欧阳日辉丨数字经济发展中的“数字鸿沟”问题不容忽视
当前，新一轮科技革命和产业变革加速演进，人工智能、大数据、物联网等新技术新应用新业态方兴未艾，互联网迎来了更加强劲的发展动能和更加广阔的发展空间。在此背景下，我国应把握这一历史契机，积极推动互联网和实体经济深度融合，做大做强数字经济，建立数字经济治理体系。
近年来，我国政府高度重视数字经济工作，相继出台了一系列政策文件，涉及电子商务、智慧城市、创新发展战略等多个方面，构建了既有顶层设计、又有具体措施的政策支持体系，形成了上下各个方面推动数字经济发展的强大合力。那么，数字经济有着怎样的治理优势，又面临着哪些挑战？在新形势下，如何通过顶层设计建立符合当前实际需要的数字经济治理体系？
中央财经大学中国互联网经济研究院副院长欧阳日辉认为，数字经济是继农业经济、工业经济之后的更高级经济阶段，正成为全球竞争新的制高点，是推动经济高质量发展的现实路径。我国数字经济健康快速发展需要建立新的治理体系，积极推进数字产业化、产业数字化，引导和促进数字经济和实体经济深度融合，培育新增长点、形成新动能，共创智能时代、共享智能成果，从而推动经济高质量发展。
核心观点
数字经济是新时代的经济形态
·高度重视网络信息技术与经济社会融合发展，加强数字基础设施建设，满足网络信息技术与经济社会各领域融合发展的需求。
·高度重视数字经济与实体经济融合发展，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合。
·高度重视数字经济发展中的治理问题，发展数字经济需要推动全球互联网治理体系向着更加公正合理的方向迈进。
·数据治理问题是数字经济健康发展的首要问题，特别是数字化风险和数据安全问题带来了严峻的安全挑战。
·数据确权与使用问题不明确抑制数字经济发展，APP违规收集个人信息、不正当窃取用户数据等现象危及良性竞争，甚至影响国家安全。
·平台治理问题近几年争议很多，建立健全适应平台经济发展特点的新型监管机制，促进平台经济规范健康发展，已经成为当务之急。
·发展数字经济的制度建设滞后，法律法规滞后于数字经济实践的弊端不断凸显。
·传统的治理模式越来越不适应数字经济发展，数字经济打破了传统利益格局，数字经济与实体经济就资源和用户展开了激烈的竞争。
·数字经济发展中的数字鸿沟问题不容忽视，数字基础设施和个人购买信息终端的经济能力在东西部、城乡间差距显著，不同人群在信息获取和处理能力上也存在差异。
·党委领导下坚持和完善共建共治共享的数字经济治理体系，把我国制度优势更好转化为数字经济治理效能，建立全球领先的数字经济治理体系。
·政府负责做好数字经济治理的框架体系设计，平衡数字经济与实体经济的利益，探索形成鼓励和促进创新、安全与发展并重、多利益相关方共同参与的治理体系。
·民主协商完善和创新数字经济治理体系，有效解决新经济领域发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题，根据市场发展需要促进数字经济创新发展。
·社会协同形成数字经济治理强大合力，调动第三方、同业、公众、媒体等监督力量，努力形成多元协同、共同治理的新格局。
·公众参与为数字经济治理贡献智慧，敢于创新、突破条条框框的限制，把我国制度优势更好转化为数字经济治理效能。
·法治保障为数字经济发展营造良好环境，健全知识产权保护等法律法规建设和标准规范制订，为数字经济健康发展保驾护航。
·科技支撑提升数字经济的治理效能，充分发挥大数据等先进技术，增强数字经济治理的执行力，提升数字经济治理效能，从源头上发现并解决问题。
数字经济是新时代的经济形态
数字经济是新一轮科技革命的产物，是全球未来的发展方向。数字经济以数字化的知识和信息为关键生产要素，以数字技术为核心驱动力，以现代信息网络为重要载体，通过数字技术深度融合应用，不断提高传统产业数字化、网络化、智能化水平，加速重构经济发展方式与政府治理模式。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视发展数字经济，信息技术向农业、工业、服务业各个环节广泛渗透；中国数字产业化、产业数字化加速推进，数字经济和实体经济深度融合；推动了企业生产方式、组织形式、管理方式和商业模式的创新变革，取得了骄人的成绩。具体来说，有以下几方面：
高度重视网络信息技术与经济社会融合发展。大力推动实施“宽带中国”战略、网络强国战略、国家大数据战略、“互联网+”行动计划，加强数字基础设施建设，满足网络信息技术与经济社会各领域融合发展的需求；推动移动互联网、云计算、大数据、人工智能、物联网等与经济社会融合发展，促进电子政务、电子商务、工业互联网、中国智造和互联网金融健康发展。
