国家认同、民族自决与克里米亚“脱乌入俄 ”的国际合法性

谈谭副教授

摘   要

乌克兰1991年独立后一直未能在全体国民中成功构建国家层面的民族认同，克里米亚作为乌克兰境内的自治共和国，其居民更是存在严重的国家认同问题，而且克里米亚与俄罗斯确实存在民族、历史和文化上的“同一性”，这些成为克里米亚“脱乌入俄”的内部推动力。尽管如此，它们都不能为克里米亚“脱乌入俄”提供国际合法性，因为以《联合国宪章》为核心的一系列国际法律文件都对民族自决权作出了规定，主张自决权原则的国际法律文件同时也对行使自决权作出限制——不能违反国家领土完整和边界不可侵犯等原则。十分明显，2014年3月16日“全体克里米亚人公投”不符合现行国际法有关自决权的原则。然而，克里米亚最终还是“脱乌入俄”了，虽然国际社会迄今未承认其合法性，但是其中“民族认同”和“国家认同”因素的作用与影响值得深思。

2014年3—4月发生的克里米亚“脱乌入俄”事件是冷战后欧洲地缘政治格局的重大变更，它不仅引发了乌克兰与俄罗斯之间的对抗，而且深刻影响了冷战后的欧洲国际关系秩序，并且直到当下依然是导致欧洲乃至世界不稳定的重要因素之一。对于克里米亚“脱乌入俄”的国际合法性，俄罗斯与西方各执一词，俄罗斯主要从两个方面为自己辩护：其一，克里米亚并入俄罗斯是体现民族自决权的合法行动，俄罗斯并未吞并克里米亚。克里米亚有权利脱离乌克兰，俄罗斯仅仅是同意克里米亚人民的要求；其二，俄罗斯与克里米亚存在历史和文化上的同一性，原苏联政权1954年将克里米亚划归乌克兰的非法决定是历史错误，需要纠正。西方则指责俄罗斯违反了其签订的多项国际协定和国际条约，不承认克里米亚“脱乌入俄”的现实。乌克兰则宣布克里米亚和塞瓦斯托波尔是被俄罗斯占领的乌克兰领土。乌克兰宪法法院2014年3月20日裁定：根据《乌克兰宪法》，克里米亚自治共和国议会无权通过有关“克里米亚自治共和国和塞瓦斯托波尔市独立宣言”的决议，而且“《乌克兰宪法》未授予一部分乌克兰公民进行单方面自决以改变乌克兰单一制国家领土的权利，改变边界问题应由乌克兰议会根据宪法规定举行全体乌克兰人公投来决定”。此外，2014年3月27日，第68届联合国大会第80次全体会议投票（100票赞成、11票反对、58票弃权）通过了“乌克兰统一和领土完整”(Territorial Integrity of Ukraine)决议，强调克里米亚和塞瓦斯托波尔市公投无效，“呼吁所有国家、国际组织和各专门机构不承认克里米亚和塞瓦斯托波尔市地位的任何改变”，同时，“避免采取可能被理解为承认两地地位改变的任何行动”，要求“各方立即采取和平手段处理当前乌克兰局势”。针锋相对的结果是俄罗斯与西方之间由此陷入长期的紧张局势之中。在西方不断增强对俄罗斯的制裁过程中，俄乌冲突日益升级，美国及其欧洲盟国与俄罗斯之间也由此而面临巨大的战争危机。由于2014年克里米亚“脱乌入俄”事件对全球地缘政治产生如此重大影响，因此，有必要厘清克里米亚独立公投的复杂“历史经纬”——克里米亚人在苏联解体后的民族认同与国家认同问题，并在此基础上分析克里米亚人行使民族自决权的国际合法性，由此或许能从一个侧面汲取相关的历史教训。

一、多民族国家内部民族认同与国家认同的相互关系

“任何一个国家，不论是多民族还是单一民族国家，只有得到 …… 本国人民的认同才能得以存在。”国家认同是政治文化和政治发展理论的核心概念，尽管学术界尚未就其定义达成共识，但总体而言，国家认同（state identity/national identity）是与“自我认同”（self identity）或“个体认同”（individual identity）相对应的“社会认同”（social identity）或“群体认同”（group identity），也可称为“集体认同”（collective identity）。而“社会认同”（“群体/集体认同”）是指人们对某些群体，其中包括对国家共同体的归属过程，即“个体对自己作为群体成员而属于某些特定的社会群体，以及对其伴随而来的情感意义及价值意义的了解”。这也就是说，“社会认同”是个体融入社会群体，与社会群体同化的过程，是一个重视回答“我们是谁？”以及形成群体的自我意识的过程。就国家认同这样的社会认同而言，包括文化和政治两个方面：文化方面是指人们对国家层面的领土、文化、传统、信仰等的文化认可和心理归属，即文化心理上的归属性国家认同；政治方面是指人们对国家主权和政权系统、政治制度、治国理念的基本认同，即政治法律上的赞同性国家认同。文化心理上的归属性认同是长期历史文化浸淫的结果，而政治法律上的赞同性认同是通过参与国家政治制度层面的构建来实现的。由文化心理上的归属感而衍生出民族自豪感、爱国精神和对国家的忠诚，这类情感根源于历史记忆、民族意识、文化传统和宗教信仰，具有高度的稳定性。相对来说，政治法律上的认同却易于变化，国家政治制度或政治结构的变迁往往“直接造成公民身份这一国家认同的核心要件在内涵、范围、性质上积极或消极的变化”。

