牢固树立法治思维 深入推进依法行政 坚决守住华东民航安全底线
栏目征稿
为深入贯彻落实党的二十大精神，持续贯彻落实习近平总书记关于安全生产重要论述和对民航安全工作的重要指示批示精神，全面贯彻落实总体国家安全观，按照2023年全国民航"安全生产月"活动部署，民航局航安办联合中国民航报社特开展"贯彻总体国家安全观 坚决守住航空安全底线"征文活动，面向民航各单位主要负责人、分管安全的负责人，以及各级生产管理人员、科研院校、安全专业领域的专家、研究人员、各领域从业人员广泛征集文章，并开设专栏择优选登，以呈现行业不同视角下对民航工作贯彻落实总体国家安全观的认识和实践，更好推动总体国家安全观在民航行业落实落地、见行见效。
请按照《关于开展"贯彻总体国家安全观 坚决守住航空安全底线"征文活动的通知》（局发明电〔2023〕993号）要求，将稿件（注明征文投稿）、作者联系方式发送至投稿邮箱：mhanquan2023@163.com
自党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在习近平法治思想和总体国家安全观的科学指引下，中国特色国家安全法律制度体系加速形成。民航华东地区管理局在民航局党组的坚强领导下，正深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，不断教育引导各级领导干部、全体监察员坚定不移贯彻总体国家安全观、系统安全观，着力推进法治建设，坚持依法行政，强化专业能力，提升监管水平，坚决守住华东民航安全底线。
一、深入学习习近平法治思想，为“民航之治”夯实法治根基
从党的二十大报告的“六个必须坚持”到习近平法治思想的“十一个坚持”，习近平总书记的思想一以贯之，为我们做好民航各项工作提供了根本遵循和行动指南。在党的领导下，立根铸魂，要深刻认识民航安全工作的政治属性，全面加强党对民航工作的领导。在方向道路上，举旗定向，要坚定不移走民航特色法治建设道路，积极探索一套符合中国国情的民航行业监管模式。在根本立场上，利民为本，要坚持人民航空为人民的理念，更好满足人民群众对航空出行的美好期待。在目标路径上，统筹推进，要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。在工作格局上，守正创新，要推动“自上而下”顶层设计与“自下而上”基层探索良性互动，实现改革与法治互促共进。在队伍建设上，固本强基，要锻造一支忠诚干净担当的监察员队伍，全面推进严格规范公正文明执法。在时代使命上，识变应变，要始终秉持开阔的国际视野，探索以高效法治实践推动高质量发展。
二、深刻践行总体国家安全观，分析破解华东民航监管难题
自2002年民航业以政资分开、机场属地化为核心进行改革，初步形成民航行业多元主体以来，民航行政机关作为行业政府经历了整章建制、监管探索和调整完善三个阶段的发展，不断聚焦主责主业、围绕职责职能，形成了民航局、7个地区管理局和40个省市监管局的两级政府、三级管理的治理架构；形成了以《安全生产法》为统领，包含1部《民用航空法》、10部行政法规、105部民航部门规章的法规体系；2大类、13个专业、2340余名持证监察员对各类行政相对人开展日常监督检查。民航各级行政机关坚持将处理好安全与发展、效益、正常、服务的“四个关系”作为行业治理的总开关，在促进行业高速发展、积极服务经济社会的同时，保持了国际领先的安全水平。
在肯定成绩的同时，反观华东民航监管实际，我们必须清醒地看到工作中还存在一些薄弱环节：在执法方面，一是以罚代管、选择性执法、趋利性执法等执法不严的现象仍然存在；二是区域性执法标准不统一，影响了局方监管权威和严肃性，也让企业对制定多地运行标准产生了困惑；三是“重审批、轻监管”问题有待解决，对事中、事后监管措施的研究还不够充分。在守法方面，一是企业在局方“保姆式”监管下存在等靠意识，企业安全生产主体责任意识有待增强；二是守法成本显著高于违法成本，导致相对人守法自觉性不足，部分相对人在利益诱惑下突破诚信红线，导致安全状况恶化。在保障方面，一是“条块结合”落实不到位，各专业监管工作之间的科学联动有待强化；二是人员资质能力尚有不足，培训实效性有待增强；三是现有三大监管执法平台融合尚不完全，基层关于监管经费保障、设施设备配备、系统建设和优化等工作的呼声较高。
三、把握“六个结合”，以高效法治实践筑牢民航安全屏障