此外，要积极推进区块链和经济社会融合发展；加快区块链和人工智能、大数据、物联网等前沿信息技术的深度融合，推动区块链和实体经济深度融合，利用区块链技术探索数字经济模式创新，探索“区块链+”在民生领域的运用，推动区块链底层技术服务和新型智慧城市建设相结合，等等。
高度重视数字经济与实体经济融合发展。2018年4月，习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上系统地阐述了发展数字经济的思路：“要发展数字经济，加快推动数字产业化，依靠信息技术创新驱动，不断催生新产业新业态新模式，用新动能推动新发展。要推动产业数字化，利用互联网新技术新应用对传统产业进行全方位、全角度、全链条的改造，提高全要素生产率，释放数字对经济发展的放大、叠加、倍增作用。要推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，加快制造业、农业、服务业数字化、网络化、智能化。”
高度重视数字经济发展中的治理问题。在2019年G20大阪峰会的数字经济特别会议上，习近平总书记强调，“要共同完善数据治理规则，确保数据的安全有序利用；要促进数字经济和实体经济融合发展，加强数字基础设施建设，促进互联互通；要提升数字经济包容性，弥合数字鸿沟”。数字经济蓬勃发展，深刻改变着人类生产生活方式，对各国经济社会发展、全球治理体系、人类文明进程影响深远，发展数字经济需要推动全球互联网治理体系向着更加公正合理的方向迈进。
02
数字经济治理面临新挑战
新的经济形态势必对旧有的体制和业态提出挑战，促进数字经济健康快速发展需要正视新挑战。纵观我国数字经济发展，数据治理、平台治理、数据安全、制度滞后、治理模式和数字鸿沟等问题比较突出，制约互联网、大数据、人工智能等信息技术与经济社会融合发展，阻碍数字经济与实体经济融合发展。
数据治理问题是数字经济健康发展的首要问题。数据治理是指对数据资产的管理活动行使权力和控制的活动集合（规划、监控和执行）。当前，数据泄漏、隐私保护、数据过度采集、“大数据杀熟”等现象日益突出。
特别是数字化风险和数据安全问题带来了严峻的安全挑战，网络威胁向制造、金融、交通、能源等关系国民经济命脉的重要领域传导渗透。如何提高数据安全把控能力和完善数据体系建设，构建安全、高效的国家网络安全防护、预警和处置体系，已经成为发展数字经济基础设施、提升数字经济治理能力必须破解的问题。
数据确权与使用问题不明确抑制数字经济发展。党的十九届四中全会提出数据可作为生产要素按贡献参与分配，企业将越来越重视数据的价值。然而，当前APP违规收集个人信息、不正当窃取用户数据、数据要素所有权和剩余索取权归属模糊、信息孤岛、数据壁垒、数据垄断、滥用数据、平台间数据争议纠纷等问题。以上现象，抑制了利用大数据发展数字经济，危及良性竞争，甚至影响国家安全。
平台治理问题近几年争议很多。互联网平台经济是新的生产力组织方式，但目前存在不少问题。比如，电子商务类平台线上假货、刷单炒信、专利侵权、平台纠纷、投诉居高不下；信息内容类平台网络传销、广告欺诈、低俗内容、信息泄露等屡禁不止；平台行业准入、许可和责任亟待明确，平台垄断规制面临挑战等。
数字经济平台实时交互、信息无滞后、大规模协同互动对传统治理带来了严重挑战，平台治理面临平台的准公共性与商业性之间的矛盾、传统条块分割的监管旧体制与平台网络化形态新模式之间的矛盾、平台迅速发展与政府治理创新滞后之间的矛盾等复杂局面。建立健全适应平台经济发展特点的新型监管机制，促进平台经济规范健康发展，已经成为当务之急。
发展数字经济的制度建设滞后。新技术对经济社会的渗透速度，取决于制度变革的快慢。当前，数字经济发展突破了原有法律法规，一些新现象、新业态缺乏有效的法律规范，法律法规滞后于数字经济实践的弊端不断凸显。
例如，在数据产权方面，数据该由谁所有、由谁管、怎么管、怎么用，所有者、拥有者、使用者和管理者之间的责权利如何确定；与数据隐私安全有关的法律法规如何在保护个人隐私与促进创新发展之间寻求平衡？再如，平台应该承担哪些责任、承担多大责任，如何厘清政企治理权责、平台与平台内经营者的责任等。
传统的治理模式越来越不适应数字经济发展。面对网络空间全天候运行、跨区域和跨行业协同、线上线下联动的发展态势，强调集权和层级管理、区域和条块分割、单纯监管的传统治理模式，制约了数字经济的发展。