很明显，民族认同也是一种社会认同或集体认同。就中文的“民族”概念而言，基本可以根据费孝通先生的中华民族多元一体学说而分为“一体层次”的“民族”（nation）与构成一体层次民族的“多元层次”的“民族”（ethnic group），并且前者是国家层次的“民族”，或曰“国家民族”，如“中华民族”（Chinese nation），后者则是次国家层次的“民族”，如我国的“56个民族”（56 ethnic groups）。然而，不论是一体层次（国家层次）的民族（nation）还是多元层次（次国家层次）的民族（ethnic group），其“民族认同就是民族成员在与其他民族的交往过程中，或者在接受本民族社会化过程中，通过与‘他族’对比而建构起来的一种对自己所属民族的自觉确认，主要体现为归属感、忠诚感和奉献精神”。显然，民族认同与国家认同的对象存在差异，其中，次国家层次民族（ethnic group）的民族认同（ethnic identity）与国家认同（national identity）的利益诉求经常会很不一致，即彼此之间存在着张力、对立甚至冲突；只有国家层次民族（nation）的民族认同（national identity）才跟与此民族直接相联的国家（nation）的国家认同（national identity）的利益诉求基本一致。因此，在多民族国家内部治理和融合过程中，“各民族必须通过建构统一的‘国家民族’或‘一体层次民族’的民族认同和树立、培养‘国家民族’或‘一体层次民族’的民族共同体意识来强化各民族对自己所处的多民族国家的国家认同。”如果一个多民族国家已经成功构建了与国家相对应的“国家层次民族”或“一体层次民族”的民族认同（national identity），并在此基础上使国内各民族将其对“一体层次民族”的民族认同（national identity）与国家认同（national identity）相互统一起来，则该国的国家认同与民族认同之间的张力就趋于和缓。

然而，现实中相当部分的多民族国家内部都存在着民族认同与国家认同相互不融合的问题。当一个国家国内各民族将其对自身的民族认同置于对“一体层次民族”的民族认同之上时，这种各民族对自身的民族认同就具有潜在的削弱国家认同的危险性。特别是，当有些民族的民族认同与国家认同存在张力甚至彼此抵触时，就会产生严重的国家认同危机。如果多民族国家内的某个民族群体的国家认同较低，国家就不能从这里获得合法性，该民族群体就会将从现有国家政治共同体中分离出去的思想变成行动，对国家的统一和稳定造成实质性损害。当然，造成国家认同问题的原因很多，除了未能成功构建国家“一体层次民族”、少数民族的自我认同意识迅速增长、政府有关语言或宗教等方面的民族政策失当之外，还应该特别注意的是境外势力的影响——“在国家间竞争和博弈日渐激烈的情况下，（破坏、削弱和）攻击多民族国家的国家认同，也越来越被作为一种有效手段广泛使用。”其结果，一方面是多民族国家的族际冲突激化，某些少数民族群体的国家认同迅速弱化甚至消解；另一方面是多民族国家内各民族群体自身的民族意识、民族认同迅速增长，追求将原本不属于国家层次的民族转化为国家层次民族的“宏大目标”，从而引发少数民族追求自治、扩大权利甚至要求民族自决。

二、苏联解体后克里米亚的法律地位问题

从国家认同和民族认同关系的视角来看，克里米亚俄罗斯族对自身的民族认同明显强于其对乌克兰统一多民族社会共同体的认同，甚至克里米亚俄罗斯族对俄罗斯的国家认同也强于其对乌克兰的国家认同。这其中的关键原因有两个方面，一方面是苏联解体后乌克兰未能确立有效的民族融合政策，导致“国家层面的一体层次民族的民族认同”构建失败；另一方面是普京时代的俄罗斯不断强化其同胞政策（Russian Compatriot Policies）的干扰和诱惑。

历史上，克里米亚自1783年起被正式纳入沙皇俄国的版图。1917年十月革命后，1918年3月，塔夫里达苏维埃社会主义共和国在克里米亚建立并随后宣布加入俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国。据1917年的统计资料，当时在克里米亚，俄罗斯人约占75万居民的41.2%，鞑靼人占29.4%，乌克兰人占8.6%，希腊人和亚美尼亚人各占5%左右，另外还有一些犹太人。1939年，在约112万当地人口中俄罗斯人占49.6%，乌克兰人占13.7%，鞑靼人占19.4%。苏联卫国战争期间，绝大多数犹太人在纳粹占领期间被灭绝。1944年5月，苏军夺回克里米亚后，苏联领导层决定将克里米亚鞑靼人、亚美尼亚人、希腊人等强制迁出，约29万克里米亚鞑靼人加上4万亚美尼亚人、保加利亚人和希腊人被迁徙至乌兹别克斯坦以及俄罗斯的乌德穆尔特自治共和国和马里自治共和国。1944年夏末的统计资料显示，总计约38万克里米亚人中，俄罗斯人的比例为75%，乌克兰人占21%，鞑靼人的比例为0，其他被强制迁出的民族人口未作统计，俄罗斯人成为当地人口的大多数。1946年，苏联政府决定设立克里米亚州。1954年，苏联政府通过决议将克里米亚划归乌克兰。1959年，苏联进行二战结束后的第一次人口统计，俄罗斯人在120万克里米亚人口中占71.4%，乌克兰人占22.3%，鞑靼人的比例仍为0。直到1970年的人口数据显示，鞑靼人占总计约181万克里米亚人的0.4%。苏联时期，大多数克里米亚居民首先认为自己是克里米亚人，然后才是基于民族的俄罗斯人或乌克兰人，而且许多家庭是混合式的，既说俄语又说乌克兰语。总体上，俄语和俄罗斯文化在克里米亚占主导地位，塞瓦斯托波尔更是如此。同时，由于赫鲁晓夫时期民族关系领域的“解冻”政策，导致部分被迫迁出的克里米亚鞑靼人“争取返乡和恢复自治的活动一直持续到戈尔巴乔夫改革时期”，反而使克里米亚民族关系、民族矛盾更加复杂化。