根据《中国民用航空局深入推进法治建设实施方案（2021-2025年）》要求，到2025年要基本形成民航行业在法治轨道上高质量发展、规范化运行的新格局，为到2035年基本建成民航法治政府、法治行业，建设多领域民航强国奠定坚实基础。以华东民航为例，在深入推进民航法治建设过程中，将重点把握好以下“六个结合”：
（一）依法监管与行政监管相结合。中国民航根据历史和文化特点摸索出“技术标准国际化、管理方式本土化”和“依法监管与行政监管相结合”的安全管理道路。一方面，“依法监管”的基本原则是法定职责必须为、法无授权不可为，执法行为必须“于法有据、合法合规”；另一方面，“行政监管”源于传统的“红头文件”管理模式，在目前行业新技术、新业态、新模式不断涌现，民航法规难以全面覆盖的情况下，行政监管在重大安全隐患治理、严重违规违纪处理、紧急安全事件处理等方面发挥着不可替代的补充作用。
（二）科学监管与经验监管相结合。政治管思想、管理靠科学、工作看手册，企业落实安全生产主体责任的关键在于建立一套行之有效的管理制度。以目标为导向紧盯安全责任体系和安全管理体系建设，以问题为导向紧盯风险分级管控和隐患排查治理工作，并以此为抓手持续推进双重预防机制建设及其与SMS体系的深度融合。“科学监管”要求我们督促企业持续加强上述制度建立和深度融合，真正做到“盯人盯事”与“盯组织盯系统”相结合。而“经验监管”侧重于以结果为导向，涵盖的内容更为广泛，通过发布风险通告、汇编优秀案例、出台监管指南或执法指引等形式，可以运用在事件调查、应急处突、风险预警和安全警示等多方面。
（三）常态监管与重点监管相结合。华东民航始终注重全面系统谋划年度工作计划、编制行政检查计划，并根据具体情况适时动态调整，以检查计划严格执行推进监管工作常态化。在做好日常监管工作的同时，华东局制定下发《民航华东地区重点监管单位管理办法》，根据辖区安全形势变化和重点领域、重点事件，以及安全绩效管理和隐患排查等数据，识别并动态更新两级重点单位。这里有两点需要注意，一是从“事”出发，关注核心风险、季节性风险和其他临时性风险；二是从“人”出发，按要求做好重点单位的监管工作，精准配置监管资源。
（四）技术监管与现场监管相结合。一方面，推动形成全方位、无死角、系统化的综合监管方式，充分发挥“互联网+”的监管作用，通过对民航行业监管执法信息系统（SES）、飞行标准监管系统（FSOP）、机场安全监管系统（ASOP）等系统数据的深度整合利用，提升监管手段的有效性和监管工作的靶向性，积极探索运用并发挥非现场监管手段执法效率高、行政成本低、过程全留痕的作用；另一方面，对在安全领域存在违法失信行为、安全风险和短板突出的单位，加大现场监管力度，提升“四不两直”突击检查的比重，发挥信用监管作用，把差异化监管做实做细。
（五）法定自查与行业监管相结合。自愿守法是基础，是法治的最好方式；强制守法则是不可或缺的重要方面。结合去年新版《民航单位法定自查工作规范》的颁布实施，在提升法定自查规范性、精准性、预见性上下功夫，加大对企业法定自查“文实相符”情况的检查力度，推动辖区民航单位建立“自我规范、自我约束、自我激励、自我发展”的安全管理模式。与此同时，始终坚持严的总基调，将严格执法贯穿安全监管与依法行政全过程，力求通过企业自律与政府他律的有效结合，压紧压实安全生产主体责任，守牢安全发展底线。
（六）条线监督与属地监管相结合。行业监管模式改革在华东民航试点时，我们确立了管理局机关部门负责组织、指导、协调、监督、培训，监管局负责行政检查等具体监管工作的职责定位。“条块结合、齐抓共管”这一具有中国特色的管理机制，有利于统一执法标准、高效配置资源，有效解决监管碎片化和属地“熟人效应”问题。同时，我们不断加大联合检查和交叉检查力度，以此进一步丰富检查方式、统一执法标准、高效配置资源、增强监管协同性，形成条块结合、区域联动、相互配合、齐抓共管的监管格局。
立足新时代新征程，适应新形势新任务，我们要锚定党的二十大擘画的宏伟蓝图，从习近平新时代中国特色社会主义思想中汲取不懈奋斗的源泉动力，增强学思践悟的政治智慧，提高履职尽责的能力水平，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，牢牢守住航空安全底线，为推进全面依法治国和民航高质量发展作出新的更大贡献。（作者：姜春水，民航华东地区管理局局长）