数字经济对传统的税收管辖权、税收制度、税收征管等税收治理体系提出了全新的挑战，亟需探索形成平台、商家和政府部门之间比较和谐的生态系统。数字经济打破了传统利益格局，数字经济与实体经济就资源和用户展开了激烈的竞争。如何平衡数字经济与实体经济的利益，对决策层平衡创新治理形成极大挑战。
数字经济发展中的数字鸿沟问题不容忽视。我国数字经济区域发展规模不均衡，数字经济发展地区集聚效应显著，规模、增速、占比在稳步提升中呈现明显的区域差异。2018年，上海、北京、福建、湖北、四川、河南、河北数字经济规模均超过1万亿元，大部分省市数字经济规模均介于1000亿—10000亿元之间，宁夏、青海数字经济规模介于 600亿—900亿元之间。
当前数字鸿沟有持续扩大的趋势，从硬件上表现为数字基础设施和个人购买信息终端的经济能力在东西部、城乡间差距显著，从软件上表现为不同人群在信息获取和处理能力方面的差异，终端使用目的和方式的人群差异成为了新的数字鸿沟。
构建数字经济的治理体系
数字经济是一种生态系统，从广义上来说，数字化治理也是数字经济的重要组成部分。数字化治理，包括明确治理责任、创新治理模式和治理机制、利用数字技术完善治理体系、提升综合治理能力等。建立完善的数字经济治理体系可包括以下方面：
党委领导下坚持和完善共建共治共享的数字经济治理体系。坚持党的集中统一领导，构建系统完备、科学规范、运行有效的数字经济制度体系，加强发展数字经济的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为数字经济治理效能，建立全球领先的数字经济治理体系。
政府负责做好数字经济治理的框架体系设计。按照系统性的理论和协同治理的理念，中央政府全面深入考虑数字经济治理，从市场准入、市场竞争、知识产权、信用体系、税收等方面设计治理框架和体系，明确中央与地方发展数字经济的权责利，平衡政府、企业、消费者、用户、平台各方利益，平衡数字经济与实体经济的利益，探索形成鼓励和促进创新、安全与发展并重、多利益相关方共同参与的治理体系。
民主协商完善和创新数字经济治理体系。数字经济治理体系应该采取共建共治共享的方式，建立健全数字经济治理体系需要政府、行业组织、企业（传统企业和互联网平台）、从业人员以及消费群体共同参与，协商市场规则、平衡利益分配和保障各方权益，有效解决新经济领域发展不平衡、规则不健全、秩序不合理等问题，根据市场发展需要促进数字经济创新发展。
社会协同形成数字经济治理强大合力。数字经济是多元主体参与的经济，多元参与、协同共治是时代发展的要求。网络信息技术促进万物互联、智能互联，相互渗透和依存日益加深，唯有协同合作才能实现共赢。数字经济治理应该建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体；数字经济治理体系应该调动第三方、同业、公众、媒体等监督力量，努力形成多元协同、共同治理的新格局。
公众参与为数字经济治理贡献智慧。数字经济是一个新事物，数字经济治理更是一个新问题，需要专家、学者、企业家和监管层等主体一起，共同研究数字经济及其治理问题。要建立和完善公众参与数字经济治理的渠道，发挥依靠人民推动国家发展、聚天下英才而用之的显著优势，敢于创新、突破条条框框的限制，把我国制度优势更好转化为数字经济治理效能。
法治保障为数字经济发展营造良好环境。数字经济治理是我国建设法治国家、法治政府、法治社会的重要组成部分，也是完善现代市场体系的基本要求，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。加强制度和法律体系建设，包括健全知识产权保护、市场垄断、个人隐私保护、数据共享和利用、网络安全等法律法规建设和标准规范制订，为数字经济健康发展保驾护航。
科技支撑提升数字经济的治理效能。治理现代化需要科技支撑，实现治理手段的智能化是数字经济的内在要求。充分发挥大数据、云计算、人工智能等先进技术在数字经济治理中的作用，构建数字化、智能化、在线化治理模式，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，可以增强数字经济治理的执行力，提升数字经济治理效能，从源头上发现并解决问题。
文章来源：《国家治理》周刊2020年6月乙
原文标题：《新一轮科技革命下的数字经济治理》
原文作者：中央财经大学中国互联网经济研究院副院长 欧阳日辉
原文责编：蔡圣楠 / 司文君
新媒体责编：浦天龙
视觉：刘洁
（图片来自网络）