从1990年6月俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国发布《俄罗斯联邦国家主权宣言》到1997年5月《俄乌双边友好合作条约》（Treaty on Friendship, Cooperation and Partnership between Ukraine and Russian）签订期间，克里米亚在乌克兰的地位及其与俄罗斯的关系问题一直困扰着俄乌双方，同时也是乌克兰政府与克里米亚地方当局的主要分歧。1991年1月，克里米亚举行了成立克里米亚苏维埃社会主义自治共和国并作为苏联一员的公投，结果是参加公投的144万多人中有93.26%表示赞成。1991年12月，克里米亚人在乌克兰脱离苏联的独立公投中，只有54%的支持率，而在整个乌克兰，这次独立公投的支持率是91%。巨大的差距显示克里米亚人对苏联和乌克兰国家认同的差距。为了缓解紧张关系，1991年2月，苏联乌克兰苏维埃社会主义共和国宣布将克里米亚州升格为自治共和国。1991年8月，乌克兰政府宣布脱离苏联独立并改国名为乌克兰，克里米亚作为乌克兰境内唯一的自治共和国继续留在乌克兰。然而，1992年2月，克里米亚最高苏维埃宣布克里米亚苏维埃社会主义共和国改称“克里米亚共和国”，5月5日宣布克里米亚共和国独立，并决定于8月2日举行公投加以确认。同时还通过第一部克里米亚宪法，声称克里米亚不属于乌克兰。有意思的是，克里米亚最高苏维埃于5月6日又在宪法中添加了“克里米亚是乌克兰境内的共和国”，但克里米亚法律优于乌克兰法律，俄语是克里米亚官方语言，克里米亚有自己的外交权。5月15日，乌克兰议会（最高拉达）废除克里米亚独立宣言，并要求克里米亚最高苏维埃在一周内取消独立公投。7月,克里米亚最高苏维埃和乌克兰议会达成一致：克里米亚留在乌克兰管辖范围内但拥有广泛的文化和经济自治权，废除此前的克里米亚宪法，由乌克兰议会单独立法规定克里米亚当局的权限。

但是，1994年2月，当选“克里米亚总统”的尤里·孟什科夫宣称：克里米亚钟表应该按照莫斯科而不是基辅的时间运转，并要求所有乌克兰军队撤离半岛。5月，克里米亚议会投票恢复其1992年宪法，引发了乌克兰政府与克里米亚当局相互间“挑衅与谴责”的“法律战”高潮。据统计，仅1992—1995年，“乌克兰政府采取了几十次法律行动废除了克里米亚共和国的40多项立法”，但乌克兰政府“未能控制半岛局势，中央政府的法令在当地很少人理会”。这促使乌克兰议会于1995年3月通过《有关克里米亚地位的乌克兰法》，该法不仅废除了1992年克里米亚宪法和所有违背乌克兰法律的克里米亚地方法律及规定，而且撤销了克里米亚总统职位。这场对立或僵局在欧洲安全与合作组织的调停下得到缓解。1995年3月，克里米亚议会废除了其1992年宪法和总统职位，取消了计划于1995年6月举行的分离公投，乌克兰政府则放弃了直接管辖克里米亚的打算并保留了克里米亚议会。

1996年6月，乌克兰议会通过新宪法，重申了克里米亚作为自治共和国的地位并授予其自治范围内的权力。新宪法中有专门条款和许多章节涉及克里米亚和塞瓦斯托波尔：“乌克兰是单一制国家，乌克兰现有边界内的领土不可分割、不容侵犯”（第2条）；“乌克兰官方语言是乌克兰语，政府应保证乌克兰语在整个国家领土范围内社会生活各领域的全面发展和应用，俄语和其他乌克兰少数民族语言的自由发展、使用和保护在乌克兰国内受到保障”（第10条）；“政府应推动乌克兰人国家及其历史意识、传统和文化的巩固和发展，同时推动所有乌克兰原住民和少数民族的部族、文化、语言和宗教认同的发展”（第11条）。新宪法排除了乌克兰实行联邦制的可能，而且仅规定了一种官方语言——乌克兰语，俄语仅作为一种少数民族语言，而不是作为乌克兰第二官方语言享受特殊地位，这引发了乌克兰中部、东部和南部——大多数居民说俄语的地区包括基辅——的普遍不满。俄语和少数民族语言“受到保障”的规定难以安抚乌克兰东南部地区说俄语的居民的关切。新宪法第10章“克里米亚自治共和国”专门规定了该地区的地位和权限：“克里米亚自治共和国是乌克兰不可或缺的组成部分，根据乌克兰宪法的授权处理其自身权限内的事务”，包括确保“官方语言（乌克兰语）和克里米亚自治共和国境内民族语言及文化的发展和运用”“参与被驱逐民族重返的国家项目的筹划和执行”以及“其他由乌克兰法律授权的权力”，但教育问题不在该章列举的宪法授权权限内。“如克里米亚自治共和国议会的立法与乌克兰宪法和法律不一致，乌克兰总统有权中止该项立法且同时向乌克兰宪法法院申请合宪性审查”（第137条）。新宪法第11章第133条“乌克兰行政和领土结构体系”中规定“基辅和塞瓦斯托波尔的特殊地位由乌克兰法律决定”，这与第118条关于两个城市的“行政权力行使”和第140条关于两地“履行地方自治”一样，均由“乌克兰专门法律规定”。

