机关应当将保护令信息与接处警系统对接，在接到法院执行通知书后即对申请人给予保护，对被申请人进行监督。一旦被申请人出现违反保护令的行为，公安机关即可采取限制人身自由等强制措施，真正做到全方位监管、即时处警、高效惩戒。另一方面，发挥基层自治组织的协助和监督作用。村（居）民委员会最贴近群众生活，应当自觉履行监督执行保护令的功能，一旦发现违反行为，要做到及时劝阻或警告，无法劝阻时，要立即向法院或公安机关报告。情况严重的，要尽力为受害人提供临时庇护场所。可以通过成立维权服务队，进一步加大反家庭暴力宣传工作，为遭受家庭暴力的受害人提供咨询服务和困难救助。
二是加大惩戒力度。家庭暴力常伴有反复性特征，处罚过轻无法达到惩治目的。建议通过构建多层次的法律惩戒体系，提高违法成本，切实发挥法律威慑、处罚作用，从源头减少或遏制家庭暴力的发生。
（四）加强多部门联动协作
反家庭暴力面临举证难、工作衔接不畅等问题，并非单个部门能够独立解决的，应当整合全社会资源，从行政、司法等层面加强联动配合，增强对家庭暴力的评估、预防和分级管控，最终形成“人民法院+公安机关+村（居）民委员会+其他机构（组织）”为一体的反家庭暴力协作联动运行模式。各部门应强化公权力对家庭暴力行为的干预，通过加强联动配合，协同推动反家庭暴力工作向纵深推进。课题组建议，可根据家庭暴力的成因、方式及严重程度，对加害情形进行合理评估，避免暴力严重化、扩大化。根据DA-R量表、B-SAFER危险评估工具，可以将家庭暴力划分为不同的危险等级，并采取不同预防干预。同时，为便于多部门协作，还可以建立家庭暴力信息共享数据库。借助日常工作，广泛收集家庭暴力相关人员信息，并根据家庭暴力类型、危害程度分等评级，便于相关部门依照危险等级对重点人员进行回访，对特殊群体给予救助。
（课题组成员：刘玉民 陈琼 陈玉霞 徐秀丽）
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《中国审判》杂志2022年第10期
中国审判新闻半月刊·总第296期
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编辑/孙敏 实习编辑/庄罗晨