1992—1995年的叶利钦时代，克里米亚政治危机没有引爆大规模的分离主义运动，关键原因是俄罗斯尤其是叶利钦的态度。这期间俄罗斯议会多次动议领土收复。1992年5月，俄议会通过决议废除1954年苏联政府将克里米亚由俄罗斯划归乌克兰的决定。1993年7月9日，俄议会又通过了关于收回塞瓦斯托波尔市的法令。俄议会的动议表明了俄罗斯精英对克里米亚的基本态度，但这些决议和法令当时并没有产生实际的效果，因为它们“背离了俄罗斯联邦政府和总统的政策”——“领土问题只能通过政治对话来解决”，“任何解决方式都应该严格遵守（俄）与乌克兰方面已达成并生效的所有条约和协定，包括欧安会和联合国的原则”。在俄乌两国关于黑海舰队分割问题上，俄罗斯国内同样争议不断。1997年5月28日，俄乌两国总理签署争论数年的黑海舰队分割协议，几天后两国签署《俄乌双边友好合作条约》。但条约批准过程在俄罗斯国内再次引起激烈争论，以时任莫斯科市长卢日科夫为代表的反对派认为：条约确认克里米亚和塞瓦斯托波尔属于乌克兰；支持条约的时任总理普里马科夫等人认为：俄罗斯确立与乌克兰的良好稳定关系更为重要。在叶利钦和普里马科夫的影响下，俄议会于1999年2月最终批准该条约，但联邦委员会（议会上院）在批准条约时表示：“联邦委员会委员希望乌克兰方面理解这些事实——基于历史、经济、民族及其他类似因素，客观公正地衡量俄罗斯和克里米亚的特质，就会明白这两个地方的大多数居民都是俄罗斯人。”至此，苏联解体后俄罗斯与乌克兰就克里米亚和塞瓦斯托波尔归属的长期争吵，已通过两国条约和协议的方式在法律上正式得到解决。然而，克里米亚居民的乌克兰国家认同问题却没有得以解决。

受1997年两国签订合作条约的影响，1998年10月，克里米亚议会通过克里米亚自治共和国宪法——1998年克里米亚宪法。乌克兰议会12月通过该宪法，经乌克兰总统签署后于1999年1月生效。其中规定：“克里米亚自治共和国是乌克兰不可分割的组成部分”，根据乌克兰宪法和法律的授权“处理其自身权限内的一切事务”（第1条）；“克里米亚议会通过的法规条款和克里米亚部长会议的决定与乌克兰宪法和法律不一致时，采用乌克兰宪法和法律”（第2条）；乌克兰总统有权中止与乌克兰宪法和法律不一致的克里米亚宪法条款、议会法规和部长会议决定，同时应向乌克兰宪法法院申请合宪性审查（第5条）。该部宪法还规定：克里米亚有自己的徽章、旗帜和国歌（第8条）；克里米亚及其地方机构（部长理事会、议会）具有参与制定和执行“涉及克里米亚自治共和国利益的乌克兰对外经济政策和外交政策”的权力（第18、26、38条）；语言方面，在克里米亚，“除了官方语言，俄语、克里米亚鞑靼语和其他部族语言的运用与发展都应受到保障”，“俄语由于是本地多数人的语言且满足族际间交流需要，应适用于一切公共生活领域”，保障本地公民“在学前阶段接受母语教育”和在各类合法教育机构“学习母语”的权利（第10条）；有关公民身份的各种正式证件（身份证、毕业证、出生证等）可用乌克兰语和俄语，法律程序、法律援助、公证程序、邮政、电报以及消费服务等方面均可使用俄语（第11—13条）。显然，相较于其他民族语言，俄语在克里米亚宪法中的地位与官方语言乌克兰语几乎相同。特别是，该宪法最后一条“克里米亚自治共和国地位和权力的保证和保障”规定：“克里米亚自治共和国议会可以通过决议举行咨询性的地方性公投，来动议修改《乌克兰宪法》和法律对克里米亚自治共和国及其议会和部长理事会的地位和权力的限制”，并且“克里米亚自治共和国宪法只能由克里米亚议会修订和更改”（第48条）。可以看出，与1992年宪法相比，1998年的克里米亚宪法在最重要的“总则”部分的关键条款（第1—17条）有了实质性的改进，但是这部宪法仍给克里米亚及其地方机构保留了高度的自治权力，甚至包括对外经济关系决策权。这些都不利于克里米亚人树立和培育其对乌克兰的国家认同，反而是埋下了克里米亚地方性民族认同与乌克兰国家认同相互对立的隐患。

三、克里米亚人的民族认同与其对乌克兰国家认同之间的张力问题

随着俄乌两国友好合作条约在1999年2月的生效，克里米亚分离主义势力在法律上似乎已经得到和平处理。然而，政治和法律层面问题的解决并不代表文化心理上国家认同问题的解决，而这恰恰是与克里米亚人的民族认同，以及与之相关的他们自身的民族认同与对乌克兰的国家认同之间的张力相互关联。特别是，俄罗斯联邦委员会在批准两国友好合作条约时提醒乌克兰当局应该认识到克里米亚居民中大多数是俄罗斯族的事实。如果克里米亚俄罗斯族的权利受限或利益受损，俄罗斯很可能不会坐视不管，甚至会以某种形式介入，“俄罗斯要保护其周边国家的俄罗斯族人和俄罗斯同胞的文化认同和政治权利”。更重要的是，两国签订合作条约时的友好关系随着时间迁移发生了重大变化，一度曾被认为已经得到解决的克里米亚问题重新浮出水面，其中最为突出的就是占克里米亚居民多数的俄罗斯族人坚持将自身的民族认同放在高于对乌克兰的国家认同之上。

首先，乌克兰独立之后，由于国内各民族对其自身历史和文化的理解不同，因而几乎完全从自身的民族认同出发，对国家未来的发展方向有不同诉求。如何处理乌克兰与西方或俄罗斯的关系，显然与民族认同和国家认同紧密相关，其中克里米亚绝大多数居民都强调自身的俄罗斯民族认同，而漠视对乌克兰的国家认同，因此对乌克兰政府亲西方行为十分敏感。事实上，在多数情况下，乌克兰政府都试图在西方与俄罗斯之间维持某种平衡。一方面，尽管1991年12月俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰三国总统签署了《关于设立独立国家联合体的相关协议》（《别洛韦日协议》），但乌克兰议会一直没有批准《独联体宪章》，乌克兰实际上并非独联体成员国，它强调包括克里米亚居民在内的所有乌克兰公民必须以乌克兰的国家认同为自己的最高身份认同；另一方面，乌克兰自1994年就加入北约“和平伙伴关系计划”，成为北约“伙伴国”，可是乌克兰议会2010年又通过了《对内和对外政策原则法案》，确立了乌克兰的不结盟地位。从外部来看，欧盟的价值观念、社会治理机制和较高的生活水平对乌克兰具有强大的吸引力，欧盟从自身的安全利益考虑也认为，密切与乌克兰的政治、经贸关系是推进欧盟东扩、推动欧盟“规范性力量”发挥示范作用的重要目标。但是这些对克里米亚的俄罗斯人而言并没有什么吸引力，他们更强调自身的俄罗斯民族身份认同，因此对乌克兰政府任何亲西方行为都不予支持，甚至将自身的俄罗斯民族认同凌驾于对乌克兰的国家认同之上。

其次，俄罗斯则一直致力于推进由其主导的原苏联地区各国经济和政治一体化，尤其是普京执政之后，普京及其统一俄罗斯党采纳了新欧亚主义者（Neo-Eurasianist）的观点：即特殊的地理位置和人口的多民族属性，赋予了俄罗斯特殊的地缘政治影响力和对沙皇俄国以及原苏联地区的特殊责任。这种观点的政治后果是，“它暗示苏联解体后各国的独立就像最终要结束的插曲，而且原苏联地区政治经济重新一体化的进程符合历史规律——乌克兰、高加索和中亚地区‘命中注定’将被重新整合进一个由莫斯科主导的统一空间。”因此，在俄罗斯与西方围绕北约东扩和欧盟东扩争执不断、关系趋于激化的背景下，双方都越来越关注乌克兰国内政局及其外交倾向。

再次，2004年乌克兰橙色革命后，随着乌克兰国内政治对抗加剧，俄乌关系亦频繁波动。基辅发生的事件和出台的政策都会迅速在克里米亚引发回应。2006年6月，在基辅寻求加入北约之际，克里米亚议会宣布克里米亚是“非北约领土”，当地俄罗斯族民众不服从乌克兰的国家权威，抗议北约部队进入克里米亚参加乌克兰-北约联合军事演习。与此同时，乌克兰前总统亚努克维奇所属的乌克兰地区党2005年与普京所属的统一俄罗斯党签订合作协议，乌克兰地区党与克里米亚俄罗斯民族主义者也因2006—2012年选举中的克里米亚选票而达成联盟，使一度已经边缘化的克里米亚俄罗斯民族主义者重新活跃起来。2008年，时任乌克兰总统尤先科访问格鲁吉亚，支持其在与俄罗斯冲突中的立场，而乌克兰地区党和克里米亚俄罗斯民族主义者却支持格鲁吉亚的南奥塞梯和阿布哈兹独立。同一年，克里米亚俄罗斯民族主义者举行了庆祝克里米亚并入俄罗斯225周年集会，宣称：“克里米亚过去、现在和将来都是俄罗斯的土地，用俄语和俄罗斯文化联合起来的克里米亚各民族是伟大的俄罗斯世界的组成部分。”

2012年7月，在总统亚努克维奇的极力推动下，乌克兰议会经过激烈辩论通过了《国家语言政策基本原则法》，规定各地区除乌克兰语外，超过10%的人口所说的语言也是各地区官方语言。这项立法尽管使罗马尼亚语、匈牙利语等成为地区官方语言，但主要是为了提高俄语的地位。结果许多地区将俄语确立为第二官方语言，引发了乌克兰民族主义者的强烈反对，他们认为：如果政府不再鼓励说俄语的人学习乌克兰语，“国家将更加分裂”。实际上，语言政策一直是乌克兰国内不同民族争论的重点，其引发的分歧也是国家认同问题。很明显，乌克兰独立后一直没有“实现多民族国家的成功转型和顺利建构”，乌克兰中央政府的“政治合法性”和“历史正当性”在克里米亚不时遭受质疑，因为乌克兰国内各民族未能“实现包容性的政治整合”，也未能“超越本民族的认同而建构一体层面的民族认同”。此种情形下，乌克兰国内政治局势的变化随时可能引发对乌克兰中央政府不信任的“民族分离主义”诉求。它们诉诸民族自决权，欢迎外部势力介入。

2013年底至2014年初，在内部和外部力量的持续角力中，乌克兰国内围绕是否按时签署与欧盟的联系国协定而出现了严重政治对抗和暴力抗议活动。2014年2月，时任总统亚努克维奇逃往俄罗斯，亲西方的乌克兰临时政府上台。在克里米亚的绝大多数俄罗斯族居民看来，基辅发生的反政府行动是一场政变。新上台的临时政府及其支持者开展了一系列行动，包括乌克兰议会投票通过一项议案：确立乌克兰语为国家各层次的唯一官方语言，同时废除2012年的《国家语言政策基本原则法》。尽管当时乌克兰临时政府总统并未签署这项议案，但乌克兰议会这一举动以及其他方面的立法动议，亲西方政党和政治家发表的激进言论等，这些都在克里米亚的俄罗斯族居民中引发了严重担忧和大规模抗议，大量的克里米亚俄罗斯族人从自身的俄罗斯民族认同出发，由反对乌克兰新政府而否定自身的乌克兰国家认同。同时，在普京和统一俄罗斯党精英们看来，导致亚努科维奇离开总统职位的乌克兰政治示威抗议，是一场乌克兰国内“反宪法的政变”，为维护克里米亚几百万俄罗斯族同胞的利益和俄罗斯的地缘战略地位，俄罗斯必须积极干预并推动克里米亚“脱乌入俄”。

四、国际法对“自决权”的规定及国际社会的自决权实践

国际法学者一致认为：自决权在本质上是一项集体人权，它假设民族或人民构成“单一同质的单元”（a single homogeneous unit），即“自我”（self），这个“自我”是政治权威的基础。二战结束后，以《联合国宪章》为核心的一系列国际法律文件中都对自决权作出规定，其中包括：1960年第15届联合国大会通过的两个决议——第1514号决议《关于准许殖民地国家及民族独立之宣言》和第1541号决议《会员国为确定是否负有义务递送宪章第七十三条(辰)款规定之情报所应遵循之原则》，1966年12月第21届联合国大会通过的两个国际人权公约——《公民权利及政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》，1970年第25届联合国大会通过第2625号决议《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》，以及欧洲安全与合作会议1975年签署的《赫尔辛基最后文件》（The Helsinki Final Act）和1990年通过的《巴黎新欧洲宪章》（Charter of Paris for a New Europe）等。这一系列国际法律文件规定了自决权的归属、行使方式和限制条件。“在起草这些文件的过程中，有关自决权的一个关键问题是，如何在自决原则被宣称为普遍权利和国家合法性基础的同时将其法律适用范围限制在特定领域。通常的做法一直是用其他原则来平衡自决原则，以便有效地限制其适用范围。”

（一）自决权属于殖民地人民、处于外国统治下或非自治领土的人民

根据《联合国宪章》，“尊重人民平等权利及自决原则”是“发展国际间友好关系”“增强普遍和平”的一个基础（第1条第2款、第55条），自决原则的适用范围仅仅是在国家间关系的范畴。1960年12月，第15届联合国大会通过第1514号决议《关于准许殖民地国家及民族独立之宣言》，宣布：“各民族都有自决权（All peoples have the right to self-determination）。”该《宣言》将《联合国宪章》中的“自决原则”转述为“自决权”，并将其适用于“（联合国会员国的）托管领地和非自治领地以及还没有取得独立的一切其他领地”。换言之，联大第1514号决议规定的行使自决权的范围是指联合国会员国的“托管领地”和“非自治领地”以及“还没有取得独立的一切其他领地”，这与该决议“庄严地宣布需要迅速和无条件地结束一切形式和表现的殖民主义”完全一致。

（二）自决权的行使方式和限制条件

联大第1514号决议也对行使自决权的方式和意图作出限制：行使自决权的方式必须是“和平地、自由地”依照其“人民自由表达的意志和愿望”，“在平等、不干涉他国内政和尊重所有国家人民的主权及其领土完整的基础上”；行使自决权的意图不能是“旨在部分或全面地破坏一个国家的统一和领土完整”。在联大第1514号决议通过的第二天，第15届联合国大会通过第1541号决议《会员国为确定是否负有义务递送宪章第七十三条(辰)款规定之情报所应遵循之原则》，该决议是对如何执行《联合国宪章》第11章“关于非自治领土之宣言”中的第73条（辰）款作出具体规定。第73条（辰）款要求会员国：“在不违背安全及宪法之限制下”，按时将其“分别负责管理领土内之经济、社会及教育……之情报，递送秘书长，以供参考”。第1541号决议认为：“按照联合国宪章起草人之意向，（宪章）第十一章应适用于当时（即起草宪章之时）认为殖民地之领土。对于人民未臻充分自治程度之此种领土，会员国负有义务递送宪章第七十三条(辰)款所规定之情报。”对于“已臻充分自治程度”之“非自治领土”，其人民行使自决权有三种可能结果——“自由决定建立自主独立国家，与某一独立国家自由结合或合并，或采取任何其他政治地位”。然而，无论结果是“成为独立自主国家”还是“与一独立国家自由结合或合并”，自决权的行使方式必须是“领土人民经由（公正主持之）周知与民主之程序”且“基于成年人普选制度”，必须是领土人民在“充分明瞭其地位之变更之情形下自由表示意愿”的基础上“所作自由与自愿抉择”，即在不受任何外界干涉下作出的抉择。

（三）拥有“无差别且具有充分代表性的”政府意味着实现了民族平等权利与自决权

1970年10月24日，第25届联合国大会通过第2625号决议——《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》，再次将“各民族享有平等权利与自决权原则”作为各国建立友好合作关系的国际法原则之一。但是在决议中该原则受到其他原则的限制或平衡，包括各国在其国际关系上“应避免为侵害任何国家领土完整或政治独立之目的或以与联合国宗旨不符之任何其他方式使用威胁或武力”，“每一国皆有义务避免在他国发动、煽动、协助或参加内争或恐怖活动，或默许在其本国境内从事以犯此等行为为目的之有组织活动”，“国家领土不得成为他国以使用威胁或武力而取得之对象”，“使用威胁或武力取得之领土不得承认为合法”等原则。联大第2625号决议中的“各民族享有平等权利与自决权原则”与“国家领土完整原则”在目标上是一致的——“各国依联合国宪章建立友好关系及合作”，但决议对“各民族享有平等权利与自决权原则”的例外规定在逻辑上强化了“国家领土完整原则”。它意味着：对于并非处于外族统治下或者拥有充分代表性政府的民族来说，国家领土完整原则相对于自决权原则具有优先性。如果行使自决权将破坏国家主权或引发政治不稳定，危及国际和平与安全，违背国际社会的根本利益，那么行使自决权就是不合法的。

（四）内部自决（internal self-determination）和外部自决（external self-determination）

自决可以分为内部和外部两个层面，内部自决是指国家层面的自决，外部自决则为国际层面的自决。“前者是一个已经组成国家的民族自由选择政府形式和决定政策的权利，后者是一个自认为构成一个民族的群体确立自己国家的权利。”内部自决与外部自决的区别归结到一点就是国家领土完整原则与行使外部自决权原则之间的紧张关系。在《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会与文化权利国际公约》的最终文本中对此问题达成一种平衡。一方面，两个公约的共同第1条规定：“所有民族均享有自决权，根据此种权利，自由决定其政治地位并自由从事其经济、社会与文化之发展。所有民族得为本身之目的，自由处置其天然财富及资源，……（本公约缔约国）均应遵照联合国宪章规定，促进自决权之实现，并尊重这种权利。”该条规定中的“自由决定”有两层含义：“人民在不受国内权力本身操纵或不当影响下选择他们的立法者和政治领导”与“不受外来干涉地进行选择”，而“自由决定其政治地位并自由从事其经济、社会与文化之发展”即说明该条款的自决权既包括内部自决权又包括外部自决权；另一方面，除第1条及其他程序性条款（公约的批准、生效、修改及文本语种等）之外，两个公约的其余条款都是在确定内部自决权的内容、实现程序和缔约国应承担的义务，或者说为衡量内部自决权的实现程度提供了一系列标准。根据两个人权国际公约，外部自决权已从专属于殖民地人民、处于外国统治下或非自治领土的人民，扩展至多民族国家内部。但是，行使外部自决权必须符合两个公约共同第1条中“（本公约缔约国）均应遵照联合国宪章规定”的要求，同时，“（外部）自决在任何情况下只能是最后的手段，只有当其他战略（和平方法）在不损害领土完整的条件下试图在某个国家实现内部自决都失败时（才可以外部自决），这意味着各方对（分离或独立等）事项必须进行过严肃认真的谈判尝试且失败。”国际法学界的共识是，如果一国政府与其境内少数民族就行使外部自决权达成一致，那么该少数民族就可以按双方协议的规定行使外部自决权。否则，必须谨慎对待触发一国境内的少数民族行使外部自决权的条件问题。

二战后，在非殖民化浪潮的推动下，一大批亚非拉地区殖民地人民、处于外国统治下或非自治领土的人民脱离其宗主国或委任管理国并且独立建国——行使了外部自决权。随着20世纪60—70年代非殖民化浪潮的结束，以非殖民化为核心目标的自决权主张告一段落。在非殖民化运动之外，外部自决权实践难以获得国际社会的支持。一方面，在非殖民化浪潮中新独立的以民族自决权相标榜的国家不承认其境内少数民族的外部自决权主张；另一方面，国际社会（除个别有特殊利益的国家外）也倾向于维护国家领土完整，扎伊尔加丹加人（Katangese）和尼日利亚比夫拉地区伊博人（Igbo）的情形最具代表性。目前，除原苏联和前南联拉夫解体后独立的国家之外，已获联合国承认的从原属国家中分离并独立的国家有三个：1971年成功脱离巴基斯坦的孟加拉国、1993年从埃塞俄比亚分离的厄立特里亚、2011年从苏丹脱离的南苏丹。这些分离活动都经历过大规模种族清洗或侵犯人权的内战、双方（包括与第三方）达成协议、最后被联合国大会接纳为联合国会员国的过程。但是，未获联合国承认享有主权的分离地区则更多——北塞浦路斯（North Cyprus）、索马里兰（Somaliland）、阿布哈兹（Abkhazia）、南奥塞梯（South Ossetia）、德涅斯特河左岸（Trans-Dniestr）、纳戈尔诺-卡拉巴赫（Nagorno-Karabakh）和科索沃。这说明国际社会非常谨慎地对待将殖民地及非自治领土人民的外部自决权扩展至多民族国家内部。

俄罗斯作为一个多民族国家，其国内法律实践对于其国内民族行使自决权同样十分谨慎。如果行使自决权的目的被认定为指向从俄罗斯分离或者独立，俄罗斯宪法法院的裁决将是否定的。1993年《俄罗斯联邦宪法》“前言”对自决权和国家主权完整的关系这样表述：“我们，在自己土地上由共同命运联合起来的多民族的俄罗斯联邦人民，确认人的权利和自由、公民和睦与和谐，维护历史形成的国家统一，依循普遍公认的各民族平等和自决原则……特通过俄罗斯联邦宪法。”可见，“确认人的权利和自由”“维护国家统一”“依循各民族平等和自决原则”在宪法中是彼此关联、相互平衡的。在随后的具体条款中也体现了这种平衡关系，该宪法第5条第3款规定：“俄罗斯联邦的联邦结构建立在它的国家完整、国家权力体系统一……俄罗斯联邦各族人民平等与自决的基础上”，该条款显然被第4条第3款规定的“俄罗斯联邦保障自己领土的完整和不受侵犯”所平衡或制约。换言之，宪法中“各民族平等与自决”受到“保障领土完整和不受侵犯”“维护国家统一”的限制和约束。此后，《俄罗斯联邦宪法》虽经多次修正，但上述条款一直保留。

五、克里米亚独立公投不符合国际法且教训深刻

根据国际法对“自决权”的规定，多民族国家内部的少数民族或族群要行使外部自决权首先必须满足三个必要条件——该少数民族的基本人权正遭受到其所属政府大规模持续侵犯、该少数民族就分离或独立问题与政府进行过认真谈判、行使外部自决权是该少数民族所有成员自由意志的表达。即便如此，能否实现外部自决还取决于具体实践。克里米亚不是任何国家的殖民地，克里米亚人民并非处于外国统治之下或非自治领土的人民，克里米亚在公投前是具有独立主权的多民族国家乌克兰的一部分，克里米亚人的公投在法律上属于多民族国家的少数民族或族群行使外部自决权。这次公投不符合以《联合国宪章》为核心的一系列国际法律文件规定的限制条件，不具有国际合法性，但是最终克里米亚却成功地举行了公投并加入了俄罗斯联邦，其中的教训颇值得多民族国家记取。

克里米亚公投前，没有证据显示乌克兰政府正在大规模持续侵犯或剥夺克里米亚人的基本人权，克里米亚自治共和国政府也未与乌克兰中央政府就本次独立公投进行过谈判，有关公投问题也未事先在克里米亚各民族中进行过协商，一句话，没有证据显示公投及其结果是克里米亚“人民自由表达的意志和愿望”。同时，《乌克兰宪法》禁止旨在变更乌克兰领土的任何地方性公投，“《乌克兰宪法》强调现有边界内的乌克兰领土不可分割和不容侵犯原则，……有关变更乌克兰领土的事项必须由全体乌克兰人的公投来决定，具体安排由乌克兰议会（最高拉达）决定，……（克里米亚公投决议）违反乌克兰领土不可分割的宪法原则且超出了（宪法赋予克里米亚议会的）权力界限。并且，公投决议违背了国际法中国家主权平等和领土不可分割的基本原则。”进一步来说，克里米亚“脱乌入俄”也违反了俄罗斯签署的多项国际条约或协定，其中包括俄乌双边条约或协定，比如，在1997年签署的《俄乌双边友好合作条约》中，双方“重申对国际法准则尤其是《联合国宪章》宗旨和原则的承诺，尊重在欧洲安全与合作组织框架下承担的义务”，“尊重彼此的领土完整且认识到相互间边界的不可侵犯性”；2003年《俄罗斯-乌克兰关于确认共同边界条约》确定的两国陆地边界是“苏联解体时俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国与乌克兰苏维埃社会主义共和国之间的行政边界”。“俄罗斯联邦在未经乌克兰同意的情况下即单方面宣布接受作为乌克兰合法领土的克里米亚加入本国，这显然违反了尊重主权和领土完整的国际法基本原则，违反了俄罗斯联邦对乌克兰承担的条约义务。”

此外，还有一个俄罗斯方面的辩解理由需要分析，即克里米亚与俄罗斯“历史和文化上的同一性”能否为俄罗斯合并克里米亚提供合法性。历史上究竟谁是克里米亚的主人，鞑靼人、乌克兰人、俄罗斯人？答案既取决于具体历史时间段，又取决于如何理解合法统治权。克里米亚俄罗斯族人的民族认同和对俄罗斯的国家认同是一种情感，但这种情感并不自动产生诉诸民族自决或分离运动的政治权利。然而，尽管如此，克里米亚最终还是成功地通过公投“脱乌入俄”，其中至关重要的因素在于占克里米亚人口多数的俄罗斯族居民将其对俄罗斯民族的认同置于对乌克兰的国家认同之上。

对于当今世界绝大多数多民族国家而言，克里米亚“脱乌入俄”的警示和教训十分深刻：在多民族国家，必须毫不松懈地“树立、培育、加强和铸牢‘国家民族’的民族共同体意识”，以此作为维护国家统一的关键纽带。1991年乌克兰独立后，一直没有成功构建与乌克兰国家相对应的“国家层次民族”或“一体层次民族”的民族认同，没有通过国家内部治理成功实现多民族国家的政治整合，更没能使国内各民族将其对本民族的民族认同与对国家的认同相互统一起来。尤其是在克里米亚，乌克兰中央政府与克里米亚自治当局的权力博弈一直暗流涌动、针锋相对，乌克兰中央政府的“政治合法性”和“历史正当性”不断遭到质疑。克里米亚俄罗斯族居民长期以来一直将其对自身的民族认同置于对乌克兰的国家认同之上，甚至是将其对俄罗斯的认同摆在对乌克兰的国家认同之前。易言之，对乌克兰来说，克里米亚“脱乌入俄”的民族分离主义种子早已埋下，土壤也一直存在。在这种情况下，乌克兰国内政治局势的任何变化随时可能引发克里米亚“民族分离主义”行动。他们诉诸民族自决权，呼吁外部势力进行“人道主义干预”。

六、结    语

尽管“克里米亚在乌克兰的历史传说和国家认同（historical mythology and national identity）中扮演的角色与俄罗斯不一样”，克里米亚和俄罗斯确实存在民族、语言、历史和文化上的密切联系甚至“同一性”，克里米亚作为乌克兰境内的自治共和国也存在严重的国家认同问题，但是，这些都不能为克里米亚“脱乌入俄”提供国际合法性，因为“现代国际法体系把捍卫主权国家的领土完整、维护世界的和平秩序，设定为实现和保障民族自决权的前提条件”。《联合国宪章》第1章“宗旨及原则”第1条第2款规定，联合国宗旨之一为“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系，并采取其他适当办法，以增强普遍和平”。这里，“尊重人民平等权利及自决原则”是“发展国际间友好关系”的基础，其目的是“增强普遍和平”，换言之，“尊重人民平等权利及自决原则”是作为方法或工具，它为国际间友好关系和普遍和平的目的服务。俄罗斯积极推动克里米亚“脱乌入俄”违反了当代国家间交往的核心原则。更重要的是，克里米亚“脱乌入俄”公投在程序上和实体要件上均不符合国际法规定。

1992年6月，联合国秘书长加利（Boutros Boutros-Ghali）在其所提出的《和平纲领》（An Agenda for Peace）中指出：“如果每个族群、宗教或语言群体都宣称要建立国家，那么世界版图的碎片化将没有止境，所有人的和平、安全、经济福利都将更难获得。”克里米亚“脱乌入俄”的例子清晰地表明：在多民族国家，中央或联邦政府必须通过有效的民族政策建构起统一的“国家民族”或“一体层次民族”的民族认同，培育“国家民族”或“一体层次民族”的民族共同体意识，强化各民族对其所处的多民族国家的国家认同，进而实现民族认同与国家认同的相互统一。否则，民族分离主义势力就有机可乘，他们以“民族自决权”之名，行分离主义之“道”，其实质就是分离国家领土、破坏公认的国家领土完整原则。更为重要的是，克里米亚“脱乌入俄”造成了欧洲乃至国际局势的剧烈动荡，俄乌关系、俄欧关系和俄美关系持续恶化，以致俄罗斯与以美国为首的北约在当下几近迎头相撞，欧洲乃至世界和平因此面临严峻挑战。追根溯源，这一切在很大的程度上与乌克兰独立之后，在培育全体国民的“一体层次民族”或“国家民族”共同体意识上的失误，以及与此相联的在建构对乌克兰的国家认同上的失败紧密相关。显然，如此重要的教训十分值得整个国际社会深刻记取。

原文链接：

https://xueshujie.net.cn/upLoad/magazine/month_2203/202203041445065874.pdf

原文刊发于《学术界》2022年第2期